Статья Анатолия Голомолзина для Ведомостей

Ведомствам, которые в 90-е гг. регулировали тарифы, не хватало политического веса, чтобы сохранить независимость от монополий. Кроме того, требовалось от затратных методов регулирования тарифов переходить к современным методам, ориентированным на анализ рынка. Поэтому при создании министерства по антимонопольной политике было решено передать ему функции тарифного регулирования.

Проведенные им тарифные реформы носили проконкурентный характер. Была введена гибкая шкала тарифов на плацкартные пассажирские железнодорожные перевозки в зависимости от спроса: тарифы снижались или росли вместе со спросом. Перевозки стали более равномерными, деньги стали поступать не в карманы перекупщиков, а железнодорожникам.

Были приняты ряд решений о дерегулировании тарифов. Были дерегулированы перевозки в вагонах СВ и купейных вагонах в дальнем сообщении. Мы дерегулировали тарифы на электропоезда повышенной комфортности. Я участвовал в открытии первого поезда со станции Павелецкая в Домодедово. А уже спустя несколько лет число таких поездов превысило сотню.

Цены на перевозки росли только в обмен на повышение качества обслуживания, при этом у пассажиров всегда оставалось право выбора перевозки не только по свободным, но и по регулируемым тарифам. В результате впервые железнодорожные пассажирские перевозки стали приносить доход, который был направлен на развитие современного пассажирского железнодорожного машиностроения.

Для грузового железнодорожного транспорта было решено дерегулировать ставки на предоставление подвижного состава – так называемая вагонная составляющая в тарифе. Это стимулировало развитие железнодорожного машиностроения: было произведено 300 000 новых вагонов. В результате был обеспечен не только баланс интересов конкурентного рынка услуг предоставления подвижного состава, были созданы необходимые условия роста экономики.

Другой пример – телекоммуникации. Первые тарифные решения были приняты на основе анализа рынка. В то время на рынке появилось несколько тысяч независимых операторов местной связи, которые брали за установку телефона примерно 25 000 руб. Мы повысили тарифы для организаций «Связьинвеста» с 2000 руб. до инвестиционно привлекательного уровня в 6000 руб. Это вынудило альтернативных операторов снизить тарифы примерно до 7000–8000 руб. В результате за несколько лет решили проблему очередей на установку телефона. Уже в условиях конкуренции произошло дальнейшее снижение тарифов до исходного уровня как верхнего предела.

Следующим шагом стала перебалансировка тарифов. Тогда тарифы на местную связь были заниженными, а на междугородную – завышенными. Министерство начало высокими темпами повышать тарифы на местную связь и держать или даже снижать на междугородную, сохраняя динамику платежей граждан на уровнях, близких к темпам инфляции. Телекоммуникационные операторы обрели финансовую устойчивость, началась ускоренная «цифровизация» сетей. Как следствие, стали развиваться современные услуги, а операторы связи превратились в голубые фишки.

С 2004 г. система управления тарифами снова поменялась. Эта функция была передана тарифному регулятору – ФСТ. И спустя 10 лет, увы, стало очевидным, что регулируемые монополии стали тормозом экономики, в том числе из-за недостатков тарифного регулирования. Например, тарифы на услуги по передаче электроэнергии росли вдвое быстрее нерегулируемых цен в секторе электроэнергетики. Потребители несли издержки в виде растущих тарифов, а инфраструктура не обновлялась.

Планы ФАС

Теперь тарифное регулирование вернулось к антимонопольному органу. И мы намерены превратить его в инструмент повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции.

Решения о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должны приниматься на основе анализа рынка. Там, где нет условий для конкуренции, должна применяться эффективная система тарифообразования: гибкая, ориентированная на стратегические цели, способствующая привлечению инвестиций, защищающая не только в краткосрочном, но и в долгосрочном плане интересы потребителей.

Дерегулирование в конкурентных сферах ведет к снижению цен на услуги. Например, за 10 лет нерегулируемые тарифы на сотовую связь снизились в 10 раз, а на фиксированную тарифный регулятор постоянно повышал. Число абонентов сотовой связи выросло в 300 раз, а сектор фиксированной телефонии сужается. Кого защищал тарифный регулятор в такой ситуации? Регулируемого хозяйствующего субъекта от конкуренции с рынком.

Сравним два рынка: нефти и нефтепродуктов с газовым. Напомню, что правила недискриминационного доступа первыми были приняты именно в газовой сфере. Еще в 1997 г. – к магистральной трубе и в 1998 г. – распределительным трубопроводам. В «Газпроме» были организационно обособлены транспортировка, добыча, распределение, сбыт. Это стало стимулом для развития независимого сектора – более 35% поставок газа на внутренний рынок. Сейчас во исполнение решений президентской комиссии по ТЭКу развивается биржевая торговля газом. Дано поручение создать единую систему тарифообразования для группы лиц «Газпрома» и независимых организаций. Можно обсуждать дальнейшие этапы – в частности, выделение транспортной функции, как произошло в нефтяном секторе.

В нефтяном секторе с самого начала пошли на выделение трубы и развитие конкуренции в сферах добычи, переработки и сбыта нефтепродуктов. Тарифы «Транснефти» регулируются, и услуги оказываются потребителям на равных условиях. На оптовых рынках нефти и нефтепродуктов сложилась олигопольная ситуация. В рознице условия конкуренции развиты в большей степени.

С учетом данных особенностей нефтяной сектор стал примером воплощения на практике экономической концепции сдерживающей силы. Ее суть состоит в том, что на олигопольных рынках сложно добиваться конкуренции только путем появления новых поставщиков, нужно сделать так, чтобы потребители могли оказать решающее влияние.

Нам удалось создать институт биржевой торговли нефтепродуктами, успешно функционирующий уже пять лет. Биржа стала инструментом давления на цены оптового рынка 200–500 активными покупателями (из зарегистрированных 1800 – это дополнительный потенциал). Итог очевиден: уже многие годы розничные цены в России растут с темпами, близкими к инфляции, а в последние пару лет – ниже инфляции. В октябре 2014 г. были запущены биржевые торги природным газом, участвуют уже 40–60 покупателей. Появился индикатор, который при создании необходимых условий доступа к трубе и к рынку, равномерности, регулярности и ликвидности торгов может стать реальным индикатором рыночных цен. Кстати, уже почти год цены на бирже на 3–8% ниже регулируемых тарифов, что естественно для текущего состояния экономики.

ФАС обсуждает внесение изменений и дополнений в закон «О защите конкуренции», предполагается инкорпорировать модифицированные принципы регулирования естественных монополий. Предлагается расширить перечень применяемых видов тарифного регулирования. В дополнение к традиционному «затратному» методу и методу индексации цен применять цены (тарифы) на сопоставимых рынках. Пример применения метода сопоставимых цен: если сотовая связь дешевле, то почему фиксированная связь должна быть дороже? Цены могут зависеть от конъюнктуры на смежных рынках. Например, тарифы на перевозку металлов, угля, нефтепродуктов – от цен на этих рынках.

Необходимо переоценить вопросы эффективности текущей деятельности регулируемых компаний. Например, возникает у нас вопрос, насколько оптимально соотношение управленческого и производственного персонала. Во многих регулируемых компаниях управленческий персонал раздут неимоверно, зарплаты сумасшедшие, а производственный персонал получает низкую зарплату, и его недостаточно.

Еще один метод – доходность на инвестируемый капитал. Но его применение предполагает гораздо более пристальное внимание регулятора к формированию и исполнению инвестпрограмм монополий. Сейчас они формируются далеко не оптимальным образом, а их исполнение часто не соответствует задачам, которые ставились при утверждении тарифов.

Долгосрочное тарифообразование предполагает комплексную работу. Инвестпрограммы должны определяться исходя из прогнозов развития, схем размещения объектов, согласования на федеральном, региональном и местном уровне. Они должны коррелировать с развитием других отраслей – например, долгосрочные программы по электроэнергетике не могут приниматься в отрыве от программ газовой и угольной отраслей, железнодорожного транспорта.

Инвестпрограмма не может быть планом освоения капитальных вложений. Это конкретные проекты, которые должны быть проранжированы по эффективности. Необходим технологический и ценовой аудит проектов. Но самое главное – мы должны проверять, как долгосрочный тариф скажется на потребителях. Если отобрать действительно необходимые проекты, то потребитель будет платить меньше.