ФАС в СМИ: На защите конкуренции

В 2019 году Федеральная антимонопольная служба отметила 15-летие. Как меняется в стране конкурентная среда и насколько успевает за изменениями антимонопольное регулирование? Об этом мы поговорили с руководителем Ульяновского управления ФАС Геннадием Спирчаговым.

 

Стандарты для развития конкуренции

 

- Какими были эти 15 лет, Геннадий Степанович?

 

- Придерживаюсь точки зрения, что за это время авторитет ФАС в стране значительно вырос. За последние годы существенно изменились экономические и общественные реалии, стремительно менялось и продолжает меняться законодательство, контролируемое ФАС России. Кроме того, число таких законов увеличилось, а последствия нарушений стали более серьезны.

 

Сейчас антимонопольное законодательство соответствует лучшим мировым практикам. Важный итог - принятие Национального плана развития конкуренции на 2018 - 2020 годы*. В нем впервые поставлены задачи для всех органов власти по развитию конкуренции в стране, обозначены конкретные сроки и цифры.

 

Последние пять лет ФАС занимает 15 - 17 место в рейтинге антимонопольных органов мира. Это лучший результат среди федеральных структур.

 

- Стандарты развития конкуренции разработаны уже практически в каждом регионе. Влияет это на изменение конкурентной среды?

 

- В 2019 году распоряжением Правительства** изменены подходы к ранее действующему документу в данном направлении. Субъектам РФ предложено избрать основные рынки экономики (не менее 33) и подготовить «дорожную карту», которая включает в себя ключевые показатели развития конкуренции и совокупность мероприятий, затрагивающих ту или иную отрасль.

 

С нашей точки зрения, это может влиять на изменение конкурентной среды в регионе, ведь основой является увеличение количества независимых хозяйствующих субъектов по отраслям экономики, обнаружение барьеров вхождения на рынок, мониторинг деятельности юрлиц и предпринимателей на предмет возникновения дискриминационных факторов и их устранения в рамках защиты конкуренции.

 

- Антимонопольная служба регулярно делает обзоры рынков с точки зрения их конкурентности. Какие рынки в Ульяновской области УФАС считает наиболее конкурентными и неконкурентными?

 

- Вполне естественно, что самыми «неконкурентными» являются рынки, которые носят естественно-монопольный характер. Относительно рынков с развитой конкуренцией говорить о «самых конкурентных» однозначно нельзя, поскольку анализы проводятся по ограниченному количеству рынков. Скорее можно назвать рынки, которые являются низкоконцентированными в границах Ульяновской области. В частности, это рынки розничной реализации тех или иных товаров, как продовольственных, так и непродовольственных. А конкурентным можно назвать рынок розничной реализации лекарственных средств в географических границах города Ульяновска.

 

- За защитой от недобросовестных конкурентов к вам часто обращаются?

 

- В 2018 году наше управление рассмотрело 51 заявление о признаках недобросовестной конкуренции. По 35 из них в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства или выдаче предупреждений отказано. Приняты решения по шести делам: по пяти - о наличии в действиях ответчиков недобросовестной конкуренции, а одно дело прекращено, поскольку факт недобросовестной конкуренции со стороны ответчика не подтвердился. Часть дел находится в стадии рассмотрения.

 

- Судя по отчету УФАС, в 2018 году органы власти являлись нарушителями чаще, чем хозяйствующие субъекты. Это тенденция последнего года или уже закономерность?

 

- В последние два года нарушений, совершаемых органами власти, выявляется больше, чем нарушений, совершаемых хозяйствующими субъектами. Пока можно говорить скорее о тенденции, чем закономерности.

 

- Борьба с картелями - одна из больных тем. ФАС называет самыми картелизованными строительный рынок, рынки лекарств и медицинских изделий, продуктов питания. Победимо ли это зло в принципе?

 

- Существует мнение, что картели победить невозможно. У предпринимателей всегда будет возникать желание получить прибыль, не конкурируя за потребителя, за результат, а просто договорившись с другими субъектами рынка об общих условиях обращения товара на рынке (по границам, цене и т.д.).

 

- Национальным планом развития конкуренции на 2018 - 2020 годы устанавливается запрет на осуществление деятельности унитарных предприятий. Унитарные предприятия зарекомендовали себя как механизм антиконкуренции?

 

- Национальным планом предполагается ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках. МУПы - это не абсолютное зло, но это, чаще всего, неэффективные конкуренты. Органы власти выступают учредителями организаций и иных организационно-правовых форм на конкурентных рынках, и своей деятельностью они ограничивают конкуренцию за счет механизма субсидирования.

 

Важнее другое. В Национальном плане развития конкуренции ясно говорится, что без развития конкуренции мы не вытянем экономику на уровень передовых стран. Эта задача стоит перед каждым должностным лицом: от президента РФ до главы муниципального образования, перед средствами массовой информации, перед бизнес-структурами.

 

 

 

Контрактная система: новый этап

 

- Теме госзакупок - огромной по объемам рынка и по значимости для экономики - «Вести Ульяновской ТПП» посвятили отдельный номер в декабре 2018 года***. Но если акцентировать внимание на самом важном, какие принципиальные моменты вы бы еще раз подчеркнули?

 

- В России в целом сформирована прозрачная система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Она предусматривает единые правила закупок, централизованное размещение в единой информационной системе всей информации о закупках, открытый доступ к участию в закупках. Многие страны перенимают этот механизм!

 

Принятие в 2017 - 2019 годах комплексных поправок в закон о контрактной системе и соответствующих актов Правительства РФ создало основу для перехода с 2019 года к новому этапу развития контрактной системы. Ключевая его особенность - перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную форму, что обеспечивает открытость и прозрачность.

 

Федеральным законом № 71-ФЗ от 1 мая 2019 года внесен наиболее объемный пакет поправок в 44-ФЗ. С 12 мая отменена обязанность составлять отчеты об исполнении контракта, этапа контракта. Срок рассмотрения контрольными органами документов при внесении участников в реестр недобросовестных поставщиков сокращен с десяти рабочих дней до пяти, срок для подачи жалобы тоже теперь не десять дней, а пять.

 

А основная и самая существенная часть изменений вступает в силу с 1 июля. Увеличен ценовой порог для проведения «короткого» электронного аукциона: 300 млн рублей для любых закупок, 2 млрд - для закупок работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства. При закупке строительных работ документация должна содержать утвержденную проектную документацию. Если она есть уже в первой части заявки, то от участника требуется только согласие на выполнение работ на условиях такой документации. Электронный аукцион в таком случае проводится через четыре часа после окончания срока подачи заявок.

 

Увеличен ценовой порог при закупках у единственного поставщика, допускается изменение любых существенных условий контракта с таким поставщиком. Если субъекты малого бизнеса имеют положительный опыт исполнения контрактов за последние три года (с суммарной стоимостью не менее начальной цены заключаемого контракта), то они освобождаются от обеспечения исполнения контракта. Информацию о своем положительном опыте участник предоставляет из реестра контрактов.

 

Действующие механизмы контрактной системы позволяют своевременно предотвращать нарушения, затрагивающие как общественные интересы, так и интересы поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на любой стадии закупочного цикла - от планирования до исполнения контракта. Однако, к сожалению, большая проблема последних трех лет - стремление местных и региональных органов власти «обходить» 44-ФЗ.

 

 

 

Тарифы - на долгосрочной основе

 

- С 2015 года Федеральной антимонопольной службе передали функции по тарифному регулированию…

 

- Как сообщил на Петербургском экономическом форуме в мае 2019 года заместитель руководителя ФАС России Сергей Пузыревский, анализ нормативной базы показал, что это направление регулируется более чем 150 нормативно-правовыми актами. В числе основных проблем - тарифная дискриминация, необоснованное завышение тарифов, непрозрачность регулирования. Исполняя поручения президента и Правительства России, ФАС подготовила проект закона об основах государственного регулирования цен (тарифов).

 

В законопроекте закреплен перечень регулируемых сфер деятельности, определены единые цели, принципы, формы и методы государственного регулирования тарифов. Введены также основные положения об инвестиционной деятельности регулируемых субъектов, отражены основные положения порядка установления регулируемых цен (тарифов).

 

В числе основных принципов государственного регулирования тарифов - метод сравнительного анализа (эталонных расходов (затрат), установление тарифов, исходя из их экономической обоснованности, соблюдение баланса экономических интересов регулируемых субъектов и интересов потребителей, а также долгосрочность установления тарифов.

 

Сегодня горизонт планирования зачастую не превышает одного года, тарифы пересматриваются ежегодно. Но нужна стабильность. Законопроектом предлагается предусмотреть долгосрочность установления тарифа без дополнительных пересмотров, чтобы потребитель мог понимать, сколько он будет платить.

 

- Ситуация с тарифами в Ульяновской области отличается от общероссийской?

 

- На наш взгляд, от других субъектов РФ ситуация не отличается. Все тарифы утверждает региональный уполномоченный орган - Министерство цифровой экономики и конкуренции. И до декабря 2018 года в ФАС России, которая по действующему законодательству рассматривает споры по тарифам, из Ульяновской области практически не обращались.

 

Но в ходе недавней проверки в регионе ФАС выявила многочисленные нарушения при утверждении тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, услуги водоснабжения и водоотведения, услуги по передаче электроэнергии за 2016 - 2019 годы. Актом проверки от февраля 2019 года зафиксированы нарушения для 19 из 20 проверенных организаций.

 

Федеральная антимонопольная служба отменила решения регионального Минэкономики и конкуренции об установлении тарифов для МУП «Гортепло», для ООО «Ульяновский областной водоканал», для ОГКП «Корпорация развития коммунального комплекса Ульяновской области» и т.д. Выполняя предписание ФАС России, выданного по результатам проверки, министерство пересматривает тарифы для ПАО «Т Плюс».

 

- А можно ли окончательно победить подход формирования тарифов «от затрат»?

 

- Территориальные управления ФАС России не наделены полномочиями тарифного регулирования, это полномочия центрального аппарата ФАС. Я лишь хочу напомнить, что Федеральная антимонопольная служба предлагала «заморозить» тарифы на пять лет, чтобы принять новое законодательство в этой сфере.

 

 

 

Основной упор - на предупреждение нарушений

 

- За 15 лет принимается уже пятый антимонопольный пакет законов. В чем главная логика изменений антимонопольного законодательства?

 

- В либерализации законодательства. Если до 2008 года законодатель ужесточал ответственность за совершение нарушений, то в последующих изменениях основной упор сделан на предупреждение нарушений законодательства, а также смягчение ответственности для лиц, которые готовы прекратить нарушение до его признания уполномоченным органом. При внесении изменений в законодательство учитывается и мировая практика.

 

- А что такое антимонопольный комплаенс и почему он теперь обязателен для органов власти?

 

- Это система мер предупреждения возможных нарушений антимонопольного законодательства. В том числе, со стороны исполнительных органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления. С другой стороны, антимонопольный орган, осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, может рассматривать функционирование антимонопольного комплаенса в качестве обстоятельства, которое смягчает административную ответственность.

 

Если рассматривать его в более широком ракурсе, то антимонопольный комплаенс должен способствовать развитию экономики за счет соблюдения и обеспечения принципов конкуренции.

 

- Сферой контроля антимонопольной службы все эти годы остается закон о рекламе. Можно ли утверждать, что игроки рынка научились работать в четком правовом поле?

 

- Первый специальный закон, регулирующий сферу оборота рекламы, появился в 1995 году - № 108-ФЗ «О рекламе». С марта 2006 года действует другой федеральный закон с таким же названием - № 38-ФЗ «О рекламе».

 

Да, можно согласиться с мнением, что реклама стала более профессиональной. Нарушений рекламного законодательства, на первый взгляд, допускается меньше, они не такие грубые, как это было лет 15 назад. Однако нельзя сказать, что в целом реклама стала более честной или менее назойливой. Она стала более «хитрой»: при отсутствии формальных нарушений рекламного законодательства реклама может что-то умолчать, недосказать и в результате обмануть ожидания потребителя.

 

Менее назойливой реклама также не стала. По-прежнему много рекламы на радио и телевидении, в наших почтовых ящиках. Много рекламы распространяется в неустановленных местах на улице, в подъездах. Новый вид назойливой рекламы - это СМС-реклама, которая распространяется без предварительного согласия абонента на получение рекламы, а это нарушение части 1 статьи 18 закона «О рекламе».

 

За 2018 год в наше управление поступило 148 заявлений о признаках нарушения рекламного законодательства, по 45 из них возбуждены дела.

 

Ульяновский прецедент

 

- В числе дел, рассмотренных Ульяновским УФАС, есть ставшие прецедентом для всей страны…

 

- Например, в 2016 - 2017 годах мы рассмотрели дела в отношении регионального Министерства образования и науки, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов по факту соглашения о строительстве зданий семи детских садов без проведения конкурентных процедур. За эти нарушения УФАС оштрафовало виновных лиц министерства, администраций районов, а также строительные организации и их должностных лиц. Возбуждено семь уголовных дел.

 

Прецедентным было дело о совместных закупках медицинских изделий. Нарушения выявлены в действиях заказчиков (64 государственных учреждений здравоохранения) при проведении совместных торгов в форме электронного аукциона на оказание услуг по обеспечению медицинскими изделиями. В одну закупку были включены 3527 наименований медицинских изделий. В отношении закупок лекарственных препаратов и медицинских изделий в настоящее время Ульяновское УФАС России рассматривает жалобы в отношении каждого учреждения.

 

А в 2017 - 2018 году Правительство Ульяновской области, министерства промышленности и транспорта, развития конкуренции и экономики и администрация города Ульяновска реализовали соглашение о создании АНО «Цивилизация», ограничив доступ на конкурентный рынок систем фото-видеофиксации нарушений правил дорожного движения многим организациям. А это - субсидии свыше 4 млрд рублей на несколько лет. В марте текущего года арбитражный суд первой инстанции согласился с решением УФАС, сейчас решение обжалуется в суде второй инстанции.

 

- Геннадий Степанович, итог за 15 лет: что вы считаете своим главным профессиональным достижением?

 

- Важный результат - создание профессионального, сплоченного коллектива, который успешно решает поставленные задачи и завоевал реальный авторитет в регионе и в ФАС России.

 

В Национальном плане развития конкуренции ясно говорится, что без развития конкуренции экономику на уровень передовых стран мы не вытянем

 

Нарушений закона «О защите конкуренции», совершаемых органами власти, в последние два года выявляется больше, чем у хозяйствующих субъектов. Еще одна большая проблема - стремление местных и региональных органов власти «обходить» 44-ФЗ.