Интервью заместителя руководителя ФАС России Андрей Кашеваров для NBJ

Как это часто бывает, экономический кризис принес с собой не только ослабление позиций рубля по отношению к резервным валютам и замедление темпов роста национальной экономики, но и ухудшение ситуации с конкуренцией на рынке финансовых услуг. О том, какие меры принимает Федеральная антимонопольная служба России, чтобы минимизировать последствия кризиса, и о новых инициативах Службы в законодательной сфере рассказал в интервью NBJ заместитель руководителя ФАС России Андрей КАШЕВАРОВ

NBJ: Андрей Борисович, расскажите, пожалуйста, о приоритетных направлениях работы Федеральной антимонопольной службы в 2015 году? Какие задачи будут для нее главными?

А. КАШЕВАРОВ: Наверное, не скажу ничего принципиально нового, поскольку есть задача, которую мы решаем из года в год, – развитие конкуренции во всех сферах бизнеса, в том числе и в сфере оказания финансовых услуг. Если же говорить о конкретных действиях, осуществляемых Службой, то хотел бы отметить следующее: мы внесли в правительство предложение изменить налоговое и таможенное законодательство в части предоставления банковских гарантий.

NBJ: Что в данном случае имеется в виду?

А. КАШЕВАРОВ: Мы предлагаем дать возможность предоставлять такие гарантии не только финансово-кредитным организациям, которые включены Минфином России в список надежных банков, но и другим участникам рынка. Сейчас такими возможностями обладают только те, кто соответствует следующим критериям: располагает капиталом не менее миллиарда рублей и работает на российском рынке банковских услуг не менее пяти лет.

Мы считаем, что наряду с ними аналогичные права и возможности могут быть предоставлены банкам, которые размещают свои средства на депозитных счетах, открытых в организациях, входящих в список Минфина России. Потому что сейчас фактически действует двухуровневая модель: те, кто в списках не значатся, все равно кладут средства на депозиты в крупные банки, а затем их клиенты обращаются за гарантиями к игроку, вошедшему в список.

NBJ: То есть речь идет об упрощении этой модели? Но, наверное, к банкам, которым позволят выдавать гарантии, тоже следует сформулировать какие-то требования по размеру капитала, сроку работы на рынке, сумме депозита и т.д.?

А. КАШЕВАРОВ: Пока не могу сказать ничего конкретного по поводу критериев – это предмет дискуссии, которая сейчас идет. Думаю, нам удастся выработать по данному вопросу компромиссное решение. Но цель, которую мы преследуем, очевидна – необоснованных отказов в предоставлении гарантий и каких-либо затруднений при их получении быть не должно.

NBJ: Эта инициатива ФАС, если я правильно понимаю, призвана повысить уровень конкуренции на рынке финансовых услуг. Как сейчас дела обстоят с конкурентным полем? В предыдущие кризисы оно сужалось в силу объективных причин.

А. КАШЕВАРОВ: Я бы сказал так: на рынке страхования наблюдается тенденция к деконцентрации, на рынке банковских услуг – напротив, к концентрации активов.

NBJ: Это логично, поскольку так происходит каждый раз, когда возникают кризисные явления в нашей экономике. Правда, почему страховой рынок ведет себя иначе, не совсем ясно.

А. КАШЕВАРОВ: Полагаю, потому, что в этом сегменте картину федеральным игрокам портят страховые компании, зарегистрированные в субъектах Российской Федерации. Они являются достаточно крупными организациями и могут на равных конкурировать с теми, кого принято называть игроками федерального уровня. Что же касается банковского рынка, то он, конечно, является зеркалом процессов, которые идут сейчас в экономике в целом.

Как бороться с такой тенденцией, как концентрация активов? Один из способов я уже упомянул: надо предпринимать конкретные шаги по разделению финансовых потоков между банками. В прошлом году по инициативе ФАС России был принят ряд поправок в закон об опеке и попечительстве, в соответствии с которым граждане, признанные опекунами и попечителями, получили возможность размещать денежные средства подопечных не только в Сбербанке России, но и в других финансово-кредитных организациях, входящих в систему страхования вкладов. В данном случае были выравнены условия конкуренции при размещении средств физических лиц. Задача этого года – сделать нечто подобное в сфере размещения средств юридических лиц.

NBJ: А Служба отслеживает тот эффект, который дает принятие предложенных ею поправок? Иными словами, констатируете ли Вы, что средства физических лиц – в данном случае опекунов и поручителей – действительно стали распределяться равномерно?

А. КАШЕВАРОВ: Пока еще, с нашей точки зрения, преждевременно делать такие выводы, поскольку не прошло и года с тех пор, как предложенные нами поправки были закреплены на законодательном уровне. Сами понимаете, с такой скоростью данные процессы не идут, к тому же у нас не было иллюзий, что граждане, признанные опекунами и попечителями, в первый же день или месяц после принятия поправок бросятся менять банк. Это их свободный выбор, и никто не посягает на их право держать средства по-прежнему в Сбербанке России, если их устраивают условия размещения средств, качество обслуживания и т.д.

Но, естественно, мы не оставляем дело на самотек: чтобы закон надлежащим образом реализовывался, мы направили соответствующие разъяснения территориальным органам ФАС. Если органы опеки и попечительства будут чинить препятствия при выборе гражданами банковских организаций для размещения средств, то подобные действия могут рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства и будут получать соответствующую реакцию со стороны наших органов.

NBJ: Раз уж Вы упомянули Сбербанк России, то я хотела бы вспомнить одно из Ваших недавних заявлений. Вы сказали, что Сбербанк перестал злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке банковских услуг...

А. КАШЕВАРОВ: Хотел бы акцентировать – именно злоупотреблять, а не занимать доминирующее положение на рынке. Это принципиально важный момент. Мы пришли к такому выводу на основании статистики, которую предоставляют нам территориальные органы Службы. Поток жалоб на действия Сбербанка в сфере установления комиссий, процентных ставок по вкладам и кредитам за 2014 год практически иссяк. Прекратились и жалобы по поводу того, что на квитанции ЕИРЦ (Единого информационно-расчетного центра. – Прим. ред.) наносился специальный штрихкод, который считывался только в банкоматах Сбербанка.

NBJ: Как определяется доминирующее положение конкретной организации на рынке в целом либо в том или ином сегменте рынка? Есть какой-то критерий?

А. КАШЕВАРОВ: Да, конечно. Речь идет об организациях, контролирующих на федеральном уровне более 10% рынка тех или иных услуг и на региональном уровне – более 20%.

NBJ: Да, Сбербанку еще долго придется терять свое доминирующее положение при таком раскладе. Не велика вероятность, что такой день когда-нибудь настанет.

А. КАШЕВАРОВ: Надо отдать должное менеджменту Сбербанка, который действует максимально эффективно: так, за последние несколько лет доля, которую Сбербанк занимает на рын-

ке кредитования юридических лиц, выросла с 14 до 33%.

NBJ: Итак, со статистикой нарушений закона о защите конкуренций в части злоупотребления доминирующим положением дело обстоит неплохо. Во всяком случае явно лучше, чем с выполнением 11 статьи, предусматривающей запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов. Здесь наблюдался быстрый рост числа нарушений в 2014 году по сравнению с 2013 годом. С чем это связано, по Вашему мнению?

А. КАШЕВАРОВ: На этот вопрос трудно ответить – сложно объяснить, почему так формируется статистика в части заключения соглашений. Мы можем дать какие-то объяснения по отдельно взятому случаю: почему игрок, например страховая компания, заключил то или иное соглашение с конкретным банком. Но к каким-либо общим выводам прийти здесь практически невозможно, потому что жалобы на соглашения, нарушающие закон о конкуренции, последнее время поступают редко.

NBJ: Наверное, нет ничего неожиданного в том, что снова актуальной стала тема одностороннего изменения – или попыток осуществить такое изменение – условий привлечения средств физических лиц во вклады. Скажите, пожалуйста, Федеральная антимонопольная служба уже получает жалобы в связи с этим?

А. КАШЕВАРОВ: Пока сколько-нибудь существенного потока мы не фиксируем, но Вы правы – тревожные звоночки есть. Естественно, односторонние изменения условий договора об оказании той или иной банковской услуги – это действия, запрещенные банковским законодательством. Именно так они классифицируются, с этой позиции мы будем рассматривать их в случае, если будут поступать жалобы граждан. Должен сказать, что в период прошлого кризиса – в 2008–2009 годах – мы сталкивались с подобным явлением, и по итогам всех судебных разбирательств суд становился на нашу сторону.

NBJ: Думаю, банки об этом не забыли, поэтому вряд ли стоит ожидать массовых попыток одностороннего пересмотра условий договоров.

А. КАШЕВАРОВ: Поживем – увидим. Но то, что правоприменительная практика есть, действительно может оказать сдерживающее воздействие на горячие головы.

NBJ: Хотелось бы задать еще один вопрос, связанный с депозитами физических лиц. Как известно, сейчас достаточно активно дискутируется тема об изменении порядка выплаты страхового возмещения по вкладам физических лиц. Озвучивается (нельзя сказать, что принципиально новое) предложение: выплачивать потерпевшим 90% от суммы застрахованного вклада, а 10% удерживать как плату за риск, который принял на себя вкладчик при выборе финансово-кредитной организации. Как Вы относитесь к этой инициативе?

А. КАШЕВАРОВ: На мой взгляд, не совсем понятно, зачем прибегать к подобным сложностям при решении данного вопроса. Не проще ли снизить размер страхового покрытия на 10%? Если сейчас он равен 1,4 млн рублей, то давайте установим его в размере 1,26 млн рублей. Логично, не правда ли?

NBJ: Может, и логично, вот только это сильно демотивирует вкладчиков.

А. КАШЕВАРОВ: Не думаю, что это будет иметь такой эффект и что сумма страхового возмещения в ближайшее время будет пересматриваться, какие бы инициативы сейчас ни обсуждались.

NBJ: Как известно, на банки раньше чаще всего жаловались по двум поводам: из-за взимания дополнительных комиссий при кредитовании и из-за сговоров со страховыми компаниями. На что сейчас жалуются?

А. КАШЕВАРОВ: Мы обращаем внимание прежде всего на навязывание потребителю дополнительных продуктов или услуг. Здесь возможны два пути решения проблемы.

Первый – введение ответственности для менеджмента банков и самих юридических лиц. То есть речь идет о внесении соответствующей нормы в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП).

NBJ: А сейчас в Кодексе такая норма отсутствует?

А. КАШЕВАРОВ: Как норма прямого действия – да. Действуют общие нормы, но они, как показывает практика, широко и массово регуляторами не применяются. Во всяком случае, об этом свидетельствует обратная связь, которую мы получаем от Банка России по фактам переданных нами в ЦБ жалоб потребителей. А раз так, то, возможно, речь следует вести о внесении в КоАП тех изменений, о которых я сказал.

NBJ: Какими, по Вашему мнению, должны быть штрафы для физических и юридических лиц за подобные нарушения?

А. КАШЕВАРОВ: Мы будем предлагать установить штрафы до 50 тысяч рублей для физических лиц и от 50 до 100 тысяч рублей для юридических лиц.

NBJ: Совсем не страшные цифры...

А. КАШЕВАРОВ: Не страшные, если речь идет о разовом нарушении. А если они носят массовый и системный характер, если навязывание услуг является частью стратегии банка по продвижению своей продуктовой линейки? Тогда эти цифры уже не будут казаться безобидными и штрафы будут чувствительными даже для крупных финансово-кредитных организаций.

NBJ: То есть предлагается метод кнута?

А. КАШЕВАРОВ: В некотором смысле да. Есть и другой путь – установление так называемого периода охлаждения, в течение которого потребитель может отказаться от навязанной ему услуги без каких-либо финансовых последствий для себя, например от страховки. Каким должен быть период такого охлаждения – это можно решить в рамках обсуждения в том числе и с представителями банковского и страхового сообществ.

NBJ: Но банки тоже можно понять. Времена неспокойные, платежеспособность заемщиков под большим вопросом, а стремление хеджировать риски – одно из базовых для банковских организаций.

А. КАШЕВАРОВ: Так, если Вы – банк, то объясняйте потребителю, в чем выгоды заключения страхового соглашения, убеждайте его в том, что это пойдет ему на пользу, но не навязывайте услугу. Вводите обязательное или вмененное страхование, но это уже означает внесение изменений в Гражданский кодекс РФ.

На сегодняшний день ГК не предусматривает страхование жизни или страхование от несчастных случаев или потери работоспособности как обязательные условия для получения кредитов или иных банковских услуг. Соответственно, если финансово-кредитные организации отказывают клиенту в предоставлении заемных средств, аргументируя это его отказом от покупки страховки, то...

NBJ: Они нарушают законодательство?

А. КАШЕВАРОВ: Совершенно верно. По нашему мнению, они должны нести за это ответственность.

NBJ: Не так давно вступил в силу закон «О потребительском кредите». Как это повлияло на поток жалоб, связанных с нарушениями, которые допускают банки при кредитовании физических лиц?

А. КАШЕВАРОВ: Вы знаете, тут довольно интересная тенденция. Сначала поток таких жалоб практически обнулился, а потом наши территориальные органы снова стали их получать. Мы объясняем это так: какое-то время после вступления данной законодательной нормы в силу банки анализировали уровень возможных угроз и рисков, а затем, видимо, сочли, что угрозы и риски незначительны, и вернулись к прежней практике. В связи с этим мы вышли с инициативой ввести адресную ответственность за нарушения.

Второй момент, который я хотел бы отметить, тоже связан с розничным банковским бизнесом – указание комиссий в банкоматах при снятии наличных. Проблема остается, гражданам до сих пор неясно, как, кем и в каких размерах взимаются комиссии при совершении подобных операций. В связи с этим мы хотим в рамках Консультативного совета по развитию национальной платежной системы обсудить возможность заключения между банками соглашений о введении единого тарифа при снятии наличных.

NBJ: То есть на интерфейсе банкоматов для граждан будет значиться нулевой тариф, а внутренний банки будут оговаривать между собой?

А. КАШЕВАРОВ: Да. При этом мы считаем, что внутренний тариф в рамках договоренности должен быть отличным от нуля. Потому что, в случае установления нулевого тарифа, у банков исчезнет стимул для развития своих банкоматных сетей, а это ухудшит положение потребителей, снизит уровень доступности банковских услуг.

NBJ: Подобные соглашения не будут нарушать положения антимонопольного законодательства?

А. КАШЕВАРОВ: Знаете, такие дискуссии велись во многих странах. Где-то пришли как раз к такому выводу, соответственно, подобные соглашения оказались под запретом. В других странах, наоборот, данную инициативу поддержали. А третий вариант – такие тарифы устанавливаются директивно, причем антимонопольным органом этих стран.

NBJ: Я предполагаю, что Вы не относитесь к числу сторонников третьего варианта.

А. КАШЕВАРОВ: Однозначно не отношусь. В то же время я не сторонник того, чтобы разрабатывать некую сложную матрицу для установления таких тарифов. Но, с другой стороны, банки могут сами выработать соответствующие соглашения. Лично я, как представитель ФАС, не вижу в таких действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства в том числе и потому, что установление единого тарифа для банков стало бы в итоге существенным удобством для владельцев банковских пластиковых карт.

NBJ: Сейчас, пожалуй, самый большой накал страстей царит не вокруг потребительского кредитования, а вокруг ипотеки, точнее, той ее части, которая известна как валютная ипотека. В ФАС в связи с этим поступают жалобы на действия банковских организаций?

А. КАШЕВАРОВ: Еще как поступают! Но проблема в том, что здесь нет нашей компетенции, во всяком случае до тех пор, пока не будут выработаны и задействованы эксклюзивные способы поддержки со стороны государства отдельных банков и клиентов этих банков. Если речь будет идти именно о поддержке конкретных организаций, то это, безусловно, будет нарушать закон о конкуренции. Если будут выработаны государственные программы, направленные на поддержку всех валютных ипотечников, независимо от того, клиентами каких банков они являются, то...

NBJ: Совсем другое дело?

А. КАШЕВАРОВ: Безусловно.

NBJ: Наверняка в Службу поступают жалобы не только на банки и страховые компании, но и на микрофинансовые организации. Что в их деятельности вызывает недовольство клиентов?

А. КАШЕВАРОВ: Знаете, по большому счету эти жалобы очень схожи с теми, которые клиенты формулируют по отношению к банкам. В основном речь идет о недостаточном информировании о существенных условиях кредитования. Но в последнее время мы отмечаем одну весьма интересную тенденцию. Некоторые МФО и кредитные кооперативы пытаются мимикрировать под банки, причем чаще всего под те, которые в сознании наших граждан ассоциируются со стабильностью и надежностью – под Сбербанк России, ВТБ, Банк Москвы, входящий в группу ВТБ и т.д.

NBJ: Что на практике означает фраза «пытаются мимикрировать»?

А. КАШЕВАРОВ: Они стараются с помощью визуальных образов – стилистики написания логотипа, цветов и т.д. – создать на подсознательном уровне связь между собой и вышеперечисленными организациями. Оформляют соответствующим образом офисы, используют в своих наименованиях, например, слог «Сбер» – Сберфинанс, Моссберкасса. В результате люди идут в их офисы, будучи убежденными, что они несут свои деньги на счета, открытые в Сбербанке России. Ну а потом, сами понимаете, с какими последствиями они сталкиваются.

NBJ: Речь идет о финансовых пирамидах?

А. КАШЕВАРОВ: По нашей оценке, такое может быть, поскольку подобные организации привлекают средства населения под высокие проценты, в два-три раза превосходящие среднерыночные, и выплачивают их через какое-то время за счет привлечения следующей «порции» вкладчиков. С давних времен хорошо известно: подобная стратегия – первый и главный признак того, что перед нами финансовая пирамида. Но в каждом случае необходимо разбираться отдельно.

NBJ: К сожалению, насколько я понимаю, закон, который предотвратил бы их возникновение и размножение, так и не был принят?

А. КАШЕВАРОВ: Нет, поэтому бороться с ними пока приходится в точечном режиме. При этом надо честно признаться, что не так уж просто привлечь к ответственности «строителей» подобных пирамид – необходимо, чтобы человек или круг лиц, пострадавших от их деятельности, обратились с жалобой в ФАС или с исковым заявлением в судебную инстанцию. Пока этого не происходит, мы можем по косвенным признакам видеть, что речь идет о пирамиде, но не можем «задавить» ее в зародыше.

NBJ: Последний вопрос, который хотелось бы задать в рамках нашей беседы, касается взаимоотношений МФО и банков. Не секрет, банкиры часто жалуются на то, что МФО постоянно нарушают закон о рекламе, предлагая людям условия обслуживания, не соответствующие действительности. Сталкивается ли Служба с такими прецедентами в массовом порядке?

А. КАШЕВАРОВ: Я бы сказал так – отдельные нарушения по данному вопросу, конечно, есть, массовых нарушений нет. Что же касается конкуренции между банками и МФО, то мы склонны рассматривать последние как организации, занимающие отдельную нишу. Они представляют услуги определенному кругу клиентов, причем таким клиентам, которые не интересны крупным игрокам в лице банков. Так что их существование вполне логично.