Проект доклада о состоянии конкуренции за 2018 год

31 мая 2019, 14:02
Тип документа:

 

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

 

 

 

 

 

ДОКЛАД

о состоянии конкуренции

в Российской Федерации

за 2018 год

 

 

 

 

 

МОСКВА

2019

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ. 6

1.     СОСТОЯНИЕ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 8

1.1.       Оценка состояния и основные тенденции развития конкуренции в Российской Федерации. 8

1.1.1.         Вызовы российской экономике. 8

1.1.2.         Влияние глобальных сделок экономической концентрации на состояние конкуренции на территории Российской Федерации. 18

1.1.3.         Инвестиционная привлекательность Российской Федерации как фактор развития конкуренции. 24

1.1.4.         Влияние на конкуренцию регулирования закупок и иных обязательных в соответствии с законодательством торгов  29

1.1.5.         Современная экономика и картели. 38

1.1.6.         Состояние развития и поддержки малого и среднего предпринимательства. 45

1.1.7.         Формирование экономических условий и тарифное регулирование. 54

1.2.       Развитие законодательства и правоприменительной практики в сфере конкуренции в Российской Федерации  71

1.2.1.         Развитие законодательства в сфере конкуренции. 71

1.2.2.         Развитие биржевой торговли. 80

1.2.3.         Информация о мерах по организации и функционированию антимонопольного комплаенса в федеральных органах исполнительной власти. 90

1.2.4.         Реформа контрольно-надзорной деятельности. 91

1.2.5.         Развитие судебной практики. 96

1.2.6.         Формирование единообразия применения норм антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России. 101

1.2.7.         Развитие антимонопольной практики по защите прав правообладателей при организации и проведении международных спортивных мероприятий. 106

1.2.8.         Развитие научной и образовательной деятельности в сфере конкурентного права и антимонопольного законодательства. 110

1.3.       Международное сотрудничество как фактор повышения эффективности реализуемой конкурентной политики  113

1.4.       Оценка состояния конкуренции с учетом показателей международных организаций. 130

2.     ТЕМА ГОДА: НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ. 136

2.1.       Основные направления государственной политики по развитию конкуренции. 136

2.2.       Сведения о выполнении мероприятий и достижении ключевых показателей, предусмотренных Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы.. 147

2.3.       Оценка состояния конкуренции в субъектах Российской Федерации. 168

2.3.1      О реализации мероприятий по развитию конкуренции, предусмотренных Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы, а также перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации. 168

2.3.2      Анализ докладов субъектов Российской Федерации о состоянии и развитии конкурентной среды на рынках товаров и услуг региона. 172

2.4         Конкурентная политика в национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации  213

3       ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ КОНКУРЕНЦИИ В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ. 221

3.1         В сфере здравоохранения. 221

3.1.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 221

3.1.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 232

3.2         В сфере образования. 241

3.2.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 241

3.2.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 247

3.3         На рынке социальных услуг. 249

3.3.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 249

3.3.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 251

3.4         В сфере агропромышленного комплекса. 254

3.4.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 254

3.4.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 260

3.5         В сфере дорожного строительства. 268

3.5.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 268

3.5.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 269

3.6         В сфере строительства. 270

3.6.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 270

3.6.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 272

3.7         В сфере телекоммуникаций. 275

3.7.1      Состояние конкуренции. Тенденции и проблемы. 275

3.7.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 277

3.8         В сфере информационных технологий. 278

3.8.1      Состояние конкуренции. Тенденции и проблемы. 278

3.8.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 281

3.9         В сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения  281

3.9.1      Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 281

3.9.2      Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 282

3.10      В сфере газоснабжения. 285

3.10.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 285

3.10.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 287

3.11      На рынках нефти и нефтепродуктов. 291

3.11.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 291

3.11.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 293

3.12      В сфере угольной промышленности. 294

3.12.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 294

3.12.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 295

3.13      В сфере электроэнергетики. 297

3.13.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 297

3.13.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 300

3.14      В сфере транспортных услуг. 303

3.14.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 303

3.14.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 304

3.15      В сфере промышленности. 308

3.15.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 308

3.15.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 315

3.16      В сфере финансовых рынков. 317

3.16.1        Рынок банковских и взаимозаменяемых с ним услуг. 318

3.16.2        Рынок платежных и иных связанных с осуществлением и получением платежей услуг. 324

3.16.3        Рынок страховых услуг. 329

3.16.4        Рынок финансовых услуг. 333

3.17      В сфере природных ресурсов (недропользование, водопользование, лесное и охотничье хозяйства) 337

3.17.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 337

3.17.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 341

3.18      В рыбохозяйственном комплексе. 342

3.18.1        Состояние конкуренции: тенденции и проблемы.. 342

3.18.2        Достигнутые результаты развития конкуренции и предложения по развитию конкуренции. 345

4       СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО РАЗВИТИЮ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 347

4.1         Сведения о выполнении мер, предложенных в предыдущих докладах. 347

4.2         Задачи по совершенствованию государственной политики по развитию конкуренции в Российской Федерации  354

4.2.1      Глобальные экономические вызовы современной экономики ставят новые цели и задачи по совершенствованию правовых и организационных мер обеспечения, защиты и развития конкуренции. 354

4.2.2      Конкурентная политика в национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации. 360

4.2.3      Cовершенствование государственной политики по развитию конкуренции в Российской Федерации в отдельных отраслях. 362

ПРИЛОЖЕНИЕ: 368

1.     Об итогах деятельности ФАС России в 2018 году. 368

2.     Оценка состояния конкуренции институтами гражданского общества  387

2.1         Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. 387

2.2         Некоммерческое партнерство «Объединение корпоративных юристов России». 392

2.3         Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»  432

2.4         Общероссийская общественная организация «Деловая Россия». 445

2.5         Общероссийская общественно-государственная организация «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» (ДОСААФ России) 447

3.     Оценки федеральных органов исполнительной власти. 448

3.1.       Министерство экономического развития Российской Федерации. 448

3.2.       Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. 465

3.3.       Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. 511

3.4.       Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. 517

3.5.       Министерство спорта Российской Федерации. 528

3.6.       Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) 532

3.7.       Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспетребнадзор) 533

3.8.       Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) 534

3.9.       Федеральная таможенная служба. 537

3.10.     Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. 550

3.11.     Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) 556

3.12.     Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) 561

3.13.     Министерство энергетики Российской Федерации. 576

3.14.     Министерство транспорта Российской Федерации. 600

4.     Оценочные характеристики Банка России. 623

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Конституция Российской Федерации устанавливает гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

Защита конкуренции и обеспечение конкурентных рыночных отношений, недопущение монополистической деятельности являются основой существования и развития рыночной экономики, а активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации, безусловно, является приоритетным направлением деятельности органов власти.

Направления структурных реформ, а также цели, задачи и принципы деятельности для решения поставленных задач определены в Указе Президента Российской Федерации от 21.12.2017 года № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (далее также – Указ № 618, Указ Президента Российской Федерации № 618, Указ Президента № 618, Указ).

Указом № 618 установлено, что активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

5 апреля 2018 года состоялось заседание Государственного совета по вопросу приоритетных направлений деятельности субъектов Российской Федерации по содействию конкуренции в стране, на котором Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «справедливая и честная конкуренция – это базовое условие для экономического и технологического развития, залог обновления страны, её динамичного движения вперёд во всех сферах жизни». По итогам обсуждения Президентом Российской Федерации утвержден Перечень поручений по итогам заседания Госсовета по вопросу развития конкуренции от 15.05.2018 № Пр-817ГС. Основы новой региональной политики по развитию конкуренции определены Поручением Правительства Российской Федерации от 22.05.2018 № ДМ-П13-2864.

Высокий уровень развития конкуренции во всех отраслях способен обеспечить стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности, повышение благосостояния потребителей и повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов.

По результатам анализа экономической ситуации в России Федеральная антимонопольная служба ежегодно представляет Доклад о состоянии конкуренции, в котором отражаются основные проблемы и перспективы развития товарных рынков, содержатся предложения по повышению эффективности их функционирования.

Оценка состояния конкуренции как в целом, так и в отдельных отраслях и сферах является важнейшим инструментом разработки и реализации государственной экономической политики.

Для возможности противостоять глобальным экономическим вызовам необходим комплекс масштабных мероприятий по содействию развитию конкуренции, а также консолидация усилий по выполнению поставленных задач как органов власти всех ветвей и уровней, так и всех институтов гражданского общества.

В целях реализации государственной политики, направленной на развитие конкуренции, органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане должны быть обеспечены систематизированной аналитической информацией о состоянии конкуренции в Российской Федерации. Официальным документом, отражающим такую информацию, является Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации (далее – Доклад).

Федеральная антимонопольная служба представляет Доклад, подготовленный в соответствии с пунктом 10 частью 2 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Доклад служит основой для реализации органами государственной власти и местного самоуправления приоритетных направлений деятельности по обеспечению и развитию конкуренции, определенных Указом № 618.

 

 

 

 

 

  1. СОСТОЯНИЕ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

1.1. Оценка состояния и основные тенденции развития конкуренции в Российской Федерации

 

1.1.1. Вызовы российской экономике

 

Главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики, согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683, являются ее низкая конкурентоспособность, сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокая зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, отставание в разработке и внедрении перспективных технологий, незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала, уязвимость ее информационной инфраструктуры, несбалансированность национальной бюджетной системы, регистрация прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях, ухудшение состояния и истощение сырьевой базы, сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых, прогрессирующая трудонедостаточность, сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, незаконной миграции, неравномерное развитие регионов.

Анализ экономического состояния ФАС России позволяет выявить следующие внешние и внутренние угрозы российской экономике:

  1. Глобальное изменение мировой экономики.
  2. Сохранение государственно-монополистических тенденций в экономике.
  3. Состояние развития малого и среднего предпринимательства.
  4. Картелизация российской экономики.
  5. Системные проблемы законодательства о закупках и обязательных торгах.
  6. Несовершенство нормативной системы тарифного регулирования.
  7. Нарушение конкуренции со стороны органов власти.

 

Глобальные изменения мировой экономики

Структурные сдвиги в экономике происходят все стремительнее и их существование влияет на все процессы, в том числе политические и социальные.

Происходящие изменения настолько значительны, что могут быть охарактеризованы, как крупнейший за всю историю технологический переход, когда богатство природных ресурсов и дешевизна труда перестают быть основными факторами роста.

Цифровые преобразования на современном этапе - один из главных факторов мирового экономического роста.

Развитие цифровых технологий и усиление роли инноваций приводят к изменению экономической картины мира, стирают географические границы товарных рынков, разрушают устоявшиеся экономические связи и создают совершенно новые рынки (информационно-технологические) и совершенно новые структурные связи, характеризующиеся глобальным многосторонним характером, а также оказывающие влияние на смежные отрасли и сферы хозяйствования.

Быстрые изменения, происходящие в сфере цифровых технологий, представляют собой вызов и угрозу для задействованных в процессе участников. На рынках появляются новые, ранее не существовавшие продукты, применение которых потребителями до этого не представлялось возможным и потому их обращение до недавнего времени не подлежало контролю со стороны государства.

Основными факторами экономического роста в современной экономике информационные технологии, обладание большими данными и интеллектуальная собственность.

Так, по некоторым оценкам к 2025 году объем всех данных во всем мире составит 163 зеттабайт (ЗБ). Это в 10 раз больше, чем общий объем данных по состоянию на 2016 год.

По оценкам Глобального института McKinsey, в Китае до 22% увеличения ВВП к 2025 году может произойти за счет интернет-технологий.

В следующие 10 лет более 80 млрд подключённых устройств по всему миру будут постоянно обмениваться данными с людьми и друг с другом.

Новое качество экономических связей существенно изменило сущностное понимание экономической силы (рыночной власти) на современном этапе.

Так, крупнейшая в мире компания такси Uber не является собственником транспортных средств, самый популярный в мире медийный собственник Facebook не создает контента, самый дорогостоящий розничный продавец Alibaba не имеет товарного запаса, крупнейший в мире поставщик услуг по временному проживанию Airbnb не является владельцем недвижимости.

Трансграничность товарных рынков, связанных между собой цифровыми технологиями и цифровыми платформами, заставляет совершенно по-новому подходить к вопросам государственного регулирования экономики.

В 2015 году Председателем Правительства Российской Федерации             Д.А. Медведевым в журнале «Вопросы экономики» была опубликована статья «Новая реальность: Россия и глобальные вызовы».

В статье выделены следующие основные явления современной экономики, отражающие ее существенные изменения:

  • усиление технологической непредсказуемости;
  • стирание границы между physical and digital, то есть распространение цифровых технологий на все сферы материального мира;
  • новая индустриализация, то есть появление промышленных технологий и секторов, для которых издержки на труд оказываются менее значимыми, чем доступность НИОКР и близость потребителя;
  • инновационный технологический трансферт все более осуществляется от гражданских отраслей к военным.

28 июля 2017 года Правительством Российской Федерации принято распоряжение № 1632, утверждающее Программу «Цифровая экономика Российской Федерации».

Целями Программы заявлены:

  • создание экосистемы цифровой экономики Российской Федерации, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности и в которой обеспечено эффективное взаимодействие, включая трансграничное, бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан;
  • создание необходимых и достаточных условий институционального и инфраструктурного характера, устранение имеющихся препятствий и ограничений для создания и (или) развития высокотехнологических бизнесов и недопущение появления новых препятствий и ограничений как в традиционных отраслях экономики, так и в новых отраслях и высокотехнологичных рынках;
  • повышение конкурентоспособности на глобальном рынке как отдельных отраслей экономики Российской Федерации, так и экономики в целом.

В Программе «Цифровая экономика Российской Федерации» заявлено, что эффективное развитие рынков и отраслей (сфер деятельности) в цифровой экономике возможно только при наличии развитых платформ, технологий, институциональной и инфраструктурной сред.

Вместе с тем анализ происходящих процессов заставляет постоянно учитывать основной фактор экономической трансформации современного мира – ускорение, вызванное «взрывными» технологическими открытиями, приводящими к изменению конфигурации рынков даже в меньший период времени, чем они могут быть подвержены традиционному антимонопольному анализу.

В 2018 году качественные изменения экономической картины мира позволяют говорить уже не о вызовах и угрозах цифровизации экономики, а вступлении в новую стадию экономического развития – четвертая промышленная революция.

По мнению экспертов, по масштабу, объему и сложности четвертая промышленная революция не имеет аналогов во всем предыдущем опыте человечества. Нам предстоит увидеть ошеломляющие технологические прорывы в самом широком спектре областей, включая искусственный интеллект, роботизацию, автомобили-роботы, трехмерную печать, нанотехнологии, биотехнологии и многое другое.

Четвертая промышленная революция – это трансформация действительности, появление новой экономической и социальной реальности. Среди основных угроз этих глобальных изменений эксперты называют:

  • неравенство как системный вызов;
  • существенное процентное снижение доли труда в ВВП;
  • непредсказуемость технологических, экономических и социальных изменений;
  • концентрация преимуществ и ценностей в руках небольшого процента людей также усугубляется эффектом платформы.

В этих условиях можно выделить следующие основные угрозы экономике Российской Федерации, основанной на обеспечении и защите конкуренции как фактора экономического роста:

  • глобальные компании монополизируют рынки с помощью цифровых технологий, больших данных и интеллектуальной собственности;
  • картельные сговоры реализуются с использованием цифровых алгоритмов.

Выработанное противодействие нарушениям антимонопольного законодательства, основанное на применении его к традиционным товарным рынкам, утрачивает эффективность в новых экономических условиях и требует существенного изменения в подходах.

При этом обеспечение конкурентоспособности российской экономики невозможно без преодоления сдерживающих факторов, являющихся следствием незавершенности реформ и препятствующих развитию частной инициативы и инноваций, в частности: высокая доля государства во всех отраслях и сферах экономики, низкая доля малого и среднего бизнеса в ВВП, картелизация, сдерживающее развитие конкуренции состояние регулирования естественных монополий и тарифного регулирования.

 

Государство в экономике

Доля государственного сектора составляет значительную часть российской экономики и составляет более половины национальной экономики Российской Федерации. По данным Центра стратегических разработок доля государства в экономике росла, начиная с 2000-х, и сейчас достигла «исключительно высоких значений».

Оценки, приведенные ФАС России в 2015 году, свидетельствовали о значительном вкладе государства и компаний с государственным участием в ВВП Российской Федерации. Перед кризисом 1998 года доля государства в экономике России оценивалась примерно в 25%. В 2008 году – уже в 40-45%. К 2013 году она превысила 50%. В 2017 году, по многим экспертным оценкам, она может превышать уже 60-70%. Следует отметить, что в 2018 году ситуация существенно не изменилась.

Показатель максимальной доли участия государства в экономике по выручке крупнейших компаний, приводимый институтом экономической политики Е.Т. Гайдара, существенно варьируется в зависимости от сектора экономики. Фактически в четырех секторах экономики (энергетика, транспорт, добыча полезных ископаемых и финансы) доля выручки госкомпаний в общей выручке 100 крупнейших компаний по каждому сектору близка или превышает 50%. При этом 100 крупнейших компаний, указанных четырех секторов (всего – 400 компаний) формируют более 30% выручки всех российских компаний. Эти пропорции в существенной мере обусловливают общий высокий уровень участия государства в экономике.

Подсчеты Центра стратегических разработок показали, что в транспорте, энергетике и добыче полезных ископаемых на долю госкомпаний приходится свыше двух третей совокупной выручки крупнейших 100 компаний, а в финансах и страховании – почти половина. Чуть более четверти доля государства составляет в коммунальном хозяйстве и машиностроении, а чуть менее четверти – в телекоммуникациях и строительстве. К наименее огосударствленным секторам относятся металлургия, фармацевтика и легкая промышленность, где доля государства не достигает 5%, 3% и 1% соответственно.

По оценкам специалистов всего два предприятия (АО «Газпром» и АО «Роснефть») обеспечивают вклад в ВВП в размере 12-14%. Госкорпорации имеют до тысячи дочерних и зависимых обществ: так, например, Государственная корпорация «Ростех» объединяет более 700 дочерних и зависимых обществ. Совокупная доля госкорпораций в экономике России составляет по различным оценкам 7-10% ВВП.

Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному собранию Российской Федерации от 01.03.2018 обозначил свою позицию по указанному вопросу: «Доля государства в экономике должна постепенно снижаться»[1].

Председателем Правительства Российской Федерации обозначена следующая проблема: «В настоящее время можно говорить не о сокращающемся, а даже о растущем участии государства в тех сегментах экономики, где его присутствие не является необходимым»[2].

Участие государства в рыночных взаимодействиях не только в качестве разработчика правил и гаранта их исполнения, но и в качестве игрока, способного оказывать существенное искажающее воздействие на конкуренцию. Государственные компании могут приобретать на рынках определенные преимущества (в переговорной позиции и наделенности ресурсами), которые оказывают искажающее влияние на конкуренцию.

Подобные эффекты могут наблюдаться для предприятий разного размера и различных организационно-правовых форм, действующих на разных по масштабам рынках. В частности, созданные на конкурентных рынках ГУПы и МУПы за счет наличия несправедливых преимуществ по сравнению с частными участниками могут своими действиями приводить к ограничению (и потенциально - к устранению) конкуренции. В то же время, необходимость создания таких предприятий на рынках, где уже существует развитая конкуренция, в большинстве случаев не оправдана.

Доля унитарных предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках, от общего количества унитарных предприятий составляет более 50 %, в том числе по операциям с недвижимым имуществом – 16,91%, торговля оптовая и розничная – 8,65%, сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство – 7,49%.

Среди отрицательных факторов большой доли присутствия государства в экономике специалисты называют:

- создание барьеров для развития малого и среднего предпринимательства,

- снижение общей производительности в виду более низкой производительности государственного сектора по отношению к частному,

- снижение инновационной активности и развития технологий как фактора, сопровождающего предпринимательскую инициативу.

Приватизация государственного имущества

На федеральном уровне постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 327 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (далее - Программа). Разработан Прогнозный план приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 227-р (далее - Прогнозный план приватизации).

За 8 лет (2013 - 2020 гг.) реализации Программы предполагается, что имущество государственной казны Российской Федерации уменьшится в 2020 г. до 21,9% по отношению к 2012 г., то есть сократится в 4,57 раза, а количество организаций с государственным участием составит соответственно 42,23%, то есть сократится в 2,37 раза по отношению к               2012 г[3].

По данным Минэкономразвития России за последние 5 лет структура федерального имущества претерпела количественные изменения. Количество ФГУП и учреждений сократилось на 44,34%, а количество АО с долей участия государства сократилась в 2 раза[4].

Необходимо отдельно отметить проблему отсутствия полной и достоверной информации об имуществе унитарных предприятий, их финансово-хозяйственной деятельности, особенно о муниципальных унитарных предприятиях, что затрудняет проведение анализа. Например, в ходе приватизации унитарных предприятий нередко выявляются ранее неучтенные объекты в реестре государственного имущества[5].

При этом в отчете о деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом за 2018 год содержится информация о том, что по состоянию на 29.12.2018 в Прогнозный план приватизации включены:

- акции (доли в уставных капиталах) 576 хозяйственных обществ, из них акции 79 обществ подлежат приватизации путем внесения в уставные капиталы интегрированных структур;

- 1825 объектов имущества государственной казны Российской Федерации, из них 130 объектов подлежат приватизации путем внесения в уставные капиталы интегрированных структур.

- 276 ФГУП, в том числе 38 ФГУП, участвующих в формировании вертикально-интегрированных структур, 13 ФГУП, отнесенных к ведению Росимущества[6].

По информации Банка России доля государственных банков в активах отечественного банковского сектора возросла с 59,2% в начале 2017 года до 66,2% после перехода в 2018 году «ФК Открытие», Бинбанка и Промсвязьбанка под контроль в Фонда консолидации банковского сектора (далее - ФКБС). Кроме того, использование нового механизма – санации через ФКБС – привело к некоторому росту доли госсектора, а это порядка 7%[7].

В той или иной форме продолжается и характерный для 2000-х гг. процесс количественного расширения госсектора — через внесение активов в вертикально интегрированные структуры, увеличение пакетов акций, принадлежащих государству, в капиталах крупнейших публичных компаний.

Участие государственных компаний в закупках

Закупки государственных органов власти могут рассматриваться в качестве одного из институтов развития инструмента поддержки малого и среднего бизнеса. В то же время значительная часть госзакупок распределяется среди компаний с государственным участием.

По итогам 2018 года общая сумма контрактов, заключенных государственными и муниципальными заказчиками в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 44-ФЗ), составила 6,9 трлн руб. Доля поставщиков из числа госкомпаний в 2018 году составила 25%[8].

Наибольший объем контрактов, заключенных с госкомпаниями, по итогам закупок по Закону 44-ФЗ в 2018 году наблюдался в сфере оказания финансовых и страховых услуг - 77% контрактов с госкомпаниями, связанных с научной и инженерно-технической деятельностью - 65%, услуг в области в области здравоохранения и социальных услуг – 51%, в области информации и связи – 45%, услуг транспорта и складского хозяйства – 42%.

Таким образом, государственно-монополистический тенденции в экономике Российской Федерации характеризуются высокой долей государственного участия в экономике России и недостаточными темпами приватизации.

Все это означает, в частности, что процесс усиления роли государства в экономике перешел в иное — качественное состояние. Это происходит преимущественно через повышение роли государственных структур (в том числе не имеющих прямого отношения к хозяйственным операциям) в распределении финансовых ресурсов и контроле экономических агентов, активизацию сформированных вертикально-интегрированных структур (ВИС) в ряде отраслей, государственных корпораций и институтов развития, передачу в их капиталы имущества непубличных государственных компаний, процессы «псевдоприватизации», расширение сфер (зон контроля) государственного регулирования.

Сращивание монополий с государством и прямое огосударствление производства являются неотъемлемыми свойствами экономики.

По мере усиления общественного характера производительных сил государство берет на себя все больший объем организационно-хозяйственных функций, вмешивается в процесс воспроизводства на макроэкономическом уровне, пытаясь в краткосрочной и долгосрочной перспективе регулировать всю хозяйственную систему страны в целом.

Издержки, вызванные высоким размером государственного сектора в экономике России, достаточно очевидны.

Во-первых, это приводит к снижению эффективности функционирования рыночных механизмов — нарушению принципа равенства компаний во взаимоотношениях с государством (конфликт интересов собственника и блюстителя равных правил игры), замещению конкурентных механизмов (конкуренция через повышение эффективности или улучшение потребительских свойств выпускаемой продукции) административным ресурсом и лоббистскими возможностями. Как следствие, экономика начинает «пробуксовывать», что выражается в снижении темпов роста и в усиливающемся технологическом отставании от более успешных стран.

Во-вторых, государство — как абстрактное и неперсонифицированное понятие — является менее эффективным собственником, чем частные структуры, прежде всего в конкурентных отраслях. Возможности менее эффективного хозяйствования определяются особенностями государственной собственности, воспринимаемой обычно в качестве некой коллективной (общей). Механизмы мониторинга за результатами деятельности государственных предприятий, разумеется, не могут предполагать контроля со стороны каждого гражданина. Обычно указанная обязанность возлагается на некоторые ведомства исполнительной власти, тем самым складывается система отношений «принципал — агент», в рамках которой еще больше вопросов возникает при рассмотрении механизмов мониторинга за результатами того контроля, который должны осуществлять указанные ведомства. «Мониторинг мониторов», по существу, вырождается в неэффективную бюрократическую пирамиду многоступенчатого административного контроля и формальной отчетности.

В-третьих, одним из значимых следствий указанных процессов становится неформальное огосударствление частного сектора экономики и появление «частных государственных компаний». Одновременно происходит сужение пространства для частной инициативы, эрозия цивилизованных имущественных отношений, возможностей реализации прав частной собственности (частного бизнеса) и конкурентных рынков в связи с экспансией госсектора де-юре и де-факто.

Экономические вызовы в регионах Российской Федерации.

Проблема государственной монополизации экономики на национальном уровне сопряжена с проблемами государственно-монополистических тенденций региональных экономик и применения не рыночных, а административно-хозяйственных методов управления экономикой на региональном и муниципальном уровне.

Экономический потенциал России рассредоточен по регионам, и от успехов или неуспехов хозяйствования отдельных регионов зависит общий хозяйственный результат, общая экономическая безопасность страны.

Регионы имеют различия в обеспечении природными ресурсами. К примеру, нефтегазовый комплекс Западной Сибири и Кузбасса в значительной степени гарантирует энергетическую безопасность Российской Федерации и обеспечивает большую часть валютных поступлений. По различным оценкам, 80% добычи нефти и более 90% добычи природного газа сосредоточено в 3-4 субъектах Российской Федерации.

Под влиянием сложившихся обстоятельств различия в уровнях развития регионов продолжают углубляться. Разрыв между субъектами Российской Федерации по объему производства промышленной продукции на душу населения превышает 25 раз. При этом имеются группы регионов, находящихся значительно выше (на 70%) и ниже (более чем на 30%) среднероссийских показателей. К первой группе относится 13 субъектов Федерации, специализирующихся преимущественно на добывающих отраслях[9].

Неоднородность развития и состояния экономики также явно выражается в поступлении налогов в федеральный бюджет из регионов, что объясняется изъятием сырьевой ренты (НДПИ). К примеру, более 25% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет обеспечил Ханты-Мансийский АО, еще 10% – Ямало-Ненецкий АО. Москва дает более 12% поступлений, Санкт-Петербург – 6%. В результате 4 субъекта Российской Федерации обеспечивают более половины налоговых доходов федерального бюджета. Для сравнения: весь Дальний Восток – только 2%.

Минэкономразвития выделяет 10 регионов (Москва, Санкт-Петербург, Московская и Свердловская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Краснодарский и Красноярский края, а также Татарстан и Башкирия), формирующих больше половины суммарного ВРП, причем порядка 20% приходится на Москву. Доли в ВРП этих десяти регионов относительно стабильны и отражают сложившуюся структуру экономики, почти все эти регионы промышленные или добывающие.

Вызовами для экономики России являются также тенденции регионального экономического протекционизма, о чем свидетельствуют выявленные ФАС России нарушения.

На заседании Государственного совета Российской Федерации 05 апреля 2018 года Президент Российской Федерации, отмечая указанную проблему, пояснил, что тенденции регионального протекционизма есть даже у тех регионов, которые находятся в передовиках, что абсолютно недопустимо.

Оценка экономической ситуации в мире и России свидетельствует о необходимости принятия ряда существенных мер, обеспечивающих возможность противостоять глобальным экономическим вызовам, и использовать современные тенденции для обеспечения ускоренного экономического роста. При этом, решение этих задач возможно только при условии преодоления внутренних факторов, сдерживающих экономический рост.

 

1.1.2. Влияние глобальных сделок экономической концентрации на состояние конкуренции на территории Российской Федерации

 

Контроль сделок экономической концентрации - одно из основных направлений антимонопольной политики, целью которого является недопущение изменения структуры рынка в направлении, создающем риски ограничения конкуренции. Сделки по экономической концентрации урегулированы как в Российской Федерации, так и в международных сообществах. Так, в соответствии с пунктом 21 статьи 4 Закона о защите конкуренции экономическая концентрация - это сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции, при этом согласно пункту 21 части 2 приложения № 19 Договора о Евразийском экономическом союзе: «экономическая концентрация», - сделки, иные действия, осуществление которых оказывает или может оказать влияние на состояние конкуренции.

Сегодня ФАС России применяет инновационные подходы при анализе сделок на рынках цифровой экономики, опираясь на действующий нормативный материал и научно-методическую базу, сформированную в других юрисдикциях и на уровне международных организациях.

Так, в деле по слиянию Bayer и Monsanto ФАС России, проанализировав влияние объединения имеющихся у компаний новейших биотехнологий, массивов больших данных и платформенных решений в области аграрного производства на потенциальное усиление рыночной власти на соответствующих продуктовых рынках (семян, средств защиты растений и цифрового земледелия), пришла к выводу, что такое слияние создает существенные риски для состояния конкуренции на указанных рынках[10].

В соответствии с Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы, утвержденным Указом № 618, одним из ожидаемых результатов развития конкуренции в агропромышленном комплексе является снижение зависимости внутреннего рынка от иностранного селекционного и генетического материалов и связанных с ними агротехнологических решений.

Принимая во внимание необходимость достижения указанных результатов, ФАС России 20.03.2018 года удовлетворила ходатайство компании «Байер АГ» (Германия) о даче согласия на осуществление сделки по приобретению более 50 % голосующих акций компании «Монсанто Компани» (США) с выдачей предписания, содержащего обязательства компании «Байер АГ», которые направлены на создание условий для развития потенциальной конкуренции со стороны российских компаний (далее – Предписание ФАС России) в области селекции и цифрового земледелия.

В соответствии с Предписанием ФАС России компания «Байер АГ» обязуется передать отобранным российским компаниям молекулярные средства селекции и гермоплазму, необходимые для разработки новых сортов/гибридов с заданными свойствами, по которым, в частности, наблюдается наибольшая зависимость отечественного рынка от иностранного селекционного материала (кукуруза, рапс, соя и овощные культуры).

Кроме того, компания «Байер АГ» обязуется предоставить российским компаниям, осуществляющим разработки программного обеспечения и приложений в области сельского хозяйства, недискриминационного доступа к цифровым платформам точного земледелия, в том числе доступа к историческим данным, относимым к Российской Федерации, а также к данным, которые будут собираться компанией «Байер АГ» после коммерциализации ею своих программных продуктов на территории Российской Федерации. Доступ к таким данным является ключевым фактором для разработки и внедрения российскими компаниями своих IT-разработок в области точного земледелия.

Для осуществления мониторинга исполнения компанией «Байер АГ» требований, содержащихся в Предписании ФАС России, на базе Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) создан Центр технологического трансфера (ЦТТ), который начал свою работу с 1 августа 2018 года. Финансирование деятельности ЦТТ осуществляется за счет средств компании «Байер АГ».

Деятельность ЦТТ осуществляется по трем основным направлениям:

- отбор российских компаний, которые могут стать потенциальными получателями молекулярных средств селекции и гермоплазмы, передаваемых компанией «Байер АГ» в рамках исполнения Предписания ФАС России и необходимых для реализации проектов в области селекции;

- организация проведения обучения российских специалистов в области селекции, в том числе осуществляющих преподавательскую деятельность, современным методикам ускоренной селекции с привлечением действующих специалистов компании «Байер АГ»;

- реализация специальных исследовательских проектов, направленных на развитие российского агротехнологического сектора.

Для обеспечения контроля за деятельностью ЦТТ сформирован состав Наблюдательного совета, в который вошли представители ФАС России, Минсельхоза России и Минэкономразвития России.

Наблюдательный совет утвердил бюджет ЦТТ, План деятельности ЦТТ до 2022 года, тематику специализированных исследовательских проектов, направленных на развитие российского агротехнологического сектора и план их реализации, а также регламенты отбора потенциальных получателей технологического трансфера и отбора потенциальных получателей для создания учебно-научного центра биотехнологий растений.

Тематика специализированных исследовательских проектов охватывает следующие направления:

1.      исследование текущего состояния конкуренции в селекции и семеноводстве в России и подготовка предложений для создания системы высокотехнологичных сервисов ускорений селекции сельскохозяйственных культур в России;

2.      разработка концепта комплексной цифровизации российского АПК;

3.      изучение возможностей альтернативного финансирования российского АПК с привлечением международных финансовых инструментов.

Для привлечения российских компаний к реализации проектов в области селекции, в рамках которых предполагается использование молекулярных средств селекции и гермоплазмы, передаваемых компанией «Байер АГ», проведена масштабная информационная компания, в частности были организованы специализированные сессии в рамках таких мероприятий, как Российская агропромышленная выставка «Золотая осень» 2018 и Московский международный форум инновационного развития 2018, проведены встречи с крупнейшими агрохолдингами и отраслевыми союзами.

В целях организации проведения обучения российских специалистов в области селекции были проведены рабочие встречи с руководством ведущих научно-образовательных организаций: МГУ, НИИ Общей генетики, НИИ с/х биотехнологии, Сколтех.

Кроме того, ЦТТ совместно с компанией «Байер АГ» провели для российских компаний презентацию условий передачи генетического материала с/х культур в рамках технологического трансфера на которой были представлены механизмы отбора компаний для передачи технологий и передачи генетического материала конечным получателям (форма передачи, логистика материала), озвучены условия лицензионного соглашения между компанией «Байер АГ» и конечными получателями.

Одновременно ФАС России совместно с заинтересованными организациями проводит работу по синхронизации деятельности ЦТТ с теми мероприятиями, которые планируется реализовать в рамках Федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства на 2017-2025 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2017 № 996.

ФАС России в 2018 году была согласована сделка по приобретению компанией «Фортум Дойчленд СЕ» (Fortum Deutschland SE, Федеративная Республика Германия) менее 50 процентов голосующих акций компании «Юнипер СЕ» (Uniper SE, Федеративная Республика Германия).

В группу лиц Fortum Deutschland SE, косвенно принадлежащего на 100% публичной компании «Фортум Оюй», входит генерирующая компания ПАО «Фортум», которая осуществляет деятельность по производству и купле - продаже электрической энергии на оптовом рынке электрической энергии в границах Первой ценовой зоны.

Одним из приобретаемых обществ является генерирующая компания ПАО «Юнипро», осуществляющая деятельность по производству и купле-продаже электрической энергии на оптовом рынке электрической энергии в границах Первой и Второй ценовой зон.

В 2018 году данная сделка была рассмотрена Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. По итогам согласованной с ФАС России сделки было выдано предписание, срок действия которого 5 лет, содержащее ряд поведенческих требований для компаний, направленных на:

- недопущение действий, которые приводят (могут привести) к значительному повышению цен на оптовом рынке электрической энергии и мощности при формировании ценовых заявок для участия в процедуре конкурентного отбора в рынке на сутки вперед и балансирующем рынке оптового рынка электрической энергии (мощности) на территориях ЗСП «Тюмень» и ЗСП «Урал»;

- использование стратегии минимизации стоимости топлива на выработку единицы электрической энергии, при выборе структуры потребляемого топлива на каждый час суток осуществлять потребление наиболее дешевого вида технологически используемого топлива;

- ежеквартально представлять в ФАС России информацию о ходе исполнения предписания.

Указанная сделка является показателем заинтересованности иностранного инвестора в осуществлении инвестиций в Российскую экономику, что, в свою очередь, свидетельствует о положительной динамике развития инвестиционной привлекательности электроэнергетической отрасли.

Федеральная антимонопольная служба, осуществляя контроль за экономической концентрацией, пришла к выводу о том, что глобальные сделки в условиях цифровой экономики могут иметь значительные последствия как для состояния конкуренции, так и для динамики технологического и инновационного развития российской промышленности.

В контексте усиливающейся глобализации мировой экономики происходит стремительное развитие цифровых технологий, которые обуславливают серию технологических и социально-экономических трансформаций последних лет.

Наблюдаемые изменения структуры отраслей промышленности являются следствием происходящей системной трансформации рынков, делающей глобально конкурентоспособными только те компании, которые имеют возможность предложить потребителям интегрированные (пакетные) решения, включающие как адаптированные под конкретные потребности покупателей товары и услуги, так и цифровые управленческие решения, основанные на анализе большого массива данных, собираемых и обрабатываемых посредством цифровых платформ. С учётом интеграции российской экономики в мировое пространство, структурные изменения, происходящие на зарубежных рынках, предсказуемо и устойчиво распространяются на соответствующие рынки Российской Федерации.

При этом такие структурные преобразования отраслей промышленности сопровождаются крупными глобальными сделками по слияниям и поглощениям как между конкурентами соответствующих товарных рынков («горизонтальные» сделки), так и между участниками соответствующих сегментов глобальных стоимостных цепочек («вертикальные» сделки).

В ходе осуществления контроля за экономической концентрацией ФАС России были выявлены следующие угрозы для конкуренции в случае совершения подобных сделок:

– возникновение новых и усиление действующих барьеров входа на соответствующие товарные рынки, в том числе в результате выведения на российский рынок закрытых цифровых платформ;

– усиление стимулов для антиконкурентных согласованных действий и соглашений;

– повышение вероятности злоупотребления объединенной транснациональной компанией рыночной властью (объединение инновационных и платформенных ресурсов может позволить компании в краткосрочной перспективе резко нарастить рыночную долю на соответствующих рынках вплоть до доминирования).

Учитывая высокое значение технологических изменений в промышленности, ФАС России пришла к выводу, что современные глобальные сделки могут создавать существенные риски подавления конкуренции, которые необходимо нивелировать на этапе согласования сделок.

В качестве наиболее сбалансированного решения, отвечающего целям защиты конкуренции и не создающего непреодолимых препятствий для инновационного развития, ФАС России были сформированы методологические подходы оценки глобальных сделок для состояния конкуренции на российском и глобальном рынках, которые предусматривают установление структурных и поведенческих требований в случае принятия решения об удовлетворении ходатайства.

Такие требования направлены на создание условий для развития потенциальной конкуренции со стороны российских компаний и предусматривают:

– трансфер доступных и применимых в российских условиях современных технологий;

– недискриминационный доступ к платформенным пакетным решениям, данным и знаниям;

– применение механизма внешнего мониторинга и контроля выполнения предписания (институт трансфер-агента).

Не менее важным аспектом в контексте усиливающейся глобализации мировой экономики, стремительного развития цифровых технологий, которые обуславливают технологические и социально-экономические трансформации традиционных рынков, является усиление международного взаимодействия.

В рамках рассмотрения в 2018 году сделки о приобретении компанией Siemens активов компании Alstom, ФАС России провела ряд консультаций с зарубежными конкурентными ведомствами по вопросам рассмотрения данной сделки.

Компании Siemens и Alstom являются глобальными компаниями, которые осуществляют свою деятельность в большинстве стран мира и специализируются на сборке подвижного железнодорожного состава (локомотивов и поездов), производстве компонентов подвижного состава, а также на обслуживании и ремонте подвижного состава. Предполагаемое объединение этих двух крупнейших предприятий способствовало бы созданию единого европейского лидера по производству поездов, что могло нанести вред конкуренции.

ФАС России были проведены консультации с Директоратом по конкуренции Европейской Комиссии, Комиссией по конкуренции Южной Африки, Комиссией по конкуренции Индии, Главным государственным управлением по надзору за рынком Китайской Народной Республики, Административным советом по экономической безопасности Бразилии, Министерством юстиции США, Комиссией по конкуренции Австралии, Конкурентным ведомством Саудовской Аравии.

Соответствующие консультации проводились на основе полученных от участников предполагаемой сделки вейверов – отказов от конфиденциальности, что позволило ФАС России и зарубежным конкурентным ведомствам осуществлять более детальный обмен информацией, в том числе конфиденциальной.

Несмотря на то, что сделка в последующем была заблокирована Европейской комиссией, необходимо отметить, что новые подходы к оценке глобальных сделок, таких как обмен информацией с зарубежными конкурентными ведомствами на основе отказов от конфиденциальности, будут являться неотъемлемой частью процесса оценки глобальной экономической концентрации в будущем.

 

 

1.1.3. Инвестиционная привлекательность Российской Федерации как фактор развития конкуренции

 

В соответствии с подпунктами «г», «д» пункта 3 Указа № 618 в качестве основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции определены, в том числе направленность государственных инвестиций на развитие конкуренции и обеспечение условий для привлечения инвестиций хозяйствующих субъектов в развитие товарных рынков.

Государственная инвестиционная политика является одним из важных инструментов государства, обеспечивающих его экономическую целостность, независимость и конкурентноспособность, за счет развития и привлечения новых технологий, повышения качества товаров, работ и услуг, развития конкуренции, повышения уровня удовлетворенности граждан и их благосостояния.

29 сентября 2018 г. Правительством Российской Федерации утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Одной из закрепленных в данном документе целей является вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов.

В качестве одного из механизмов реализации данной цели предусмотрено повышение качества инвестиций в основной капитал
и увеличение их объема до 25 процентов доли в ВВП. Так, в указанном документе закреплено, что в целях увеличения эффективной инвестиционной активности Правительством Российской Федерации совместно с Банком России будет реализован план действий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25 процентов их доли в ВВП. План предполагает реализацию проектов инфраструктурного строительства с привлечением средств частных инвесторов и создание условий для роста инвестиционной активности частного сектора.

Основываясь на статистических данных, размещенных на официальном сайте Банка России[11], начиная с введения в 2014 г. зарубежными странами торговых ограничений в отношении российской экономики и отдельных российских юридических либо физических лиц, приток иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации существенно сократился по сравнению с 2014 г., когда в российскую экономику поступило иностранных инвестиций на сумму 74,8 млрд. долларов США: в 2015 г. приток иностранных инвестиций  составил 6,9 млрд. долларов США, в 2016 г. - 32,5 млрд. долларов США, в 2017 г. - 28,5 млрд. долларов США.

По итогам 2018 г. в российскую экономику было привлечено иностранных инвестиций на сумму 8,8 млрд. долларов США[12]. В третьем квартале 2018 г. Банком России был зафиксирован максимальный отток прямых иностранных инвестиций из России, который составил 4,2 млрд. долларов США.

Согласно данным Центрального банка Российской Федерации, приток прямых иностранных инвестиций в Российскую Федерацию в 2018 г. сократился до 0,5% внутреннего валового продукта (далее также – ВВП) (8,8 млрд долл.) против 1,8% ВВП (28,5 млрд долл.) годом ранее и в среднем 1,8% ВВП в предшествующие 5 лет. Чистое сальдо прямых иностранных инвестиций в Российской Федерации (с учетом прямых иностранных инвестиций за границу) остается отрицательным на уровне 1,4% ВВП (-23,1 млрд долл.) в 2018 г., что примерно соответствует средней величине последних лет. При этом сокращение данного сальдо как минимум вдвое по сравнению с уровнями до 2013 г. говорит о тенденции сокращения, в том числе и прямых иностранных инвестиций из России[13].

Тенденция к снижению притока прямых иностранных инвестиций в последние годы наблюдается и в других странах с формирующимися рынками (далее также - СФР). Однако относительный уровень притока прямых иностранных инвестиций в России в последние годы немного отстает от средней величины аналогичного показателя для СФР (в среднем 2% в 2015 –2017 годах)[14].

В части структуры прямых иностранных инвестиций произошло значительное сокращение доли вложений в долговые инструменты и снижение доли участия в капитале, тогда как доля реинвестированных доходов сохранилась на уровне предыдущих лет. Такая тенденция может служить подтверждением тому, что все меньше выведенных в офшорные зоны средств возвращается в страну. При этом инвестиции в торгуемые секторы, добычу и обрабатывающий сектор, куда в основном направлены иностранные инвестиции, сокращаются в меньшей степени (возможно, из-за реинвестирования доходов), тогда как существенное снижение происходит в секторе неторгуемых товаров. Последнее согласуется со структурной перестройкой экономики в условиях адаптации к более низкому уровню цены на нефть[15].

Причиной столь резкого снижения привлекательности инвестиций в Российскую Федерацию послужило введение Соединенными Штатами Америки дополнительных торговых ограничений в отношении отдельных секторов российской экономики и отдельных российских юридических и физических лиц во втором и третьем кварталах 2018 г.

В то же время следует отметить положительную динамику позиций России в международных инвестиционных рейтингах. Так, Международное рейтинговое агентство Standard & Poor’s (S&P)[16] оценивает кредитный рейтинг Российской Федерации как стабильный («BBB-»).

В свою очередь, Международное рейтинговое агентство Moody's
9 февраля 2019 г. повысило суверенный кредитный рейтинг России до инвестиционного уровня («Baa3»).

Важным критерием для оценки уровня инвестиционной привлекательности страны является уровень защищенности и гарантии прав иностранных инвесторов. Согласно положениям статьи 5 Федерального закона от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (далее - Закон № 160-ФЗ) иностранному инвестору на территории России предоставляется полная и безусловная защита его прав и интересов. Кроме того, иностранный инвестор имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Предоставляя гарантии защищенности вложений иностранных инвесторов, государству в то же время необходимо обеспечить эффективный контроль за экономической концентрацией, а также за осуществлением иностранных инвестиций в российские хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (далее - стратегическое общество).

При этом, следует учитывать текущую геополитическую ситуацию и необходимость достижения баланса между возможными рисками для российских предприятий, находящихся под контролем иностранных инвесторов, в случае введения «санкций», соблюдение которых
создает ограничения их деятельности, и безусловными позитивными эффектами для экономики, которые сопровождают приток иностранных инвестиций (передача передовых технологий и «ноу-хау», создание новых рабочих мест и т.д.).

Российская Федерация, как и многие зарубежные страны, применяет особый правовой режим осуществления иностранных инвестиций
в стратегические общества.

Одной из особенностей такого режима является синергия полномочий ФАС России как антимонопольного органа, осуществляющего контроль
за экономической концентрацией на основании Закона о защите
конкуренции, и как
федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2008 № 510 на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации и осуществление информационно-аналитического обеспечения деятельности Правительственной комиссии  по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее - Комиссия).

Основным нормативным правовым актом, определяющим порядок осуществления иностранных инвестиций в Российской Федерации, является Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее - Закон № 57-ФЗ).

Закон № 57-ФЗ устанавливает правила согласования сделок, иных действий, направленных на приобретение иностранным инвестором или группой лиц с участием иностранных инвесторов контроля над российскими стратегическими обществами, а также на приобретение в собственность, владение или пользование ими имущества таких обществ, которое относится к основным производственным средствам и стоимость которого составляет двадцать пять и более процентов от балансовой стоимости активов такого общества.

В целом следует отметить, что Закон № 57-ФЗ соответствует правовой модели регулирования порядка осуществления иностранных инвестиций, применяемой в зарубежных странах.

За 10 лет действия Закона № 57-ФЗ сформирована правоприменительная практика, на основании которой вносились соответствующие изменения в Закон № 57-ФЗ и Закон № 160-ФЗ.

В 2018 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 31.05.2018 № 122-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения понятия «иностранный инвестор» (далее - Закон № 122-ФЗ), которым были внесены существенные изменения в Закон № 57-ФЗ в части замены ранее действующего при рассмотрении сделок иностранных инвесторов принципа территориальной юрисдикции иностранного инвестора принципом предварительного раскрытия иностранным инвестором информации о своей структуре владения. Именно данный принцип теперь используется при решении вопроса о согласовании Комиссией сделок иностранных инвесторов.

Это привело к снятию барьеров для иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, осуществляемых добросовестными иностранными инвесторами, раскрывающими ФАС России информацию о своей структуре владения, и созданию более благоприятных условий инвестиционного климата Российской Федерации.

Несмотря на вводимые в отношении России торговые ограничения и санкции, интерес иностранных инвесторов в отношении российских обществ сохраняется. Так, в 2018 г. Правительственной комиссией были одобрены 19 сделок иностранных инвесторов, величина суммарных инвестиций в стратегические активы по этим сделкам (стоимость приобретаемых акций и объем вложений в развитие производства в соответствии с бизнес-планом) составила 631 млрд. руб. (около 9 млрд. долларов США), что на 40 процентов превышает показатели 2017 г.

При этом наиболее привлекательными сферами для иностранных инвесторов являются: геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения; оказание аэропортовых услуг.

География иностранных инвесторов разнообразна и включает в себя Республику Казахстан, Республику Кипр, Федеративную Республику Германию, Государство Катар, Швейцарскую Конфедерацию, Королевство Норвегию и др.

В целях повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации в 2018 году ФАС России была продолжена работа с российскими дипломатическими представительствами за рубежом. В рамках данном работы представлялась информация о ключевых направлениях деятельности ФАС России, основных изменениях в законодательной базе и правоприменительной практики в сфере конкурентной политики.

Кроме того, в 2018 году была продолжена системная работа с посольствами и торгово-промышленными палатами зарубежных стран в России по организации консультативных встреч с представителями зарубежного бизнеса, осуществляющими деятельность на территории Российской Федерации.

В течение 2018 года такие встречи были проведены совместно с посольствами Кореи, Таиланда, Бельгии, Франции, Китая и Торгово-промышленной палатой Франции.

Целям повышения инвестиционной привлекательности нашей страны также способствует работа ФАС России в рамках двусторонних межправительственных комиссиях по торгово-экономическому сотрудничеству с зарубежными странами. В отчётном периоде ФАС России приняла участие в работе более 10 таких комиссий, в том числе по сотрудничеству с такими странами как Объединенные Арабские Эмираты, Германия, Китай, Корея, Марокко, Франция и ряд государств-участников СНГ.

В 2018 году ФАС России продолжила работу по совершенствованию законодательства Российской Федерации об иностранных инвестициях.

В 2018 году ФАС России разработаны и приняты (обеспечено принятие) следующие нормативные правовые акты: один федеральный закон
(от 31.05.2018 № 122-ФЗ), пять постановлений Правительства Российской Федерации (от 09.04.2018 № 430, от 09.04.2018 № 431, от 01.12.2018 № 1456, от 01.12.2018 № 1457, от 01.12.2018 № 1458), пять приказов ФАС России:
от 04.12.2017 № 1637/17 (зарегистрирован в Минюсте России 11.04.2018, регистрационный № 50712), от 13.03.2018 № 299/18 (зарегистрирован
в Минюсте России 15.05.2018, регистрационный № 51110), от 22.03.2018
№ 343/18 (зарегистрирован в Минюсте России 15.05.2018, регистрационный № 51316), от 13.08.2018 № 1130/18 (зарегистрирован в Минюсте России 04.10.2018, регистрационный № 52337), от 30.08.2018 № 1237/18 (зарегистрирован в Минюсте России 28.09.2018, регистрационный № 52288).

Разработка и принятие указанных постановлений Правительства Российской Федерации и приказов ФАС России обусловлена необходимостью приведения в соответствие или принятия новых подзаконных актов, направленных на реализацию положений Федерального закона от 18.07.2017 № 165-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона
«Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и Закона № 122-ФЗ.

Кроме того, в связи с утверждением новой структуры федеральных органов исполнительной власти (Указ Президента Российской Федерации
от 15.05.2018 № 215), а также в связи с произошедшей в целях реализации названного указа сменой состава Правительства Российской Федерации
ФАС России был разработан проект распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.07.2018 № 1472-р «Об утверждении состава Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации».

 

1.1.4. Влияние на конкуренцию регулирования закупок и иных обязательных в соответствии с законодательством торгов

 

Регулирование и контроль закупок

ФАС России совместно с Минфином России велась разработка ряда поправок к Закону 44-ФЗ, которые были приняты в 2018 году.

1. Федеральный закон от 27.12.2018 № 512-ФЗ «О внесении изменений в статьи 41 и 94 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», устанавливающий единые требования к оформлению заключения при проведении экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, а также ответственность уполномоченного представителя экспертной организации за предоставление недостоверных результатов экспертизы, экспертного заключения или заведомо ложного экспертного заключения.

2. Федеральный закон от 27.12.2018 № 502-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым предусмотрены поправки в части упрощения требований к замене обеспечения исполнения контракта при его исполнении иные изменения, направленные на упрощение участия в закупке.

3. Федеральный закон от 29.06.2018 № 174-ФЗ, в соответствии с которым унитарные предприятия, вне зависимости от сферы деятельности, могут осуществлять закупки за счет собственных средств в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

4. Федеральный закон от 23.04.2018 № 108-ФЗ, предусматривающий возможность списания начисленных поставщику, но не списанных заказчиком неустоек в связи с неисполнением в 2015 и 2016 годах обязательств по госконтракту.

С 01.07.2018 вступили в силу изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 44-ФЗ) и Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон 223-ФЗ), предусмотренные Федеральными законами от 31.12.2017 № 504-ФЗ и № 505-ФЗ, о переводе процедур закупок в электронную форму.

Перевод всех закупок, в том числе конкурсов, в электронную форму позволит не только снизить временные затраты заказчиков, но и повысит прозрачность процедур, снизит коррупционные риски, что должно привести к росту количества участников закупки.

Вместе с тем в практике осуществления контроля очень часто встречаются нарушения, которые приводят к сокращению количества участников закупки и снижению конкуренции на торгах.

 

Типовые нарушения Закона 44-ФЗ и Закона 223-ФЗ

I. Основными нарушениями законодательства о контрактной системе (Закон 44-ФЗ), выявленными в результате рассмотрения жалоб и проведения внеплановых проверок являются:

- нарушения в части размещения информации в ЕИС;

- нарушение порядка выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя);

- нарушение порядка отбора участников закупок;

- нарушение в части установления требований в документации о закупках, влекущие ограничение количества участников закупок;

- нарушение порядка заключения контракта или неправомерное изменение его условий, а также заключение контракта с нарушением объявленных условий закупок.

В зависимости от способа закупки можно выделить наиболее часто встречающиеся нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

1. В отношении закупок, осуществляемых в форме электронного аукциона:

-        нарушение правил формирования предмета закупки;

-        установление излишних требований к составу заявки, требование к описанию химического состава товаров, используемых при выполнении работ или оказании услуг;

-        объединение в предмет закупки работ и услуг, технологически и функционально не связанных с работами и услугами, выполнение и оказание которых являются предметом закупки;

-        нарушения порядка рассмотрения заявок, в частности, отказ в допуске участнику закупки по результатам рассмотрения первых частей заявок на основании двусмысленных положений инструкции, а также на основании ссылки на показатели товара, установленные в технической части документации о закупке, которые не соответствуют показателям требуемого ГОСТа;

-        установление с нарушением дополнительных требований к участникам закупки;

-        нарушения, повлекшие ограничение количества участников закупки, в частности, установление требований к товарному знаку, техническим характеристикам объекта закупки;

-        отсутствие в составе документации о закупке проектной документации в полном объеме;

-        отсутствие возможности копирования информации в составе документации о закупке.

2. В отношении закупок, осуществляемых в форме открытого конкурса:

-        нарушение порядка оценки заявок, в котором отсутствует пропорциональная зависимость между количеством присваиваемых баллов и представляемых участником закупки сведений;

-        отсутствие в порядке оценки разъяснения аналогичности и сопоставимости работ, сведения о которых представляет участник в целях присвоения заказчиком заявке участника баллов по показателю опыт работы;

-        субъективизм при оценке заявок участников закупки;

-        занижение количества присваиваемых баллов заявке путем заведомого неучитывания сведений в заявке участника, подтверждающих нестоимостные критерии оценки.

3. В отношении закупок, осуществляемых в форме конкурса с ограниченным участием:

-        неправомерный выбор способа закупки;

-        нарушение порядка оценки, в частности, отсутствие пропорциональной зависимости между количеством присваиваемых баллов и представленными сведениями по указанным показателям, отсутствие предмета оценки по нестоимостным критериям;

-        установление с нарушением дополнительных требований к участникам закупки, в том числе о наличии материальных ресурсов;

-        неправомерное отклонение участников закупки;

-        неправомерный допуск к участию в закупке.

II. Основными нарушениями законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц (Закон 223-ФЗ), выявленными в результате рассмотрения жалоб являются:

1. Установление требования на допуск к участнику закупки:

-        о подтверждении наличия опыта поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по предмету закупки;

-        должен являться производителем товара, либо обладать правом поставки товаров, предоставленным производителем (представить в составе заявки письма от производителя, дилерские договоры и прочее);

-        о наличии квалифицированного персонала исключительно в штате организации;

-        о наличии производственных мощностей (ресурсов) при осуществлении закупки на поставку товара.

2. Установление права заказчика проверять достоверность сведений, информации и документов, содержащихся в заявках участников, путем выездных проверок, а также осуществлять дозапрос информации и документов после вскрытия поданных заявок.

3. Установление требования о наличии документального подтверждения от субподрядчиков о готовности оказать передаваемые объемы в качестве обязательного требования, о представлении сведений о планируемых к привлечению субподрядных организациях либо привлечение субподрядчиков только с письменного разрешения Заказчика, в качестве обязательных требований.

4. Отсутствие в составе закупочной документации, размещенной в ЕИС, проектно-сметной документации в полном объеме.

5. Установление требования об отсутствии у участника закупки недоимки по налогам.

6. Установление требования о предоставлении до заключения договора сведений о владельцах и бенефициарах участника.

7. Установление требование о предоставлении банковской гарантии для обеспечения исполнения обязательств по договору, заключаемому по результатам проведения закупки, из установленного в документации списка банков или согласование с заказчиком банка, банковская гарантия которого принимается заказчиком для обеспечения исполнения обязательств по договору, заключаемому по результатам проведения закупки.

8. Установление требования о предоставлении гарантийного письма о наименовании производителя предлагаемой к поставке продукции.

9. Установление требование о предоставлении в составе заявки документов на продукцию (паспорта качества, сертификат и тд).

10. Установление конкретных технических требований оборудования, не позволяющих подобрать эквивалентную продукцию.

11. Установление в качестве критерия оценки и сопоставления заявок, поданных на участие в закупке, критерий «Опыт выполнения аналогичных работ».

12. Установление в качестве критериев оценки и сопоставления заявок, поданных на участие в закупке, требований, аналогичных требованиям, предъявляемым к участникам закупки на допуск к участию в закупке.

Большинство вышеуказанных нарушений приводит к ограничению количества участников закупки, а зачастую к тому, что торги признаются несостоявшимися по причине, что подана только одна заявка, что в целом неблагоприятно сказывается на развитии конкуренции.

По мнению ФАС России, в целях расширения числа участников закупки, в том числе в целях развития и поддержки субъектов малого предпринимательства, необходимо установить простые и понятные правила как для госзакупок, так и для закупок госкомпаний.

Предложения по совершенствованию системы государственных и корпоративных закупок, направленные на расширение доступа к торгам.

Предложения по совершенствованию системы государственных и корпоративных закупок, в том числе нормативно-правового характера.

В целях развития конкуренции, обеспечения эффективного расходования бюджетных средств, обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, снижения коррупционных рисков и усиления контроля в сфере государственных и муниципальных закупок ФАС России предлагает следующее.

  1. Внесение изменений в Закон 44-ФЗ в части установления простой формы согласия участника закупки на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на условиях, изложенных в документации о закупке, без предоставления конкретных показателей товаров.

При этом учитывая масштабные поправки в Закон 44-ФЗ в части перевода закупок в электронную форму, согласие может быть дано участником закупки с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки.

Указанные изменения позволят исключить коррупционную составляющую при проведении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд и выбора «своего» участника закупки.

  1. Исключение цикличности проведения несостоявшихся торгов и возможность согласования с ФАС России единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при отсутствии иных заявок на участие в закупке и соответствии указанной заявки требованиям документации.

Внесение соответствующих изменений позволит эффективно осуществлять расходование бюджетных средств без дополнительной потери временных ресурсов.

  1. Проведение предквалификационного отбора участников в отношении всех видов закупок во всех отраслях с начальной (максимальной) ценой контракта свыше определенной суммы.

Проверка соответствия участников закупки предквалификационным требованиям будет осуществляться в автоматическом режиме через единую информационную систему, что обеспечит конфиденциальность информации об участниках закупок.

Указанные изменения позволят допустить к участию в закупках только лиц, имеющих опыт выполнения аналогичных контрактов.

  1. Введение механизма взимания платы с заявителей в случае признания контрольным органом в сфере закупок жалобы необоснованной.

Указанный механизм позволит сократить количество поступающих жалоб от недобросовестных участников рынка, целью которых является срыв проведения закупки.

  1. Включение в перечень лиц, действия которых подлежат контролю со стороны ФАС России, юридического лица, осуществляющего обязательства по обеспечению функционирования единой информационной системы, и банков, на специальные счета которых вносятся предназначенные для обеспечения заявок денежные средства участников открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, а также денежные средства участников закрытых электронных процедур.
  2. В целях защиты прав исполнителя по контракту обеспечить синхронизацию вступления в силу решения заказчика об одностороннем расторжении контракта с решением контролирующего органа в сфере закупок о включении сведений об исполнителе в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП), в связи с чем, предлагается предоставить право обжалования во внесудебном порядке решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта, а также обеспечить вступление указанного решения в силу только после принятия ФАС России решения о включении информации об исполнителе по контракту в РНП.

При этом, целесообразно, предусмотреть удержание обеспечения исполнения контракта в пользу заказчика при одностороннем расторжении контракта с исполнителем исключительно в случае включения сведений в РНП.

Системное развитие конкурентного доступа к государственным ресурсам по итогам торгов

В настоящее время большинство нормативных правовых актов в различных отраслях экономики как на федеральном уровне, так и на уровне муниципальных образований предусматривает предоставление хозяйствующим субъектам государственного и муниципального имущества, имущественных прав и природных ресурсов, принадлежащих отдельных группам лиц, на конкурентной основе, по итогам проведения торгов.

При этом такие нормативные правовые акты устанавливают разные подходы к регулированию порядка проведения торгов того или иного имущества (ресурса) на конкурентной основе. Кроме того, вариативность подходов к урегулированию порядков предоставления и, соответственно, получения прав на государственные ресурсы, а также ресурсы отдельных категорий лиц, прослеживается и в самих процедурах торгов, предполагающих различные, отличные друг от друга порядки информационного обеспечения, требования к заявкам и претендентам на участие в торгах, основания отказа в допуске к участию в торгах, процедуры проведения самих торговых сессий, порядки заключения договоров по результатам торгов.

Существующее многообразие процедур проведения торгов создает неопределенность как для организаторов торгов, так и лиц, заинтересованных в участии в них, что неизбежно сказывается на развитии конкуренции и эффективности вовлечения в хозяйственный оборот государственного и муниципального имущества, имущественных прав и природных ресурсов в различных отраслях экономики, и, более того, создает предпосылки для различных злоупотреблений правом и способствует развитию коррупции.

В целях снижения негативного влияния субъективных факторов на прозрачность организации и проведения обязательных в силу законодательства торгов и снижения уровня административных барьеров в данной сфере, препятствующих эффективному вовлечению в хозяйственный оборот государственного и муниципального имущества, имущественных прав и природных ресурсов и негативно влияющих на развитие конкуренции, ФАС России с 2014 года ведется работа по унификации торгов на продажу.

В 2016 году ФАС России совместно с Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» выступило с инициативой о необходимости унификации процедур обязательных в силу законодательства Российской Федерации торгов и установления единого порядка организации и проведения торгов в электронной форме на едином перечне электронных площадок, функционирующих по единым требованиям.

Указанная инициатива была поддержана Президентом Российской Федерации. В дальнейшем данная инициатива нашла отражение в решениях Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации было поручено разработать и внести в Правительство Российской Федерации законопроект, предусматривающий унификацию процедур торгов в отношении государственного (муниципального) имущества, имущественных прав и природных ресурсов в рамках Закона № 44-ФЗ, и о необходимости проведения таких торгов в электронной форме на универсальных электронных площадках, отобранных в соответствии Законом № 44-ФЗ, функционирующих по единым правилам.

Также Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, касающихся применения унифицированного подхода к торгам в отношении имущества отдельных категорий лиц, в частности, было принято решение о необходимости обеспечения проведения торгов по реализации имущества должников-банкротов на электронных площадках, функционирующих в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Кроме того, Правительством Российской Федерации было поддержано предложение ФАС России по переходу в прирородоресурсном блоке от конкурсов и аукционов к аукционам в электронной форме на площадках, функционирующих в соответствии Законом № 44-ФЗ. Данное предложение ФАС России нашло свое отражение в дорожных картах в сфере природных ресурсов и рыбохозяйственном комплексе, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р, и уже реализовано в области рыбоводства (аквакультуры) и лесного хозяйства.

По итогам принятых решений Минэкономразвития России совместно с ФАС России и иными заинтересованными федеральными органами власти была начата работа над проектом федерального закона, предусматривающего установление унифицированной процедуры торгов.

Так, ФАС России предлагала в рамках действующего законодательства предусмотреть единый порядок проведения торгов в электронной форме на едином пуле электронных торговых площадок с поэтапным переходом на универсальную электронную процедуру с сохранением отраслевых особенностей в рамках отраслевого законодательства; обязательное размещение информации о торгах на официальном сайте торгов (torgi.gov.ru); установление единых требований к участникам торгов с сохранением отраслевых особенностей в рамках отраслевого законодательства. На совещании в марте 2018 года вышеуказанные предложения ФАС России были поддержаны Минэкономразвития России.

Вместе с тем в дальнейшем Минэкономразвития России предложил рассмотреть вопрос о реализации концепции унификации торгов в рамках нового отдельного закона, хотя указанное предложение ранее уже многократно обсуждалось и имело множество возражений со стороны федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование отраслевого законодательства, в том числе со стороны ФАС России.

В связи со сложившейся ситуацией ФАС России был предложен иной вариант приведения норм разрозненного законодательства о торгах к логичной, унифицированной структуре.

Так, Федеральная антимонопольная служба с 2010 года ведет планомерную работу по унификации процедуры обязательных торгов, основы которой заложены в Законе о защите конкуренции.

В 2010 году на основании статьи 17.1 Закона о защите конкуренции установлены единые правила проведения торгов на предоставление прав владения (пользования) государственным (муниципальным) имуществом.

В 2011 году на основании статьи 17.1 Закона о защите конкуренции был запущен единый информационный источник для размещения информации о торгах www.torgi.gov.ru.

С 2012 года на основании статьи 18.1 Закона о защите конкуренции функционирует механизм ускоренного (за 7 рабочих дней) рассмотрения жалоб на нарушение процедуры обязательных торгов, позволяющий восстанавливать нарушенные права и законные интересы хозяйствующих субъектов до заключения договора.

Таким образом, в настоящее время на основании Закона о защите конкуренции осуществляется полный цикл регулирования (информационное обеспечение, порядок проведения торгов, контроль) правоотношений, связанных распределением имущественных прав.

Более того, в целях соответствия тенденциям цифровизации экономических процессов, расширения доступа к торгам по предоставлению прав владения, пользования государственным (муниципальным) имуществом в 2018 году ФАС России разработан законопроект, предусматривающий поправки в Закон о защите конкуренции, обеспечивающие перевод вышеуказанных торгов на электронные торговые площадки, функционирующие в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Учитывая изложенное, ФАС России считает целесообразным реализацию концепции унификации общей части процедур обязательных торгов, не имеющих специфических особенностей для отдельных отраслей экономической деятельности, в Законе о защите конкуренции.

В 2019 году ФАС России планируется продолжить работу в заданном направлении по реализации концепции унификации общей части процедуры обязательных торгов (не относящейся к отраслевой специфике) на основе Закона о защите конкуренции.

 

 

1.1.5. Современная экономика и картели

 

Оценка состояния конкуренции в 2018 году свидетельствует о сохранении в целом негативных явлений, имевших место в 2017 году, а также увеличении опасности ряда экономических угроз, среди которых – картелизация экономики.

Картели и иные антиконкурентные соглашения в Российской Федерации представляют реальную угрозу экономической безопасности страны.

Ежегодно в Российской Федерации выявляется значительное количество картелей и иных антиконкурентных соглашений. В 2018 году ФАС России возбуждено 768 дел об антиконкурентных соглашениях, из них 384 дела о картелях, что на 9% меньше, чем в 2017 году (423 дела). При этом более 85 % дел по картелям – сговоры на торгах (332 дела).

Антиконкурентные соглашения, включая наиболее опасный их вид – картели – широко распространены в сфере государственных закупок, закупок компаний с государственным участием и закупок в сфере государственного оборонного заказа, во всех секторах российской экономики, в том числе имеющих стратегическое значение. Практически треть антиконкурентных соглашений связана с ограничением конкуренции в сфере ремонта и строительства, в том числе автомобильных дорог (29%). Лекарственные препараты – 16%, продукты питания – 8%, транспортные перевозки – 7 %; жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ) – 3%; охрана и безопасность – 3%; IT – 2%, ГСМ – 2%. (рис.1).

Рис. 1. Сферы экономической деятельности с наибольшим числом нарушений ст.11, 16 закона о защите конкуренции за 2018 год.

Самой распространенной формой нарушения являются картели на торгах и антиконкуретные соглашения между заказчиком и участниками торгов. Сегодня деятельность картелей с целью поддержания цен на торгах по государственным закупкам лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения охвачена практически вся территория Российской Федерации, и это, несомненно, оказывает негативное влияние на состояние конкуренции как на федеральных, так и на региональных товарных рынках.

Специфической чертой антиконкурентных соглашений в России является участие в них государственных органов, организаций и должностных лиц, совершение государственными служащими преступлений (получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями и др.) с целью сокрытия и (или) обеспечения заключения и исполнения антиконкурентных соглашений. Так, в 2018 году антимонопольными органами возбуждено 300 дел о заключении антиконкурентных соглашений с органами власти, что на 32% больше, чем в прошлом году (204 дела).

Картели и иные антиконкурентные соглашения угрожают экономической безопасности страны, наносят существенный вред бюджетам государства и компаний с государственным участием, а также являются фактором, ведущим к социальной нестабильности. В своем Послании Федеральному Собранию в 2018 году Президент Российской Федерации Владимир Путин указал, что «нормы уголовного права должны жёстко действовать в отношении преступлений против интересов граждан, общества, экономических свобод. Это посягательство на собственность и средства граждан, рейдерские захваты, нарушение конкуренции, уклонение от уплаты налогов и разворовывание бюджетных средств».

В целях усиления работы по выявлению и пресечению деятельности картелей ФАС России разработаны законопроекты, направленные на эффективное противодействие картелям, а также ужесточение уголовной и административной ответственности за их участие.

Эффективная работа по противодействию картелям невозможна без активного взаимодействия с правоохранительными органами.

С целью совершенствования взаимодействия между надзорными, контролирующими и правоохранительными органами разработан проект межведомственной программы мер по выявлению и пресечению деятельности картелей и иных антиконкурентных соглашений на 2018 – 2022 гг., который в настоящее время внесен в Правительство Российской Федерации в целях утверждения.

С целью заключения и реализации антиконкурентных соглашений правонарушители начали активно использовать современные технологии, например, специальные программные модули, интегрированные в интерфейс электронных торговых площадок («аукционные роботы», «режим автоторга»), которые используются для автоматизированного участия в тогах, а также могут использоваться в качестве средства реализации антиконкурентного соглашения. Вместе с этим, правонарушители также применяют специальное программное обеспечение (коммерческие продукты/коммерческие «аукционные роботы»), которое может и зачастую используется исключительно в противоправных целях. В числе современных технологий можно также назвать новые способы анализа и обработки данных большого объёма и значительного многообразия (Big Data).

Появление новых инструментов реализации вышеуказанных антиконкурентных практик требует от ФАС России совершенствования подходов к процессу доказывания антиконкурентных соглашений, согласованных действий и незаконной координации экономической деятельности. Кроме того, с целью адаптации законодательства о защите конкуренции необходима его модернизация, т.е. ряд изменений, отвечающих требованиям современной цифровой экономики, в частности, ужесточение ответственности за заключение и реализацию антиконкурентных соглашений и осуществление незаконной координации экономической деятельности с использованием программного обеспечения (ценовых алгоритмов и аукционных роботов), добавление в понятие соглашения способа его заключения путём конклюдентных действий.

Вместе с тем, в целях автоматизации процесса выявления картелей и иных антиконконкуретных соглашений ФАС России разработана концепция соответствующего программного обеспечения. Предложения по внедрению указанного программного обеспечения, согласно Протоколу заседания межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям от 13 декабря 2018 г. №3(39), должны быть представлены в Правительство Российской Федерации.

«Большой цифровой кот» – это программное обеспечение (набор программных инструментов на основе блокчейна), позволяющее в режиме онлайн выявлять признаки антиконкурентных соглашений на торгах и формировать доказательственную базу, подтверждающую заключение и реализацию соответствующего сговора, с использованием как открытых, так и закрытых источников информации.

Внедрение программного обеспечения позволит значительно повысить прозрачность процедур при проведении государственных и муниципальных закупок и приведет к существенному росту экономии бюджетных средств.

В целях создания эффективных механизмов борьбы с ограничительными деловыми практиками транснациональных   корпораций и нарушениями антимонопольного законодательства, носящими трансграничный характер, ФАС России разработан проект конвенции «О борьбе с картелями». Конвенция в качестве международно-правового акта призвана определить принципы и основы взаимодействия государств-участников в борьбе с картелями на международном уровне.

Практика ФАС России по делам, ответчиками по которым являлись иностранные компании или их представительства в России:

1. ООО «Эппл Рус».

ФАС России вынесла решение в отношении ООО «Эппл Рус».

ООО «Эппл Рус» в период с 25.10.2013 по 04.04.2016 осуществляло координацию экономической деятельности реселлеров смартфонов Apple iPhone (моделей смартфонов Apple iPhone 5s, iPhone 5c, iPhone 6, iPhone 6 Plus, iPhone 6s и iPhone 6s Plus).

Осуществление ООО «Эппл Рус» координации экономической деятельности реселлеров включало в совокупности следующие элементы:

- осуществление рассылки прайс-листов и пресс-релизов, содержащих розничные цены на смартфоны Apple iPhone, с адресов электронной почты в домене apple.com в адрес реселлеров, как закупающих смартфоны у ООО «Эппл Рус», так и осуществляющих закупки смартфонов у дистрибьюторов;

- в отдельных случаях осуществление ООО «Эппл Рус» контроля за ценами (в том числе после получения «отчётов» о ценах конкурентов, формируемых партнёрами ООО «Эппл Рус»), устанавливаемыми реселлерами на смартфоны Apple iPhone, посредством направления электронных писем с целью изменения данных цен;

- наличие как в прямых, так и в непрямых договорах с ООО «Эппл Рус» на закупку и перепродажу смартфонов Apple iPhone различных условий, которые могли использоваться для склонения реселлеров к соблюдению рекомендованных розничных цен (условия об одностороннем расторжении договора, отмене размещённого партнером заказа).

Осуществление координации экономической деятельности реселлеров смартфонов Apple iPhone привело к установлению и поддержанию цен на рынке смартфонов Apple iPhone (на модели смартфонов Apple iPhone 5s, iPhone 5c, iPhone 6, iPhone 6 Plus, iPhone 6s и iPhone 6s Plus), реализуемых в розницу с использованием торговых объектов.

В процессе рассмотрения дела цены на смартфоны Apple существенно снизились, ООО «Эппл Рус» оказывало ФАС России содействие при проведении расследования, а также разработало и внедрило новую комплаенс-политику в компании. ООО «Эппл Рус» назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1 750 000 руб. Указанный штраф был уплачен компанией.

Помимо этого, к административной ответственности были привлечены менеджеры ООО «Эппл Рус», которые непосредственно совершали действия по незаконной координации. Штрафы были ими впоследствии уплачены.

2. LG.

ФАС России признала ООО «ЛГ Электроникс РУС» - уполномоченного импортера продукции LG на территории Российской Федерации нарушившим часть 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции, что выразилось в незаконной координации экономической деятельности реселлеров смартфонов, которая привела к установлению и поддержанию цен на смартфоны LG.

Незаконная координации экономической деятельности реселлеров смартфонов LG включала в совокупности следующие элементы:

- установление рекомендованных розничных цен на смартфоны LG;

- осуществление работниками и региональными менеджерами ООО «ЛГ Электроникс РУС» контроля за ценами, устанавливаемыми реселлерами на смартфоны LG, с использованием ценового алгоритма;

- склонение реселлеров к соблюдению рекомендованных розничных цен;

- осуществление ресселерами контроля за ценообразованием конкурентов с помощью ценовых алгоритмов и направление отчетов о ценах конкурентов.

При этом осуществлению координации реселлеров смартфонов LG способствовало широко распространенное использование ценовых алгоритмов как самим координатором, так и координируемыми лицами.

Ценовой алгоритм, используемый ООО «ЛГ Электроникс РУС», осуществлял сбор и анализ информации о розничных ценах, действовавших у реселлеров смартфонов LG, формировал отчет. Полученные при помощи такой программы данные использовались в дальнейшем работниками компании для «выравнивания» цен на рынке. Таким образом, алгоритм являлся инструментом незаконной координации экономической деятельности реселлеров.

Также различные ценовые алгоритмы использовались рядом реселлеров смартфонов LG для отслеживания отклонений цен у конкурентов. Данные, полученные с использованием ценовых алгоритмов, передавались координируемыми лицами координатору и зачастую сопровождались требованием о принятии мер по изменению цен конкурентов.

Высокой степенью картелизации характеризуются следующие отрасли экономики:

1. Строительство

Сегодня деятельность картелей с целью поддержания цен на торгах в рассматриваемой сфере охватила более 1000 электронных аукционов, общая сумма начальных (максимальных) цен контрактов по которым составила более 154 млрд рублей. Деятельность картелей и иных антиконкурентных соглашений распространилась на территории 79 субъектов Российской Федерации. На приведенных ниже картах видно, как деятельность картелей охватила почти всю территорию страны. (Рис. 2).

Рис. 2. География распространения по состоянию на март 2019 года.

 

2. Лекарства, медицинские изделия

В 2018 году ФАС России продолжила активную работу по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений в сфере поставок фармацевтической и медицинской продукции. Деятельностью картелей на закупках лекарственных средств и медицинских изделий охвачено уже 82 региона, почти вся территория страны (Рис. 3).

 

Рис. 3. География распространения по состоянию на март 2019 года.

 

3. Продукты питания

Федеральная антимонопольная служба отмечает высокую социальную опасность антиконкурентных соглашений в данной сфере, так как заказчиками являются образовательные учреждения, в том числе дошкольные, а также медицинские учреждения.

В 2018 году ФАС России совместно с активистами и экспертами проекта ОНФ «За честные закупки» проведено исследование закупок социального питания регионов Российской Федерации на предмет наличия картелей в поставках услуги по организации питания. В результате по сигналам активистов ОНФ антимонопольными органами возбуждено более 60 дел о нарушении антимонопольного законодательства в сфере организации питания в образовательных и медицинских учреждениях на территории страны. Общая сумма контрактов по возбужденным делам составила более 5,5 млрд руб.

Деятельность картелей с целью поддержания цен на торгах в рассматриваемой сфере охватила более 1000 электронных аукционов, общая сумма начальных (максимальных) цен контрактов по которым составила более 6,6 млрд рублей. Деятельность картелей и иных антиконкурентных соглашений распространилась на территорию 51 субъекта Российской Федерации. (Рис. 4).

 

Рис. 4. География распространения по состоянию на март 2019 года.

 

1.1.6. Состояние развития и поддержки малого и среднего предпринимательства

 

Важность сектора МСП общепризнана во всем мире. В развитых странах, размер сектора МСП, как правило, достаточно велик. Малые и средние предприятия создают рабочие места и обеспечивают существенную долю населения доходами, во многом определяя социально - экономическое положение страны в целом и ее регионов в частности.

Ряд исследований подтверждает положительную связь между относительным размером сектора МСП и благосостоянием населения и экономическим ростом. Кроме того, рост количества малых и средних предприятий приводит к росту конкуренции в экономике. Низкопроизводительные предприятия уходят с рынка, а высокопроизводительные компании растут, что приводит к росту общей производительности труда в экономике, росту доходов населения. Нельзя не отметить важность развитой конкуренции для увеличения роста качества товаров и услуг.

Еще одним преимуществом малых и средних предприятий часто называется инновационность. Исследование, проведённое в США (An Analysis of Small Business Patents by Industry and Firm Size), показало, что в секторе МСП создается в 16 раз больше патентов в расчете на 1 работника, чем в крупном бизнесе.

Приведенные ниже результаты сопоставлений демонстрируют, с одной стороны, существенную роль, отводимую МСП в экономиках других стран. И, с другой стороны, низкий уровень и большой потенциал развития МСП в России.

Источник: Российская венчурная компания

 

По удельным показателям, характеризующим долю сектора МСП в экономике Россия сильно уступает другим странам.

Россия заметно уступает всем странам, кроме США, по показателю численности субъектов МСП на 100 человек населения.

По этому показателю в Чехии в 4,7 раз больше малых и средних предприятий, чем в России, в Швеции – в 3,4 раза, в Испании – в 2,7 раз, в Польше – 2,1 раз. Из рассматриваемых стран только США уступает России.

Сопоставление стран по доле работников, занятых в секторе МСП также указывает на существенное отставание российской экономики.

Если в России доля работников малых и средних предприятий не превышает одну пятую всех занятых в организациях, то в остальных странах–за исключением США – их доля превышает половину, а в семи странах – и вовсе превышает две трети.

Согласно официальным данным Федеральной налоговой службы общее количество индивидуальных предпринимателей (далее – ИП) и крестьянских (фермерских) хозяйств (далее - К(Ф)Х), сведения о которых содержатся в ЕГРИП за период с 1.01.2018 по 01.12.2018 г. – 800 417, из которых - ИП 783072, К(Ф)Х 17 345[17].

Следует отметить, что всего субъектов МСП в Российской Федерации - 6 042 898, если конкретизировать это число, то количество ИП в малом бизнесе - 27 657, а в среднем - 323; количество ЮЛ в малом бизнесе - 224 073, в среднем - 18 544[18].

Исходя из сведений, содержащихся в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, количество ИП и К(Ф)Х, зарегистрированных и прекративших свою деятельность за период с 01.01.2018 г. по 01.12.2018 г. составило 613 757; число ИП, прекративших деятельность составляет 590 700, а число К(Ф)Х – 18 912[19].

         Несмотря на общую положительную динамику числа МСП в 2018 г. и рост рабочих мест на предприятиях МСП, структура МСП ухудшилась:[20]

  • Реально рост зафиксирован только в численности ИП в категории микропредприятий: их количество увеличилось на 111,9 тыс. ед., почти 80% из которых вновь созданные.
  • Количество средних компаний снизилось на 346 ед. за год, достигнув 20 078 ед.
  • Количество малых компаний снизилось на 2 355 ед., достигнув 264 593 ед.
  • Количество рабочих мест в малых компаниях снизилось на 331 367 ед. за год, достигнув 7 058 062 ед.

Структура МСП по масштабу предприятий, видам экономической деятельности и географии демонстрирует слабое развитие сектора МСП:

  • 95% МСП это микробизнес (практически нет роста количества малых и средних производственных компаний).
  • 42,7% МСП действуют в сфере торговли (структура МСП по видам экономической деятельности практически не меняется).
  • 45% МСП сосредоточено в 10 субъектах Российской Федерации.

         По данным ВЦИОМ факторами, ограничивающими развитие сектора МСП в России, российские предприниматели называют экономические факторы: помимо растущих издержек и снижение спроса, самым проблемным из них выделяется экономическая неопределенность.

         Также к одной из основных проблем, ограничивающих развитие малого и среднего бизнеса, справедливо можно отнести доступность кредита. По кредитам на срок свыше 1 года ставки стабильно различались на 1,5-2,5 п.п., на срок до 1 года –на 2,5-3,5 п.п.

         Согласно статистике Европейского центрального банка, в еврозоне для кредитов нефинансовым организациям на суммы в пределах 0,25 -1 млн евро (можно предположить, что эти кредиты выдаются малому и среднему бизнесу), на срок от 3 месяцев до 1 года средневзвешенная процентная ставка в феврале 2018 г. составила 1,62% годовых, а для сумм свыше 1 млн евро (вероятно, это кредиты, выдаваемые главным образом крупному бизнесу) –1,35% годовых. Для кредитов на срок от 1 года до 3 лет данные ставки оказались равны 1,66% годовых и 1, 45% годовых соответственно.

         Сравнение показывает, что в европейских странах также существуют заметные различия между ставками крупному и малому среднему бизнесу, однако, ввиду более низкого общего уровня процентных ставок, эти различия в значительно меньшей степени сказываются на доступности кредитов. Но главное состоит в том, что европейские предприниматели имеют возможность брать кредиты по ставкам, которые в реальном выражении приближаются к нулевой отметке.

         Для российских малых и средних предприятий реальная ставка по кредитам сроком свыше 1 года на начало 2018 г. составляла не менее 7%, что при текущих уровнях маржинальности в большинстве видов деятельности резко сужает возможности заимствований.

Подводя итог, исходя из анализа имеющихся данных, очевидны следующие выводы: в развитых странах, размер сектора МСП, как правило, достаточно велик. Малые и средние предприятия создают рабочие места и обеспечивают существенную долю населения доходами, во многом определяя социально - экономическое положение страны в целом и ее регионов в частности. Ряд исследований подтверждает положительную связь между относительным размером сектора МСП и благосостоянием населения и экономическим ростом. Кроме того, рост количества малых и средних предприятий приводит к росту конкуренции в экономике.

По удельным показателям, характеризующим долю сектора МСП в экономике, Россия сильно уступает другим странам. Например, по показателю численности субъектов МСП на 100 человек населения в Чехии в 4,7 раз больше малых и средних предприятий, чем в России, в Швеции – в 3,4 раза, в Испании – в 2,7 раз, в Польше – 2,1 раз.

В секторе МСП России малые предприятия лидируют по обороту и количеству занятых. Оборот на 1 работника у таких предприятий выше, чем у микропредприятий, что может указывать на их большую эффективность/производительность. Несмотря на общую положительную динамику числа МСП в 2018 г. и рост рабочих мест на предприятиях МСП, структура МСП ухудшилась: реально рост зафиксирован только в численности ИП в категории микропредприятий, их количество увеличилось на 111,9 тыс. ед., почти 80% из которых вновь созданные. В свою очередь количество средних компаний снизилось на 346 ед. за год, достигнув 20 078 ед.,а количество малых компаний снизилось на 2 355 ед., достигнув 264 593 ед. Слабо развита структура МСП по масштабу предприятий и видам деятельности: 42,7% МСП действуют в сфере торговли (структура МСП по видам экономической деятельности практически не меняется) и 45% МСП сосредоточено в 10 субъектах Российской Федерации. Наибольшее число работников в секторе МСП наблюдается в СЗФО и ЦФО. СКФО – антилидер по числу работников в секторе МСП на 100 человек населения. Между лидером и антилидером огромная разница – почти в 4 раза. Более ¾ предприятий МСП сконцентрировано всего в трех областях: торговле, строительстве и обрабатывающей промышленности. В 2017 г. по данным Росстата торговля заняла 57% от суммарного оборота сектора МСП. Обрабатывающие производства –10,6%. В обрабатывающих производствах по обороту с отрывом лидирует пищевая промышленность – более 1 трлн.руб. На 2-м месте производство готовых металлических изделий с 675 млрд.руб. Среди основных проблем предприниматели называют экономические факторы – растущие издержки и снижение спроса, однако на первом месте –экономическая неопределенность.

Процентные ставки остаются на высоком уровне. Для российских малых и средних предприятий реальная ставка по кредитам сроком свыше 1 года на начало 2018 г. составляла не менее 7%. В результате, объем выданных кредитов в 2017 г. даже в номинальном выражении навернулся к значениям 2014 г. и, тем более, 2013 г. Налоговая нагрузка на бизнес остается крайне высокой. Налоговая нагрузка на ФОТ в России в 2,3 раза выше, чем в среднем по миру. Уровень налоговой нагрузки в России не соответствует уровню производительности труда, которая существенно ниже, чем в развитых странах. Нагрузка на малые и средние предприятия выше, чем нагрузка на крупный бизнес. Это не дает сектору МСП развиваться, стимулирует их не к росту, а к дроблению и уходу в теневой сектор.

Неэффективность системы тарифообразования на услуги естественных монополий распределяется в первую очередь на МСП. Не решена проблема уголовного давления на бизнес. 61,6% респондентов считает, что ситуация с защитой прав и законных интересов предпринимателей в стране в целом за последние два года ухудшилась или не изменилась. Правоохранительным органам не доверяет 51,5% экспертов.

Также не снижается и уровень административной нагрузки. 83,5% респондентов считает, что административная нагрузка на их бизнес за последний год увеличилась или осталась прежней. У 52% предпринимателей было проведено от 1 до 6 проверок, причем у 5,6% более 6 проверок.

Одна из самых системных и эффективных программ поддержки МСП Минэкономразвития постоянно сокращается. Если в 2015 году общий объем поддержки на 85 субъектов Российской Федерации составлял 16,9 млрд руб., то в 2018 году уже 5,02 млрд руб. При этом из этой программы финансируются важнейшие проекты в большинстве регионов − создание инновационной инфраструктур.

За четырехлетний период реализации своих полномочий в области тарифного регулирования ФАС России с учетом социально-экономической ситуации в стране, руководствуется принципом, предполагающим, что рост тарифов должен быть на уровне (ниже уровня) инфляции. Устанавливая стоимость тарифицируемых услуг на уровне (ниже уровня) инфляции, государство через тарифную политику создает благоприятные условия потребителям и дает возможность для развития бизнеса (в т.ч. малого и среднего).

Так, в 2018 году в абсолютном выражении снижены тарифы на Дальнем Востоке.

Доведение тарифов до среднероссийского уровня в Дальневосточном Федеральном округе (далее - ДФО) реализовано во исполнение Федерального закона от 28.12.2016 № 508-ФЗ и принятых актов Правительства Российской Федерации: - постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2017 № 895; - распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.11.2017 №o 2527-р на 2018 год; - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.11.2017 № 2527-р.

На 2018 год в пяти регионах ДФО уровень тарифа доведен до среднероссийского – базовый уровень установлен в размере 4,30 руб./кВтч.

В части, касающейся создания благоприятного климата для развития малого и среднего предпринимательства на рынке аренды государственного и муниципального имущества необходимо отметить, что частью 9 статьи 171 Закона о защите конкуренции предусмотрена возможность перезаключения добросовестным арендатором договора аренды государственного (муниципального) имущества на новый срок без проведения торгов.

27.12.2018 был принят Федеральный закон № 572-ФЗ «О внесении изменений в статью 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», устанавливающий однозначную трактовку положений закона о возможности заключения на новый срок с добросовестными арендаторами договоров аренды, заключенных как по результатам торгов, так и без их проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим до вступления в силу статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

По мнению ФАС России, внесенные поправки в Закон о защите конкуренции обеспечат надлежащую поддержку, рост и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, что в долгосрочной перспективе окажет положительное влияние на развитие конкуренции на рынках,
где функционируют такие субъекты бизнеса.

Частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрена государственная поддержка в виде предоставления государственного имущества и муниципального имущества  во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, также указанное имущество может быть отчуждено на возмездной основе в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008   № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в случаях, указанных в подпунктах 6, 8 и 9 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

С целью решения вопросов снижения конкурентного неравенства между малыми и крупными формами хозяйствования принят Федеральный закон от 03.07.2018 № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства», предусматривающий специализированные аукционы на право аренды земельных участков   исключительно среди субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с положениями законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельные участки предоставляются в   аренду на срок до пяти лет крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства без проведения торгов.

Нормы законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения ставят хозяйствующих субъектов в неравное положение в зависимости от участия в госпрограммах в сфере сельского хозяйства, что приводит к возможности неоднократного получения земельных участков без торгов при предъявлении соответствующего документа.

Во исполнение абзаца 3 пункта 2 поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 14.10.2016 № Пр-1971, а также в соответствии с частью первой подпункта «а» пункта 1 поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 03.03.2018 № Пр-529 Федеральная антимонопольная служба подготовила проект доклада Президенту Российской Федерации, в рамках которого предложила установить возможность применения данной меры поддержки только однократно и только в отношении крестьянских (фермерских) хозяйств. При этом сельскохозяйственные организации, по мнению ФАС России, должны приобретать земельные участки в аренду для соответствующих целей на открытых торгах.

Также ФАС России считает необходимым при реализации Национального проекта в сфере развития МСП учитывать цели и задачи по развитию конкуренции, определенные Указом № 618, и осуществлять предусмотренные мероприятия в условиях конкуренции.

Так для поддержки и развития сектора МСП в российской экономике утвержден Национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» от 24 декабря 2018 года.

Национальным проектом предусмотрено следующие целевые показатели и задачи: увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей до 25 млн чел. к концу 2024 г.; увеличение доли малого и среднего предпринимательства в ВВП до 32,5% к концу 2024 г.; увеличение доли экспорта субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей, в общем объеме несырьевого экспорта до 10 % к концу 2024 г.

Структура Национального проекта включает 5 федеральных проектов:

1.      Улучшение условий ведения предпринимательской деятельности;

2.      Расширение доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию;

3.      Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства;

4.      Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации;

5.      Популяризация предпринимательства.

Национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» должен развиваться в сочетании механизмов развития конкуренции, что будет способствовать развитию экономики, так как задачи национальных проектов перекликаются с задачами по развитию конкуренции, установленные Указом № 618 - это, прежде всего, повышение качества жизни граждан и развитие экономики.

 

1.1.7. Формирование экономических условий и тарифное регулирование

 

  • регулирование цен (тарифов) осуществляется в важнейших инфраструктурных отраслях экономики: в электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении, газоснабжении, железнодорожных перевозках и т.д. Таким образом, тарифное регулирование оказывает значительное влияние на общее состояние экономики Российской Федерации.

В настоящее время ценовое регулирование осуществляется в соответствии с Федеральными законами «Об электроэнергетике», «О теплоснабжении», «О водоснабжении и водоотведении», «О газоснабжении», «Об отходах производства и потребления», «О естественных монополиях» и иными федеральными законами, и более чем 100 подзаконными актами, принятыми во исполнение данных законов на уровне актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов.

Указанные нормативные правовые акты содержат различные цели, принципы, подходы и методы государственного регулирования цен (тарифов), а также исполнены на низком уровне юридической техник, содержат многочисленные правовые коллизии и неопределенности.

Таким образом, единого системообразующего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в современных условиях, не существует.

Следствием этого являются многочисленные нарушения, допускаемые региональными органами исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов).

В рамках реализации возложенных на нее полномочий Федеральной антимонопольной службой только за 2018 год выявлено более 1000 нарушений, допущенных региональными органами исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов). Из состава регулируемых цен (тарифов) исключены затраты на сумму более 16,5 млрд. рублей.

Таким образом, правоприменительная практика последних лет показывает, что обеспечить качественное правовое регулирование сферы государственного регулирования цен (тарифов) и регламентировать разнообразные сложные процессы в сфере государственного регулирования цен (тарифов) с помощью фрагментарного правового регулирования, посвященного только отдельным вопросам, практически невозможно.

Правовое регулирование цен (тарифов) характеризуется отсутствием единого понятийного аппарата, разностью подходов регулирования по одному и тому же вопросу, нечеткостью прав и обязанностей участников соответствующих правовых отношений.

В этой связи ФАС России была предложена инициатива разработки системообразующего Федерального закона, регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов), на основании норм которого будет осуществляться дальнейшее развитие системы государственного регулирования указанных отношений с учетом отраслевой специфики.

Следует отметить, что указанное предложение ФАС России поддержано высшим руководством Российской Федерации, что закреплено в указании Президента Российской Федерации от 24.04.2017 № Пр-818, Указе Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и Поручении Председателя Правительства Российской Федерации от 26.01.2018 № ДМ-П13-367.

Законопроект внесен в Правительство Российской Федерации и в настоящий момент дорабатывается с учетом мнения заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, общественных организаций и предпринимательского сообщества.

Основными положениями законопроекта являются закрепление:

- метода сравнительного анализа (эталонных расходов (затрат) в качестве основного метода государственного регулирования цен (тарифов);

- долгосрочности тарифного регулирования, выраженного в установлении цен (тарифов) на срок не менее 5 лет;

- новых, единых подходов к формированию необходимой валовой выручки регулируемых субъектов, которая будет состоять из трех основных элементов: операционные расходы - инвестиционные расходы - прибыль;

- сохранения экономии, доходности инвестиций и расчетной предпринимательской прибыли в случае достижения регулируемыми субъектами показателей эффективности деятельности (оптимизации затрат, повышения энергетической эффективности, повышения качества оказываемых услуг и т.д);

- прав потребителей на участие в процессе принятия тарифных решений, утверждения инвестиционных программ, реализуемых посредством участия в советах потребителей;

- автоматизации и цифровизация процедуры принятия решений об установлении регулируемых цен (тарифов) и контроля (надзора) в сфере государственного регулирования цен (тарифов);

- единого порядка утверждения регулируемых цен (тарифов);

- единой процедуры контроля (надзора) в сфере государственного регулирования цен (тарифов), выявления и пресечения нарушений законодательства посредством рассмотрения дел о нарушении законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов).

В совокупности указанные положения, распространенные на все сферы регулируемой деятельности, позволят усовершенствовать модель государственного регулирования, создать стимулы регулируемым субъектам повышать эффективность деятельности и оптимизировать затраты, сделать тарифное регулирование прозрачным и понятным, как для потребителей, так и для регулируемых субъектов и органов регулирования.

Также, что не менее важно, проектируемые правила регулирования, путем устранения неопределенностей законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) позволят отказаться от действующего регулирования в «ручном режиме», сократить значение «субъективного усмотрения» при принятии тарифных решений.

Указанное позволит снизить количество контрольно-надзорных мероприятий, снизить регуляторную нагрузку на бизнес и повысить инвестиционную привлекательность регулируемых сфер.

Согласно Указу Президента Российской Федерации № 618 в качестве основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции определено, что государственное регулирование цен (тарифов) должно быть основано на окупаемости организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, при снижении издержек и повышении их эффективности, обеспечивающее интересы потребителей в долгосрочной перспективе.

Также в Национальном плане по развитию конкуренции дано поручение Правительству Российской Федерации обеспечить до 1 января 2019 г. внесение в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, предусматривающих, в том числе определение основ государственного регулирования цен (тарифов) с использованием в качестве приоритетного метода сопоставимых рынков и долгосрочного (не менее пяти лет) периода регулирования.

Регулирование тарифов осуществляется на федеральном и региональном уровнях в зависимости от сферы деятельности. ФАС России осуществляет установление цен на услуги по транспортировке нефти, газа, железнодорожные перевозки дальнего следования, передаче электроэнергии и др. Региональные органы исполнительной власти устанавливают тарифы на услуги ЖКХ, в том числе водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, услуги пригородного железнодорожного транспорта. При этом на федеральном уровне устанавливаются предельные значения индексов изменения тарифов в целом на услуги ЖКХ в среднем по региону, тем самым ограничивая рост стоимости услуг ЖКХ для населения.[21]

Как было отмечено в Докладе о состоянии конкуренции за 2017 год, неэффективное тарифное регулирование представляет серьезную угрозу для конкуренции и развития экономики страны в целом, так как приводит к дополнительной нагрузке на потребителей, неизменному росту тарифов субъектов естественных монополий, одновременно с невыполнением программ инвестирования и модернизации в развитие необходимой инфраструктуры, банкротству регулируемых организаций, тариф которых установлен на уровне ниже экономически обоснованного.

До апреля 2018 года в России действовало 10 различных порядков рассмотрения тарифных споров и разногласий, определенных 5 актами Правительства Российской Федерации, что приводило к неопределенности и фрагментарности правового регулирования, наличию пробелов, отсутствию системности, единства и унифицированных принципов законодательства в сфере государственного регулирования тарифов.

Для решения указанных проблем ФАС России принимает меры по унификации законодательства в сфере тарифного регулирования, так в 2018 году приняты Федеральный закон от 12.11.2018 № 415-ФЗ «О внесении изменений в статью 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», приказ ФАС России от 19.06.2018 № 827/18 «Об утверждении регламента деятельности Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению (урегулированию) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), форм заявлений и решения о рассмотрении указанных споров», а также разработан проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (далее – Законопроект). Законопроект, согласованный с Минэкономразвития России, внесен в Правительство Российской Федерации.

Законопроект определяет правовые, экономические и организационные основы государственного регулирования цен (тарифов), а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере государственного регулирования цен (тарифов), основные права и обязанности потребителей регулируемых услуг и регулируемых субъектов. Также законопроект закрепляет цели государственного регулирования цен (тарифов), к числу которых будут отнесены:

– защита интересов потребителей товаров (работ, услуг) регулируемых субъектов;

– обеспечение доступности товаров (работ, услуг) регулируемых субъектов для потребителей;

– достижение оптимального сочетания экономических интересов потребителей и регулируемых субъектов;

– обеспечение устойчивого развития экономики на основе долгосрочного регулирования цен (тарифов) и роста благосостояния населения;

– создание условий для развития конкуренции;

– создание экономических стимулов, обеспечивающих использование ресурсосберегающих технологий в производственных процессах;

– создание инвестиционной привлекательности отрасли для обеспечения устойчивого функционирования и развития инфраструктуры.

Законопроект определяет ключевые понятия, используемые в сфере государственного регулирования цен (тарифов), к числу которых относятся цена (тариф), необходимая валовая выручка, регулируемый субъект, регулируемая деятельность, регулирующие органы и др, а также устанавливает структуру взаимодействия федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов) с региональными органами регулирования цен (тарифов).

Указанный проект закладывает новые основы тарифообразования, фундаментом которых станет метод формирования цен (тарифов) через сравнительный анализ затрат или эталонный метод. В других случаях, когда невозможно применить эталон, будет использована модель некоего отклонения от него. Сравнительный анализ при формировании тарифов позволит сделать прозрачнее сектор ЖКХ, причем в первую очередь для потребителей, и сохранить инвестиционную привлекательность сферы.

Расчеты ФАС России показали, что в 2/3 регионов тарифы завышены. Их снижение не предполагается, но разницу между текущим тарифом и эталоном регулятор предлагает направлять на инвестиции в той компании, где выявлены отклонения.

Также для решения задач, поставленных в Указе Президента Российской Федерации № 618, ФАС России разрабатывает программное обеспечение, которое будет проводить автоматический анализ ошибок региональных органов при установлении тарифов.

Президент Российской Федерации по итогам проведения Комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности определил принципы совершенствования тарифной политики: введение «эталонного» принципа формирования тарифов, их установление на долгосрочный период (5-10 лет), переход на регуляторные соглашения и ограничение возможностей региональных регуляторов принимать решения об установлении тарифов выше предельных уровней без согласования ФАС России.

Внедрение эталонов - это подход, который способствует справедливому и прозрачному регулированию, а также повышению эффективности и снижению коррупционной составляющей, в том числе устранения и причины её возникновения.

В 2019 году уже подготовлена база для внедрения эталонов в электросетевом комплексе. С 2020 года планируется запуск пилотных проектов, с 2021 года – внедрение во всех регионах страны.

Еще одним необходимым принципом является долгосрочность. Антимонопольная служба считает, что тарифы должны устанавливаться на срок от 5 до 10 лет по принципу инфляция минус 0,1%.

Для успешного применения долгосрочного регулирования необходимо сформировать тарифную базу, которая будет содержать в себе только экономически обоснованные расходы на основе эталонных затрат.

Долгосрочность сопряжена с регуляторными соглашениями. Механизм их функционирования заключается в следующем: если регуляторное соглашение не заключено, то тарифы организации должны определяться через эталоны затрат. Однако если такой контракт заключен, то стороны берут на себя обязательства: компании – обязательства по развитию и осуществлению инвестиций, а региональные власти – установление долгосрочного тарифа.

ФАС России полагает, что принятие в 2019 году Законопроекта будет способствовать повышению эффективности монополий, снижению издержек экономики и стимулированию конкуренции.

Что касается тарифного регулирования в отдельных сферах, то в сфере электроэнергетики в 2018 году было проведено 51 заседание Правления ФАС России (6 заочных и 45 очных). Принято 12 943 тарифных решений, оформленные 46 приказами ФАС России.

В пределах возложенных полномочий ФАС России также проводит контроль за принятыми на 2018 год тарифными решениями органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (далее – органы регулирования) на электрическую энергию.

По результатам данных мероприятий в действиях органов регулирования Федеральной антимонопольной службой выявлены следующие нарушения действующего законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов):

- установление тарифов на электрическую энергию выше и (или) ниже предельных уровней тарифов, утвержденных ФАС России (в отсутствие процедуры согласования);

- превышение величины установленных индивидуальных тарифов в первом полугодии 2018 года над величиной соответствующих тарифов во втором полугодии 2017 года;

- придание обратной силы тарифным решениям;

- неустановление в срок единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2018 год.

В результате отменены тарифные решения по 31 субъекту Российской Федерации.

С 2018 года внедрен принцип эталонных затрат при расчете сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков. Правительством Российской Федерации принято постановление от 21.07.2017 № 863 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу установления сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов и признании утратившим силу абзаца второго пункта 11 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178». ФАС России утверждена методика по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов (приказ ФАС России от 21.11.2017 № 1554/17 «Об утверждении методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов»).

Результатом применения принципа эталонных затрат при расчете сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков явилось:

- унификация подхода к расчету и как итог прозрачность регулирования;

- устранение возможности тарифного органа субъективно влиять на формирование сбытовой надбавки;

- сокращение разброса в дифференциации уровня сбытовой надбавки по субъектам Российской Федерации почти в 2 раза.

Основная задача метода эталонных затрат состоит в стимулировании энергосбытовых компаний к повышению эффективности деятельности и сокращении разброса в дифференциации уровня сбытовых надбавок.

Предусмотрен постепенный переход на метод эталонных затрат (переходный период составляет 3 года).

По итогам внедрения эталонов в 2018 году:

- дифференциация уровня сбытовых надбавок по субъектам Российской Федерации сократилась;

- заметное снижение уровня сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков для представителей малого и среднего бизнеса с июля 2018 года зафиксировано по ряду регионов до 1/3 (в Республике Карелия, Архангельской области, Алтайском крае, Республике Тыва, Томской, Новгородской, Мурманской и Ярославской областях, Республике Хакасия, Ростовской области, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Ингушетия);

- ярким примером явилось существенное снижение цен на электрическую энергию для предпринимателей Курганской области в июле 2018 года по сравнению с июнем 2018 года на 44 коп. за 1 кВт-ч. (в конечной цене для прочих потребителей эффект снижения составил около 9 %). Такой эффект был обусловлен именно снижением величины сбытовых надбавок гарантирующего поставщика.

Так, по итогам внедрения принципа эталонных затрат уровень сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков в среднем по всем категориям потребителей и субъектам Российской Федерации изменился с 1 июля 2018 года на 1 коп. за 1 кВт-ч и составил 21 коп. за 1 кВт-ч.

В настоящее время ФАС России разработан и находится на стадии обсуждения с ФОИВами и участниками рынка проект методики по определению эталонов затрат в сетях. Принятие методики планируется уже в 2019 году.

Приоритетным направлением в долгосрочном тарифном регулировании является внедрения принципа «эталоны в сетях». ФАС России осуществляется подготовка к переходу на эталонное регулирование сетевого комплекса путем выделения тарифного регулирования операционных затрат (OPEX) через внедрение эталонов на федеральном уровне и тарифного регулирования капитальных затрат (CAPEX) на уровне субъектов Российской Федерации.

В целях урегулирования проблемных вопросов тарифного регулирования децентрализованных источников генерации на основе внедрения возобновляемых источников энергии утвержден приказ ФАС России от 15.03.2018 № 317/18 «О внесении изменений в Методические указания по установлению цен (тарифов) и (или) предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), произведенную на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах и приобретаемую в целях компенсации потерь в электрических сетях, утвержденные приказом ФАС России от 30.09.2015 № 900/15».

Также ФАС России в 2018 году подготовлен и внесен в установленном порядке в Правительство Российской Федерации комплексный тарифный пакет изменений в законодательство, принятие которых позволит совершенствовать процедуры в сфере тарифного регулирования электроэнергетической отрасли и повысить эффективность осуществления контрольных функций в данной области:

- проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» внесен в Правительство Российской Федерации внесен письмом от ИА/78286-ПР/17, направленный на сдерживание роста региональных тарифов исключение права регулирующего органа субъекта РФ превышать установленные предельные уровни тарифов на передачу электроэнергии без согласования с ФАС России. 04.02.2019 одобрен на заседании Комиссии по законопроектной деятельности;

- проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» письмом от 28.03.2018 № ИА/21405-ПР/18 внесен и письмом ВК/53160-ПР/18 направлен доработанный проект о снижении тарифов для сетевых компаний и фиксирование размеров перекрестного субсидирования, направленный уточнения механизма определения экономии подконтрольных расходов и направленный на корректировку предельных величин Перекрестного субсидирования. Проект постановления Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» направлен на введение нового порядка расчета ставки перекрестного субсидирования по уровням напряжения;

- проект Методических указаний по расчету величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненным к нему категориям потребителей, оказываемые территориальными сетевыми организациями и учитываемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, направленные в Аппарат Правительства РФ письмом ФАС России от 26.12.2018 № ВК/107347/18, предусматривающий справедливый и равномерный рост нагрузки на потребителей в субъектах Российской Федерации.

ФАС России было разработано постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2019 № 64 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», направленное на введение долгосрочного регулирования в технологически изолированных зонах. Предусматривает сохранение экономии расходов (в том числе связанной со сменой видов топлива, а также с использованием ВИЭ) и установление долгосрочных тарифов для регулируемых организаций до 5 лет.

ФАС России проводится работа по внесению изменений в Порядок формирования сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации, утвержденного приказом ФСТ России от 12.04.2012 № 53-э/1 (далее - Порядок).

Целью внесения изменений в Порядок является:

- упрощение процедур и повышение прозрачности формирования тарифов в сфере электроэнергетики;

- цифровизация процесса взаимодействия между регулируемыми организациями, инфраструктурными организациями и органами исполнительной власти Российской Федерации;

- повышение точности принимаемых решений при формировании сводного прогнозного баланса;

- расширение функционала СПБ при принятии органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов тарифных решений.

При этом, как результат, будет существенно снижено количество разногласий на согласительных совещаниях в ФАС России.

В сфере связи осуществляется введение метода предельного ценообразования, обеспечивающего возможность получения прибыли от эффективного управления издержками.

Одной из главных задач реформирования тарифного регулирования в Российской Федерации является совершенствование системы и механизма государственного тарифного регулирования, направленных на создание системы стимулов снижения издержек и проведение рациональной инвестиционной политики.

В настоящее время актуальным является переход к регулированию тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи по методу предельного ценообразования, который является более прогрессивным и эффективным, и относится к долгосрочным методам тарифного регулирования.

В целях реализации системных мер, направленных на совершенствование системы тарифного регулирования и повышение эффективности деятельности субъектов естественных монополий в сфере связи с учетом лучших практик международного опыта государственного тарифного регулирования сферы связи, тенденций развития сферы связь, а также опыта государственного регулирования данной сферы в Российской Федерации, приказом ФАС России от 05.02.2019 № 126/19 утвержден Порядок расчета регулируемых тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи по методу предельного ценообразования, обеспечивающему возможность получения прибыли от эффективного управления издержками путем установления максимального (предельного) значения индекса изменения тарифов (инфляция минус). Указанный Порядок вступил в силу.

С момента, когда тарифы достигают уровня экономически обоснованных затрат с учетом нормативной прибыли применяется метод предельного ценообразования (Метод предельной цены «price cap»). Его еще называют метод, обеспечивающий возможность получения прибыли от эффективности управления издержками, или «инфляция минус», при котором регулятор устанавливает максимальное (предельное) значение цены или тарифа на услугу регулируемой компании или максимальное (предельное) значение индекса изменения тарифов на группу услуг на очередной период регулирования, исходя из прогнозного уровня инфляции и повышения эффективности деятельности предприятия и экономики в целом, или, другими словами, «инфляция -Х-фактор».

Метод предельного ценообразования основан на сравнительном анализе производительности (эффективности) деятельности оператора связи и экономики в целом путем сравнения результативных индексов.

Регулирование тарифов по методу предельного ценообразования осуществляется путем расчета и установления регулирующим органом коэффициента повышения эффективности деятельности оператора связи (Х-фактора) на долгосрочный период для каждого оператора связи и ежегодного расчета оператором связи коэффициента максимального допустимого изменения тарифов по формуле К=1+(ИПЦ-Хфактор).

Коэффициент максимального допустимого изменения тарифов применяется на набор услуг, определяемый оператором связи самостоятельно в соответствии с перечнем услуг, определенным постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2005 № 637 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи». При этом Порядком расчета регулируемых тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи по методу предельного ценообразования, обеспечивающему возможность получения прибыли от эффективного управления издержками предусмотрено ограничение роста тарифов внутри набора услуг - не выше инфляции.

Отправной точкой расчета тарифа в течение периода регулирования является базовый тариф на регулируемые услуги. Базовый тариф включает текущие затраты и нормальную доходность капитала в начальный период регулирования.

В последующие периоды оператор вправе повышать тарифы на уровень ИПЦ в экономике в целом за вычетом прогнозируемой величины экономии затрат (X–фактора), или «поправки на повышение эффективности».

С содержательной точки зрения X–фактор является ожидаемым темпом повышения эффективности производства оператора в целом. Х- фактор должен стимулировать оператора к повышению эффективности до некоторого базового уровня по экономике в целом. Иными словами, X–фактор является механизмом бенчмаркинга в том, что касается эффективности использования ресурсов и темпов ее повышения.

Базовое для предприятия (бенчмаркинговое) значение X–фактора должно устанавливаться на достаточно продолжительный период, как правило 3-5 лет (период регулирования). Частый его пересмотр (например, ежегодный) в значительной степени обессмысливает весь метод, так как по существу означает «подгонку» ожидаемых затрат к фактическим. Поэтому оператор должен иметь перед собой достаточно хорошо прогнозируемую перспективу будущих цен не привязанных к будущим фактическим издержкам на среднесрочную перспективу, чтобы иметь возможность получить выигрыш от повышения эффективности за счет снижения расходов (например, за счет развития новых технологий, оптимизации численности персонала и т.п.) или увеличения доходов (например, за счет увеличения объемов услуг).

В качестве преимуществ метода предельного ценообразования можно выделить следующее.

1. Финансовое стимулирование производителя к повышению эффективности.

Выигрыш от снижения затрат не в полном объеме относится к потребителю, а частично направляется оператору в виде дополнительной прибыли.

Данный механизм по-своему «дисциплинирующему» воздействию на производителя аналогичен конкурентному рынку в немонопольных отраслях: на таком рынке производитель, добившийся экономии первоначально получает выигрыш как от самой экономии, так и от возможности привлечь новых клиентов, «поделившись» с ними экономией в виде снижения цен.

Цена в каждый последующий период не совпадает с фактическими издержками производства с учетом фиксированной величины доходности капитала. Производителю предоставляется возможность заработать на экономии, поэтому цена не зависит от фактических издержек.

2. Ограничение цены сверху, а не жестко фиксированный тариф.

Оператор имеет право предлагать потребителям более выгодные условия, чем первоначально предполагалось регулятором. Таким образом, создаются условия для ценообразования в регулируемом сегменте присущего ценообразованию на конкурентных рынках. Именно поэтому метод предельной цены часто рассматривается как переходный метод регулирования при движении от монопольного регулируемого рынка к конкурентному.

3. Простота расчета предельной цены в течение периода регулирования.

После установления начальной предельной цены в период регулирования, в последующие годы не требуется сложное регуляторное администрирование путем применения ежегодного контроля издержек производителя. Даже в мультипродуктовом сегменте, когда регулируемые операторы действуют одновременно на регулируемых и на конкурентных рынках, расчет предельной цены требует сравнительно небольшой модификации.

4. Простота основной идеи метода.

Как и в случае метода «издержки плюс», идея метода предельной цены достаточно проста для понимания участниками рынка.

Принципы расчета тарифов по методу предельного ценообразования.

Регулирование тарифов по методу предельного ценообразования осуществляется путем:

 - установления регулирующим органом коэффициента повышения эффективности деятельности оператора связи (Х-фактора) на долгосрочный период 3-5 лет,

- ежегодного расчета оператором связи коэффициента максимально допустимого изменения тарифов (Kt).

В рамках применения методики предельного ценообразования Х-фактор рассчитывается в целях оценки и сравнения результатов деятельности организаций и экономики в целом. И применяется при расчете максимально допустимого изменения тарифов на очередной период регулирования.

С этой целью регулирующим органом проводится факторный анализ, то есть производится отбор факторов, которые определяют динамику результативных показателей (рентабельности активов, рентабельности продаж, производительности труда, и т.д.).

Применяемые подходы к расчету Х-фактора.

Х-фактор рассчитывается по данным предприятия в целом с целью получения сопоставимых данных. Данные оператора сравниваются с данными экономики в целом. Экономика выступает в роли эталона и сравнивать регулируемую деятельность с экономикой в целом некорректно. Эффективность деятельности оператора определяется как разница между производительностью труда и индексом изменения факторов производства (закупочных цен, роста зарплаты, роста цен на услуги и т.д.).

Чем эффективность оператора выше эффективности экономики, тем ниже Х-фактор и, соответственно, выше коэффициент максимально допустимого повышения тарифов.

Данный метод тарифного регулирования содержит регуляторный механизм, отвечающий требованиям конкурентного рынка, который не ограничивает операторов фиксированной связи на конкурентном рынке при формировании тарифной политики в части установления индексов изменения тарифов по соответствующим услугам. Операторам связи предоставлено право самостоятельно определять индексы изменения тарифов внутри набора услуг.

Основная мотивация регулирования с помощью ценовых ограничений – это, с одной стороны, стимулирование сокращения затрат, приводящее к росту прибыли, остающейся в распоряжении оператора связи, с другой стороны - сдерживание роста тарифов для потребителей.

Метод предельного ценообразования инфляция - Х-фактор может быть применен не только в сфере связи, но и в других регулируемых сферах.

При осуществлении государственной функции по тарифному регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам ФАС России в настоящее время руководствуется распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.03.2014 № 377-р (далее – Распоряжение).

Данным Распоряжением закреплены положения, предусматривающие установление тарифов ПАО «Транснефть» на 2015-2020 годы не выше уровня индекса потребительских цен, прогнозируемых Минэкономразвития России в сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации.

По мнению ФАС России, тарифная политика государства должна стимулировать субъекты естественных монополий снижать собственные издержки и в целях повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий (оптимизация эксплуатационных, инвестиционных затрат, финансово-хозяйственной деятельности) тарифы на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий, должны формироваться по принципу «инфляция минус».

ФАС России поддерживает меры, принятые ранее Правительством Российской Федерации в 2014 году по отказу в тарифном регулировании ПАО «Транснефть» от принципа «затраты плюс», и считает целесообразным сохранить данную практику на более долгосрочную перспективу.

Применение с 2015 года в государственном регулировании деятельности субъектов естественных монополий, оказывающих услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, принципа «инфляция минус», по мнению ФАС России, в полной мере обеспечило интересы государственной политики в области сдерживания роста тарифных ставок, а также формирования стимулов для оптимизации издержек регулируемых организаций. В частности, в период с 2015 по 2018 годы тарифы на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам проиндексированы следующим образом: на 2015 год на 6,75% (при ожидаемом уровне инфляции потребительских цен – 7,5%) на 2016 год на 6,12% (при ожидаемом уровне инфляции потребительских цен – 6,8%); на 2017 год на 3,6 % (при ожидаемом уровне инфляции потребительских цен – 4,0%); на 2018 год на 3,95 % (при ожидаемом уровне инфляции потребительских цен – 4,0%), на 2019 год на 3,87% (при ожидаемом уровне инфляции- 4,2%).

Учитывая изложенное, ФАС России подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации «Об определении долгосрочных параметров тарифного регулирования ПАО «Транснефть» и хозяйствующих субъектов, входящих с ПАО «Транснефть» в одну группу лиц» (далее – проект распоряжения).

В проекте распоряжения ключевым подходом остается «рост тарифов меньше инфляции».

По мнению ФАС России, принятие данного проекта распоряжения позволит потребителям на долгосрочной основе прогнозировать динамику тарифов на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, а также послужит улучшению инвестиционного климата в нефтяной отрасли в целом.

В рамках обсуждения данного вопроса во исполнение поручения Правительства Российской Федерации ФАС России также проводится работа по формированию предложений об уровне «эталонного» тарифа на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.».

В сфере пассажирских перевозок в 2018 году индексация тарифов на проезд пассажиров в общих и плацкартных вагонах поездов дальнего следования, а также индексация тарифов на услуги инфраструктуры для пассажирских железнодорожных перевозок (дальнее следование и пригородные перевозки) не проводились. Конечная цена проездного документа (билета) для пассажиров общих и плацкартных вагонов осталась на уровне 2017 года.

В 2018 году нормативным правовым актом ФАС России утверждена методика расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении и фиксированных ставок платы за услуги, связанные с арендой подвижного состава, оказываемые организацией, владеющей подвижным составом (далее — Методика).

Методика предусматривает выравнивание платы за пользование подвижным составом и капитальный ремонт для всех регионов. Ставки за техническое обслуживание и текущий ремонт учитывают особенности экономики ОАО «РЖД» и дифференцированы по регионам.

Применение Методики позволит пригородным пассажирским компаниям выбирать поставщика услуг по использованию, управлению и эксплуатации, техническому обслуживанию, текущему и капитальному ремонтам. Это приведет к демонополизации рынка аренды подвижного состава и создаст условия для развития конкуренции в этой сфере, условия для обновления подвижного состава и повышения качества обслуживания в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

В 2018 году вступила в действие утвержденная ФАС России методика расчета экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожного транспорта общего пользования в пригородном сообщении.

Методикой предусмотрено решение актуальных задач пригородного пассажирского железнодорожного комплекса, в том числе необходимость учета платежеспособного спроса населения, увеличения транспортной мобильности населения, развития железнодорожных перевозок, привлечения инвестиций, улучшения качества услуг, оптимальной загрузки инфраструктуры, стимулирование субъекта регулирования за сокращение затрат, дифференциации тарифов для населения, скорректирован механизм прямого отнесения затрат на субъект Российской Федерации, решены другие актуальные вопросы.

В частности, определены существенные параметры при прогнозировании объемных и качественных показателей, а также условия подтверждения изменения объёмных показателей, при соблюдении которых корректируются основные экономические показатели; предусмотрены дополнительные меры контроля роста затрат в прогнозируемом периоде, и так далее.

Что касается сферы грузовых перевозок, то на 2018 год уровень индексации тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом и услуги инфраструктуры для грузовых железнодорожных перевозок составил 3,9 % к уровню тарифов 2017 года.

Дополнительно в 2018 году для грузовых железнодорожных перевозок по решению Правительства Российской Федерации на долгосрочный период обеспечено сохранение дополнительной целевой надбавки в размере 2 % на выполнение капитального ремонта инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования с возможной корректировкой целевого характера указанной надбавки, а также обеспечено применение дополнительной целевой надбавки, направленной на компенсацию расходов, связанных с корректировкой налогового законодательства, в размере 1,5 % дополнительной индексации тарифов на перевозку грузов железнодорожным транспортом и услуги инфраструктуры.

Нормативными правовыми актами ФАС России о тарифных решениях на 2018 год и долгосрочную перспективу по установлению регулируемых государством тарифов и «ценовых пределов» к ним в сфере железнодорожных перевозок грузов, принятыми в соответствии с перечнем поручений у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева 5 декабря 2017 года № ДМ-П9-8220 по итогам совещания о тарифном регулировании железнодорожных перевозок на 2018 год и долгосрочную перспективу, предусмотрено:

- снижение предельного максимального размера повышающих коэффициентов в рамках ценовых пределов на 2 процентных пункта с установлением его на уровне 1,08 на 2018 год, а с 2019 года – снижение на 8 процентных пунктов и установление его на уровне 1,00;

- увеличение срока установлении повышающих и понижающих коэффициентов, стимулирующих увеличение грузовой базы и обеспечивающих максимальное задействование имеющихся пропускных и провозных способностей инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования до 10 лет;

- сдерживание в долгосрочной перспективе (до 2025 года включительно) роста тарифов на услуги по перевозке грузов и услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при перевозках грузов на уровне инфляции минус 0,1 процентный пункт.

Кроме того, с 2018 года нормативным правовым актом ФАС России предусмотрено установление единого тарифа при осуществлении перевозок грузов по инфраструктурам ОАО «АК «Железные дороги Якутии» (ОАО «АК «ЖДЯ») и ОАО «РЖД».

В части не подлежащих государственному тарифному регулированию услуг по обеспечению грузовых железнодорожных перевозок подвижным составом сообщается.

Во исполнение пункта 5 поручения Президента Российской Федерации от 31.10.2018г № Пр-2014 по результатам мониторинга цен на грузовые вагоны и услуги по их предоставлению для перевозки грузов в целях недопущения их необоснованного роста ФАС России отмечает почти двукратный рост цен в октябре 2018 года по отношению к началу 2017 года на услуги по обеспечению грузовых железнодорожных перевозок подвижным составом, рост цен на грузовые вагоны, а также наличие длинной цепочки посредников от производителей вагонов, лизинговых компаний до конечных потребителей услуг по предоставлению вагонов в составе услуги по перевозке грузов железнодорожным транспортом. ФАС России предписала меры по сокращению цепочки посредников, проводится анализ обстоятельств роста цен.

С учетом поручений Правительства Российской Федерации, Минтрансу России, ОАО «РЖД» и СРО «Союз операторов железнодорожного транспорта» целесообразно завершить работу по формированию нормативной базы по планированию баланса вагонного парка и особого режима работы операторов подвижного состава в условиях локальных дефицитов, а также по развитию электронных торговых площадок по перевозкам грузов железнодорожным транспортом.

В сфере воздушного транспорта в рамках проведенной работы по долгосрочному регулированию тарифов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2008 № 293 «О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей» в 2018 г. ФАС России утверждены приказы от 20.04.2018 № 513/18 «Об утверждении тарифов (сборов) на услуги в аэропорту г. Саратов, оказываемые АО «СарАэро-Инвест» (тарифы на 5 лет) и от 14.05.2018 № 627/18 «Об утверждении тарифов (сборов) на услуги в аэропорту г. Калининград, оказываемые АО «Аэропорт Храброво» (на 4 года), что позволит авиаперевозчикам заблаговременно планировать свои расходы на аэропортовое обслуживание.

Кроме того, приняты решения ФАС России по установлению предельных максимальных аэропортовых сборов и тарифов за обслуживание воздушных судов в отношении 22 аэропортов Российской Федерации.

Продолжается работа по регулированию услуг, оказываемых организациями по наземному обслуживанию и топливно-заправочных комплексов осуществляющих свою деятельность в аэропортах на конкурентной основе.

 

 

1.2. Развитие законодательства и правоприменительной практики в сфере конкуренции в Российской Федерации

1.2.1. Развитие законодательства в сфере конкуренции

 

  1. 21 декабря 2017 года Президентом России подписан Указ № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции».

Положениями Указа утверждены ключевые цели и задачи политики по развитию конкуренции в России.

Подписание Президентом России Указа - это, по сути, новая веха не только антимонопольного регулирования в России, но и экономической политики государства в целом.

Указ Президента является прямым продолжением статей 8 и 34 Конституции России, гарантирующих поддержку конкуренции и запрет экономической деятельности, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Таким образом, конкуренция выступает признанной конституционной ценностью, ключевой основой гражданско-правовых отношений, функционирования товарных рынков и рыночной экономики.

Развитие и обеспечение конкуренции это и вопросы национальной безопасности. Только в условиях обеспечения и развития добросовестной экономической конкуренции возможен экономический рост, отвечающий темпам изменений потребностей граждан, общества и государства.

Вот почему важно не только надлежащим образом обеспечить систему правового регулирования защиты конкуренции, но и необходимо на постоянной основе заниматься ее развитием.

Указ Президента — это не только план мероприятий по развитию конкуренции на краткосрочную перспективу. Указ определяет базовые и ключевые элементы государственной политики.

Принципиально важным является положение Указа, определяющее, что активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента России, Правительства России, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также считать недопустимым введение и (или) сохранение ограничений, создающих дискриминационные условия в отношении отдельных видов экономической деятельности, производства и оборота отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, правовыми актами Президента России, правовыми актами Правительства России.

Установление такого базового принципа дает основания для соответствующей оценки деятельности органов власти и принимаемых ими решений, в том числе нормативно-правовых актов, на предмет их соответствия целям, задачам и принципам конкурентной политики.

Не соответствие этому базовому принципу может и должно расцениваться как прямое противоречие государственным интересам.

Это постановка новых задач и перед Правительством России и перед Федеральной антимонопольной службой, четкое и прямое указание на то, что в экономической политике страны должно уделяться особое внимание не только вопросам защиты конкуренции, но, в первую очередь, ее развитию.

Есть все основания говорить о том, что политика по развитию конкуренции, как часть государственной экономической политики, в настоящее время представляет собой комплекс мер, направленных на развитие конкуренции, как приоритетного направления деятельности государственных органов, включающей в себя как меры, направленные на защиту конкуренции, пресечение и недопущение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и ограничение конкуренции со стороны органов власти, так и меры, направленные на обеспечение условий для развития конкуренции на товарных рынках.

Не менее важно определение в пункте 2 Указа целей совершенствования государственной политики по развитию конкуренции, к которым отнесены:

а) повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен;

б) повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов;

в) стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности.

Значение конкуренции в ее экономическом, правовом и идеологическом аспекте заключается в том, что обеспечение добросовестных конкурентных условий товарных рынков и равенства конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов имеет смысл и значение тогда, когда могут быть удовлетворены интересы всех сторон участников таких отношений: потребителей, экономических субъектов и государства.

Именно взаимосвязь и баланс таких интересов обеспечивается добросовестной экономической конкуренцией, и при этом обеспечивает саму возможность существования и развития конкуренции.

Такой своеобразный «замкнутый круг» лежит в основе поступательного экономического развития рыночных отношений.

Реализация описанных принципов и целей государственной политики по развитию конкуренции, определенных в Указе, должна стать общей задачей всех органов власти и институтов гражданского общества.

Утвержденный Указом на 2018-2020 годы Национальный план развития конкуренции – это лишь первый этап мероприятий, предусматривающих реализацию основ государственной политики по развитию конкуренции для всех отраслей экономики России, дающих возможность выхода ее на новый качественно лучший уровень, повышения и развития экономической безопасности и конкурентоспособности страны на международном уровне, но в первую очередь, повышения качества жизни российских граждан.

Консолидация деятельности всех участников экономических отношений должна стать залогом эффективности государственной политики по развитию конкуренции и экономического роста в современных условиях.

 

  1. 05 июля 2018 года принято постановление Правительства Российской Федерации № 787, разработчиком которого являлась ФАС России.

Указанным постановлением утверждены Правила подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, включая правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (технологическому присоединению) к системам теплоснабжения, а также Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Постановление предусматривает упрощение действующей процедуры подключения к системам теплоснабжения, повышение открытости и прозрачности формирования платы за подключение, урегулирование отношений со смежными организациями.

В целях урегулирования правовых пробелов и упрощения правоприменительной практики постановлением усовершенствованы понятия «точки подключения» и «точки присоединения» объектов капитального строительства к системе теплоснабжения.

Кроме этого, документ предусматривает возможность пересмотра органами регулирования платы за подключение к системе теплоснабжения, установленной в индивидуальном порядке, в случае, например, изменения подключаемой нагрузки или точек подключения.

Таким образом, благодаря принятию этого постановления, участники рынка смогут преодолеть возникающие проблемы в процессе подключения к системам теплоснабжения, такие как долгое ожидание технологического присоединения, отсутствие гарантии результата, избыточные требования документов.

 

  1. В 2018 году в полном объеме заработал механизм административного обжалования в сфере строительства. Застройщики вправе обжаловать в ФАС России незаконные действия органов власти и сетевых организаций в сферах строительства при прохождении процедур исчерпывающих перечней.

В 2016 и 2017 году действия органов власти можно было обжаловать лишь по двум основаниям:

– нарушение установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

– предъявление требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

С целью расширения перечня оснований для обжалования актов и (или) действий (бездействия) органов власти в сфере градостроительных отношений в части незаконного отказа в приеме документов и предъявления не предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами требований к документам и заявителю, ФАС России в соответствии с пунктом 57 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2017 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.12.2016 № 2831-р, разработан проект федерального закона «О внесении изменений в статью 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции». В соответствии с Федеральным законом от 29.07.2018 № 259-ФЗ «О внесении изменений в статью 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» указанные изменения вступили в законную силу.

Таким образом, теперь действия органов власти и сетевых организаций можно обжаловать по четырем основаниям, в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

За 2016-2018 гг. в территориальные органы ФАС России и ФАС России поступило 120 жалоб на действия (бездействие) органов власти и сетевых организаций. Наибольшее количество жалоб было подано в Крымское УФАС России (12 жалоб), Чувашское УФАС России (8 жалоб), Московское областное УФАС России (6 жалоб) и ФАС России (7 жалоб).

Ежегодно количество жалоб, признанных обоснованными, увеличивается. Кроме того, формируется положительная судебная практика по решениям и предписаниям антимонопольных органов.

 

  1. ФАС России разработаны и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2018 № 1640 Правила недискриминационного доступа на товарный рынок услуг общедоступной почтовой связи.

Указанные Правила направлены на развитие эффективной и добросовестной конкуренции на рынках услуг почтовой связи на территории Российской Федерации, а также способствуют организации недискриминационного доступа к сети государственного оператора почтовой связи для иных операторов почтовой связи, оптимальному использованию инфраструктуры почтовой связи.

В связи с особенностями территориально-географического расселения в Российской Федерации инфраструктура почтовой связи, находящаяся в собственности и (или) распоряжении одного юридического лица, является уникальной и создание дублирующей инфраструктуры является нецелесообразным. Вместе с этим, доступ к инфраструктуре является необходимым условием для ведения деятельности в области почтовой связи на территории Российской Федерации, то есть, для развития конкуренции на рынках услуг почтовой связи. Услуги почтовой связи являются социально ориентированными услугами, в связи с чем издержки на создание дублирующей инфраструктуры не покроются доходами от оказания услуг почтовой связи.

Правила устанавливают положения, направленные на предотвращение нарушения антимонопольного законодательства и содержат положения, касающиеся субъектов естественных монополий, осуществляющих свою деятельность в сфере общедоступной почтовой связи.

Правила определяют обязательные для всех субъектов естественных монополий в сфере почтовой связи условия обеспечения недискриминационного доступа операторов почтовой связи к услугам, оказываемым с использованием инфраструктуры общедоступной почтовой связи – производственно–технологическому комплексу, включающему в себя здания, сооружения, нежилые помещения, устройства и оборудование, почтовые маршруты, необходимые при оказании услуг общедоступной почтовой связи.

На субъектов естественных монополий в сфере почтовой связи Правилами возлагаются обязанности:

- обеспечить равные условия доступа к услугам, оказываемым с использованием объектов инфраструктуры для операторов почтовой связи, получающих такой доступ в сопоставимых условиях;

- раскрывать информацию об услугах, оказываемых с использованием объектов инфраструктуры, об объектах инфраструктуры, нормах и требованиях, цене и порядке расчетов.

Перечень конкретных объектов инфраструктуры, к которым предоставляется доступ (к услугам, оказываемым с их использованием), составляется субъектом естественной монополии в сфере общедоступной почтовой связи с учетом технологической или экономической возможности предоставить такой доступ.

Правила создают необходимые условия для развития эффективной и добросовестной конкуренции на рынках услуг почтовой связи на территории Российской Федерации, способствуют организации недискриминационного доступа к сети государственного оператора почтовой связи для иных операторов почтовой связи, оптимальному использованию инфраструктуры почтовой связи.

 

  1. Совершенствование законодательства о концессионных соглашениях.

В настоящее время в условиях ограниченности бюджетных ассигнований в развитие государственной (муниципальной) инфраструктуры и социально значимых для общества и государства объектов, передача которых в собственность бизнеса нецелесообразна и (или) напрямую запрещена законом, механизм заключения концессионных соглашений приобретает новое значение и должен стать одним из основных механизмов решения острых социальных задач.

При этом необходимо отметить, что перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения, постоянно расширяется. Так, в 2018 году Федеральным законом от 29.06.2018 № 173-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» перечень объектов концессионных соглашений был дополнен объектами информационных технологий, что в существенной степени расширило границы применения механизма концессионных соглашений, и в дальнейшем создаст предпосылки для создания новых рынков, роста и развития существующих.

С внесением указанных поправок в законодательство о концессиях была создана возможность для передачи государственных информационных систем частным инвесторам с целью их развития, модернизации и поддержания работы таких систем в надлежащем состоянии.

Вместе с тем несмотря на всю привлекательность данного способа создания и использования объектов государственной (муниципальной) собственности, заключение и реализация концессионных соглашений вызывает ряд вопросов при применении данного механизма.

Так, одним из первоначальных вопросов, возникающих перед органом власти – собственником имущества (существующего или планируемого к созданию), при принятии решения о применении механизма концессии при реализации отдельного проекта, является наличие достаточного объема бюджетных денежных средств для реализации такого проекта с заданными параметрами.

Согласно положениям Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ                 «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессиях) концессионное соглашение может содержать не противоречащие законодательству Российской Федерации условия, в том числе обязательства органа власти по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения.

Вместе с тем в практике ФАС России встречаются случаи, когда поводом для заключения концессионных соглашений является возможность уклонения органа власти от проведения конкурентных процедур, предусмотренных законодательством о контрактной системе, и объединение в рамках одного договора нескольких видов работ. При этом финансирование проекта осуществляется в полном объеме за счет бюджетных средств на протяжении длительного периода времени, хотя законодательством о концессионных соглашениях в настоящее время предусмотрено только частичное софинансирование проекта концедентом.

Одним из аргументов органов власти – собственников имущества в пользу установления возможности осуществления в рамках концессионных соглашений возможности финансирования проекта в полном объеме за счет бюджетных средств является невозможность извлечения прибыли в рамках реализации проекта концессионером и покрытия его расходов за счет эксплуатации и использования объекта соглашения.

Вместе с тем простое установление возможности возмещения расходов концессионера за счет бюджетных средств в полном объеме приводит к смешению механизмов государственных закупок и концессионных соглашений.

В связи с указанными опасениями ФАС России выступила с предложениями по внесению изменений в Закон о концессиях в части необходимости установления возможности реализации механизма «инфраструктурной ипотеки». При этом ФАС России предлагается разграничить случаи применения законодательства о контрактной системе и Закона о концессиях путем установления зависимости между началом реализации проекта и началом финансирования указанного проекта из бюджета, предусмотрев в рамках Закона о концессиях осуществление возмещения затрат концессионера на создание (реконструкцию) объекта концессионного соглашения только на этапе эксплуатации такого объекта по истечении определенного периода времени, в случае, если финансовая модель проекта не предполагает иных источников дохода концессионера для возврата его инвестиций в проект.

Кроме того, по мнению ФАС России, повсеместное использование механизма «инфраструктурной ипотеки» стоит ограничить применением его только в отношении крупномасштабных проектов создания инфраструктурных объектов федерального значения стоимостью более 10 млрд. рублей, имеющих низкую инвестиционную привлекательность.

Вторым и не менее важным вопросом, подлежащим решению собственником имущества при выборе механизма реализации отдельного социально значимого проекта с привлечением субъектов частного предпринимательства, является понятность процедуры заключения соглашения с использованием того или иного механизма.

Если механизм заключения государственных контрактов в большинстве случаев имеет длительную историю, прозрачные процедуру и критерии отбора поставщика работ и услуг, а также в большинстве случаев у обоих сторон такого контракта имеется опыт участия в таких закупочных процедурах, то механизм заключения концессионных соглашений до настоящего времени не приобрел повсеместного характера и применяется значительно реже.

При этом у органов власти, равно как и заинтересованных в участии в проектах инвесторов, возникают вопросы, связанные с организацией проведения конкурсных процедур, а также с заключением концессионных соглашений в инициативном порядке на основании предложений инвесторов.

Кроме того, механизм заключения концессионных соглашений, по мнению ФАС России, в настоящее время является в недостаточной степени прозрачным и позволяет концедентам предъявлять к участникам конкурсного отбора необоснованные ограничивающие конкуренцию требования в целях заключения концессионного соглашения по итогам конкурса с определенным лицом.

Данные проблемы объясняются отсутствием в настоящее время в Законе о концессиях исчерпывающего перечня требований к участникам торгов на право заключения концессионного соглашения, понятных, экономически целесообразных, администрируемых критериев конкурса и их коэффициентов значимости, возможности проведения аукционов, когда основным критерием выбора концессионера является объем финансирования проекта из внебюджетных источников.

Более того, проведение конкурсов на право заключения концессионных соглашений осуществляется в «бумажной» форме, что дополнительно затрудняет участие в конкурсных процедурах заинтересованных лиц в связи с территориальной удаленностью отдельных субъектов Российской Федерации.

Указанные факторы в значительной степени снижают прозрачность процедуры заключения концессионного соглашения и, соответственно, повышают риск обжалования результатов конкурсных процедур.

Учитывая изложенное, решение указанных проблем и совершенствование процедуры проведения торгов на право заключения концессионных соглашений ФАС России планируется осуществить в рамках реализации мероприятия по внесению изменений в Закон о концессиях в части установления электронной формы проведения торгов, предусмотренного Планом мероприятий («дорожной картой») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 – 2020 гг., утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р.

По мнению ФАС России, внесение необходимых изменений в Закон о концессиях предотвратит распространение негативной практики правоприменения и будет способствовать расширению круга участников торгов.

В 2019 году ФАС России планируется продолжить работу в сфере совершенствования концессионного законодательства по созданию прозрачного, понятного конкурентного механизма существования партнерских отношений органов власти и бизнеса в отношении объектов государственной (муниципальной) собственности.

 

 

 

1.2.2. Развитие биржевой торговли

 

В соответствии с Указом № 618 одним из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции в Российской Федерации является развитие биржевой торговли.

В этой связи, ФАС России в 2018 году выступила с предложением стимулировать развитие биржевой торговли с помощью налоговых и таможенных преференций.

Согласно Национальному плану, принятому Указом № 618, основными направлениями конкурентной политики, согласно данному документу, в Российской Федерации является переход к рыночному ценообразованию путем формирования биржевых и внебиржевых индикаторов цен на природный газ, обеспеченных в том числе увеличением объема продаж природного газа на организованных торгах, а также развитие рыночных механизмов ценообразования путем развития организованных торгов нефтью на экспорт и формирование эталона (бенчмарк) на российскую нефть, развитие срочного биржевого рынка на нефтепродукты.

В целом, представляется, что развитие биржевых торгов и механизма прозрачного ценообразования позволит обеспечить формирование справедливой рыночной цены на товары, возможность хеджирования валютных рисков, а также возможность осуществления долгосрочного финансового планирования для хозяйствующих субъектов.

 

Биржевая торговля нефтью и нефтепродуктами

За последние годы в Российской Федерации проведена значительная работа по созданию коммерческой инфраструктуры рынка нефти и нефтепродуктов. С учетом практики применения антимонопольного законодательства сформирована нормативно-правовая база, направленная на развитие рыночного ценообразования на нефть и нефтепродукты. Развитие получила биржевая торговля наличным товаром, а также регистрация на бирже фактических внебиржевых сделок. Кроме того, формируются репрезентативные рыночные индикаторы цен биржевого и внебиржевого сегментов рынка.

В целях усовершенствования биржевых торгов и реализации части 5 статьи 6 Закона о защите конкуренции» ФАС России в 2017 году был разработан и в 2018 году подписан совместно с Минэнерго России приказ ФАС России и Минэнерго России

«Об утверждении минимальной величины продаваемых на бирже нефти и (или) нефтепродуктов, а также отдельных категорий товаров, выработанных из нефти и газа, и требований к биржевым торгам, в ходе которых заключаются сделки с нефтью и (или) нефтепродуктами, а также с отдельными категориями товаров, выработанных из нефти и газа, хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на соответствующих товарных рынках, и признании утратившим силу приказа ФАС России и Минэнерго России от 12 января 2015 года № 3/15/3», предусматривающий изменения в части дополнения сделок, которые не учитываются при определении соответствия объемов минимальной величине продаваемых на бирже нефтепродуктов, а также отдельных категорий товаров, выработанных из нефти и газа, сделками, заключенными внутри группы лиц хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, а также между хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение и являющимися производителями соответствующих видов нефтепродуктов.

В результате указанных изменений новшеством также стал рост нормативов биржевых продаж по бензинам с 10% до 15% (от объема производства), а дизельного топлива - с 5% до 7,5% (ранее нефтяные компании, занимающие доминирующее положение на рынке, с целью формирования ликвидного биржевого рынка должны были продавать на бирже 10% от производимых бензинов).

Данные изменения позволят удовлетворить спрос независимых участников рынка на моторное топливо, сбалансировать спрос и предложение и, как следствие, будут способствовать стабилизации цен на оптовом рынке нефтепродуктов.

Следует также отметить роль работы Биржевого комитета по нефти и нефтепродуктам, в рамках которого на регулярной основе велась работа, в том числе по проекту экспортного бенчмарка.

Важным шагом в развитии международного сотрудничества в области биржевой торговли на рынке нефти и газа стало подписание 23 января 2018 года меморандума о взаимопонимании между СПбМТСБ и Шанхайской нефтегазовой биржей в области развития биржевой торговли.

С начала 2018 года была отмечена положительная динамика биржевых торгов на рынке нефти. Уже в январе 2018 года были увеличены поставки отечественного бензина за рубеж более чем в полтора раза, или на 56% по сравнению с декабрем 2017 года.

Примечательно, что одним из наиболее значимых факторов сдерживания роста цен на топливо в июне – сентябре 2018 года стала биржевая торговля. Биржевые котировки были примерно на 10% ниже NetBack за счет поставок на рынок дополнительных объемов топлива (+3% к аналогичному периоду 2017 года), возможность которых вытекала из добровольных обязательств нефтяных компаний по 4-х сторонним соглашениям.

При этом в 2018 году было отмечено снижение цены на бирже ниже цен сопоставимых зарубежных рынков на 10-15 %, что происходило за счет того, что нефтяные компании торговали на бирже в объемах, достаточных для удовлетворения платежеспособного спроса.

Среди новелл 2018 года в области биржевой торговли топливом следует отметить инициативу ФАС России с предложением авиаперевозчикам покупать топливо через биржевые торги для снижения затрат и страхования от волатильности нефтяных котировок.

Кроме того, в 2018 году были запущены биржевые торги поставочными (фьючерсными) контрактами на нефтепродукты на ст. Аллагуват.

По данным АО «СПбМТСБ» в 2018 году по сравнению с 2017 годом объем торгов нефтепродуктами, а также отдельными категориями товаров, выработанных из нефти и газа, увеличился на 6,7%, объем реализации сжиженных углеводородных газов – на 46,1%.

В целом состояние рынка топлива на бирже за 2018 год можно оценить, как устойчивое, чему способствовала достаточность предложения топлива и на биржевых торгах и во внебиржевом сегменте, а также созданные значительные запасы топлива по дизелю и по бензинам, которые превысили на 20-30% запасы, существовавшие на период 2017 года.

 

Биржевая торговля газом

Ожидаемым результатом от развития конкуренции на рынке газоснабжения является переход к рыночному ценообразованию путем формирования биржевых и внебиржевых индикаторов цен на природный газ, обеспеченных, в том числе увеличением объема продаж природного газа на организованных торгах.

По состоянию на 24 декабря 2018 года общий объем проданного на биржевых торгах газа достиг отметки 60,4 млрд кубометров газа, а количество заключенных договоров – 26 482 единиц (за весь период торгов с 24.10.2014).

Общий объем проданного газа на биржевых торгах с поставкой

«на следующий месяц» составил 53,42 млрд кубометров (за весь период торгов), а количество покупателей увеличилось с 16 (максимальное значение в декабре 2014 г.) до 67 (максимальное значение в августе 2018 г.).

На рынке биржевой торговли газом в 2018 важным новшеством стало достижение договоренности между ФАС России и Минэнерго об увеличении квоты «Газпрома» на продажу газа на бирже до 35 млрд куб. м в год, что в два раза превышает прежнюю квоту.

Однако, в целом, биржевая торговля газом остается слабо востребованной в сравнении с другими биржевыми рынками. Основным продавцом газа на бирже СПбМТСБ является «Газпром», чьи продажи не должны превышать объем продаж независимых производителей газа. Тем не менее, независимые производители все больше сокращают свои продажи.

ФАС России предполагает, что увеличение квоты «Газпрома» на продажу газа на бирже даст возможность Российской Федерации выйти на ликвидный параметр торгов.

 

Биржевая торговля на рынке угля

В целях создания условий для эффективного функционирования рынка угля и (или) угольной продукции проводится систематическая работа по развитию возможностей использования внебиржевых индикаторов цен угля и (или) угольной продукции для формирования начальной (максимальной) цены при проведении закупочных процедур, контролю соблюдения антимонопольного законодательства и тарифного регулирования, созданию механизмов, необходимых для реализации угля и (или) угольной продукции на бирже, в 2017 году был создан подкомитет по углю Биржевого комитета ФАС России (далее – Подкомитет).

В 2018 году в рамках Подкомитета была проведена работа по ряду направлений.

Так, была доработана Методика формирования внебиржевых индикаторов цен угля в части формирования индикаторов цен угля на тонну условного топлива при поставках на внутренний рынок Российской Федерации, разрабатывается Методика формирования внебиржевых индикаторов цен угля в части формирования индикаторов цен угля на тонну условного топлива при поставках на экспорт и прорабатывается вопрос формирования и публикации индексов цен по маркам угля по поставкам на экспорт, а также вопрос о применении внебиржевых индикаторов цен на уголь при осуществлении тарифного регулирования, при формировании начальных закупочных цен для государственных нужд.

С октября 2018 года на сайте АО «СПбМТСБ» на регулярной основе публикуются территориальные индексы цен по маркам угля на тонну условного топлива.

Кроме того, в 2018 году были подготовлены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23.07.2013 № 623 «Об утверждении Положения о предоставлении информации о заключенных сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход права собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра» в части регистрации транспортной составляющей цены угля (указанное позволит осуществить сбор данных для формирования индекса цены транспорта).

На основе проведенной экспертной оценки была подготовлена основа для осуществления пилотного проекта реализации длиннопламенного угля на организованных торгах и осуществляется работа по формированию индикаторов цен на уголь для запуска пилотного проекта торговли производными инструментами на уголь в апреле 2019 года.

За 2017-2018 гг. АО «СПбМТСБ» проведено обучение более 70 компаний по практическим вопросам регистрации внебиржевых сделок (договоров) по поставкам угля.

Важно отметить, что за рассматриваемый период количество производителей угля, осуществляющих регистрацию внебиржевых договоров на поставку угля, увеличилось с 60 до 108. Указанное позволяет повысить репрезентативность внебиржевых индексов цен угля.

Наконец, по результатам практических вопросов регистрации внебиржевых договоров на поставку угля в рамках Подкомитета ФАС России совместно с угольными компаниями АО «СПбМТСБ» были разработаны и утверждены Рекомендации по предоставлению информации о внебиржевых договорах.

 

Биржевая торговля на рынке химической и нефтехимической продукции

Важнейшей новеллой 2018 года стало создание Биржевого комитета ФАС России по химической и нефтехимической продукции.

В рамках Биржевого комитета ФАС России анализируется текущая ситуация на соответствующих рынках, предпринимаются все меры по развитию и совершенствованию биржевой торговли указанными товарами, в том числе по открытию и времени работы торговых сессий, проводятся мероприятия по адвокатированию конкуренции, а также разрабатываются рекомендации по применению нормативной правовой базы.

Также в 2018 году получила развитие биржевая торговля химической и нефтехимической продукцией: 2-этилгексанол (реализуется на бирже с 2018 г.), аммиак безводный сжиженный, марка Б (рост объемов реализации на бирже по сравнению с 2017 годом — 533 %), кислота серная (рост объемов реализации на бирже по сравнению с 2017 годом — 33 %), ортоксилол нефтяной (рост объемов реализации на бирже по сравнению с 2017 годом — 330 %).

В 2018 году ФАС России при участии производителей минеральных удобрений, ассоциаций и союзов аграрной продукции на регулярной основе проводит заседания Биржевого комитета ФАС России по минеральным удобрениям (далее — Комитет).

В рамках Комитета разработан План мероприятий по запуску биржевых торгов минеральными удобрениями в секции «Минеральное сырье и химическая продукция» АО «СПбМТСБ». В рамках реализации плана: определен перечень и региональные базисы поставок минеральных удобрений, сформированы биржевые договоры по минеральным удобрениям, на АО «СПбМТСБ» сформирован совет секции «Минеральные удобрения и химическая продукция», запущены биржевые торги: карбамидом марки Б, аммиачной селитрой, аммофосом.

В настоящее время все производители указанных минеральных удобрений прошли аккредитацию в секции «Минеральные удобрения» АО «СПбМТСБ». АО «СПбМТСБ» проводится работа по информированию и обучению покупателей минеральных удобрений использования организованной торговли как одного из способов приобретения минеральных удобрений.

Вместе с тем, анализ данных, представленных АО «СПбМТСБ», показал, что производители минеральных удобрений, как правило, предлагают цену по прямым договорам на минеральные удобрения ниже, чем цена, установленная в этот же период на минеральные удобрения на бирже. Как представляется, вышеуказанное связано с проводимыми совещаниями в отраслевых министерствах по вопросу создания для сельхозтоваропроизводителей режима наибольшего благоприятствования, мероприятиями по сдерживанию роста цен на удобрения, а также предоставлением сельхозпроизводителям скидок. При этом применительно к продаже товара на бирже данные факторы отсутствуют.

 

Биржевая торговля агропродукцией

Одним из ожидаемых результатов реализации Национального плана в агропромышленном комплексе является расширение географии поставок и номенклатуры сельскохозяйственных товаров, реализуемых на организованных торгах.

Работа по организации биржевой торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием ведется ФАС России в рамках подкомитета по развитию организованных торгов агропродукцией при Биржевом комитете ФАС России (далее – Подкомитет), в состав которого вошли представители ФАС России, Банка России, Федеральной налоговой службы, Минсельхоза России и Группы «Московская Биржа».

Системные меры, направленные на расширение видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реализуемых на организованных торгах, включены в раздел III Агропромышленный комплекс плана мероприятий («дорожная карта») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018-2020 годы.

В настоящее время ПАО «Московская Биржа» запущена новая платформа биржевого рынка, на базе которой осуществляется торговля продовольственными товарами, в частности,  зерном и сахаром, и которая включает в себя торгово-клиринговую систему «УРОЖАЙ», позволяющую совершать сделки с поставочными ПФИ с гибкими сроками расчета, услуги клиринговой организации, центрального контрагента и оператора товарных поставок, роль которых выполняет Банк «Национальный Клиринговый Центр» (НКЦ), и услуги экспедитора.

Одной из задач биржевой торговли сельскохозяйственной продукцией является обеспечение формирования объективных ценовых индикаторов, характеризующих ценовую ситуацию на рынках сельхозпродукции, сырья и продовольствия, что невозможно реализовать без обеспечения ликвидности таких торгов.

Кроме выполнения функций индикатора и стабилизатора цен на зерно, биржа способна обеспечивать устойчивое состояние участников рынка, предлагать возможности по снижению коммерческих рисков, развивать товарооборот.

Для выполнения поставленной задачи, в целях стимулирования биржевой торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием ФАС России подготовила и направила в Минсельхоз России предложения по внесению изменений в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 (далее - Госпрограмма), по дополнению ее направлением  расширение географии поставок и номенклатуры сельскохозяйственных товаров, реализуемых на организованных торгах. Целью реализации данного направления к 2020 году, по мнению ФАС России, может стать показатель «реализация не менее 10% сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, признанных биржевым товаром, посредством биржевых торгов».

Для привлечения сельхозтоваропроизводителей, повышения их заинтересованности в реализации продукции на биржевых торгах, ФАС России предложила Минсельхозу России разработать механизмы субсидирования участников биржевых торгов, в части перевозки продукции, приобретенной на биржевых торгах, а также субсидирования процентной ставки по сделкам «своп», заключенным на организованных торгах, базисными активами которых является сельскохозяйственная продукция.

Кроме того, был осуществлен комплекс мер, направленных на реализацию Положения о предоставлении информации о заключенных сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход права собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2013 № 623, в отношении пшеницы 3-го и 4-го классов.

Объем биржевой торговли агропродукцией растет. Например, на биржевых торгах сахаром (запуск торгов сахаром, стартовавший 6 марта 2017 года, показал, что интерес у производителей этого продукта большой, данные по объему торгов это наглядно демонстрируют) в сентябре 2018 года был зафиксирован рекордный объем с момента запуска торгов сахаром в 2017 году. В сентябре 2018 года объем торгов поставочными форвардными договорами на сахар на Национальной товарной бирже составил 19 300 тонн или 590,2 млн рублей. Для сравнения: с марта 2017 года (момента запуска торгов сахаром) по август 2018 года объем торгов поставочными форвардными договорами на сахар составил 18 300 тонн или 508,2 млн рублей.

Однако объемы сахара, которые торговались на бирже в 2018 году, составили менее 1% от общего объёма производства сахара в стране, что недостаточно для обеспечения ликвидности проводимых торгов, и, как следствие, признания репрезентативности формируемой на бирже цены.

2018 года стал пилотным для биржевого рынка соевых бобов. Так, 23 мая 2018 года в Российской Федерации начинались биржевые торги соевыми бобами. Масложировой союз России при участии аграриев Амурской области выступили инициаторами запуска торгов соей на бирже.

Помимо соевых бобов расширение товаров, которые торговались на бирже в 2018 году, коснулось также и подсолнечника.

20 декабря 2018 года на Московской бирже были запущены первые торги подсолнечником, что в перспективе должно поддержать увеличение экспорта масложировой продукции.

По информации ПАО «Московская Биржа» по итогам 2018 года объем биржевых торгов составил:

Свопы с зерном -  34,8 млрд. руб.;

Форварды с зерном — 119 тыс.тонн/1,4 млрд. руб.;

Форварды с сахаром — 58 тыс. тонн/1,937 млрд. руб.

Свопы с соей - 2,1 млрд. руб., форварды с соей - 6,6 тыс. тонн/0,2 млрд. руб.

На рынке зерна объем торгов на АО «НТБ» по инструментам своп и форвард по итогам 2018 года увеличился в 7 раз в сравнении с 2017 годом, на рынке сахара объем торгов в 2018 году вырос более чем в 8 раз, количество клиентов выросло в 2 раза до 300 ед., объем торгов с соей составил 2,3 млрд. руб. с начала торгов в мае 2018 на одном аккредитованном базисе, увеличилось количества аккредитованных элеваторов и сахарных складов до 76 базисов (49 базисов в 2017).

Проделанная работа за 2018 год позволит сформировать более репрезентативные биржевые индексы цен, характеризующие ситуацию на соответствующих товарных рынках, которыми могут пользоваться как сельхозтоваропроизводители при планировании своей деятельности, так и органы государственной власти при принятии решений по регулированию отрасли.

 

Биржевая торговля лесом и лесоматериалами

Среди важнейших мероприятий 2018 года на рынке леса и лесоматериалами следует прежде всего отметить запуск биржевых торгов лесными ресурсами в Удмуртской Республике, Красноярском крае, Приморском крае и Республике Бурятия.

24 мая 2018 года на Петербургском международном экономическом форуме было подписано трехстороннее соглашение о сотрудничестве по развитию биржевых торгов лесоматериалами в Дальневосточном федеральном округе между президентом Санкт-Петербургской Международной Товарно-сырьевой Биржи, директором Агентства Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта и врио губернатора Приморского края. Данное соглашение направлено на развитие организованной торговли на рынке лесоматериалов, использование высокотехнологичных биржевых инструментов предприятиями региона.

В 2018 года в области биржевой торговли лесоматериалами была отмечена положительная динамика: объем торгов лесоматериалами на Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой бирже (СПбМТСБ) составил 1,388 млн м3, а объем реализации пиломатериалов составил 19,032 тыс. м3 (136 млн руб.), что в 12,8 раза больше показателя 2017 года.

Биржевая торговля на рынках наличного товара может указывать на неэффективность ценообразования на непрозрачных рынках. Например, лес и пиломатериалы зачастую продаются дешевле, чем стоят на рынке, за счёт этого теряют и те, кто заготавливают лес, производят пиломатериалы и бюджет. Так, торговля лесом на бирже в 2018 году привела к росту цен от 50 до 400% по сравнению с ценами во внебиржевом сегменте в 2017 году.

Регистрация на бирже внебиржевых сделок с товаром, допущенным к организованным торгам

В 2018 году ФАС России проводилась работа по внесению изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23.07.2013 № 623 «Об утверждении Положения о предоставлении информации о заключенных сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход права собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра».

Указанным проектом предусматривается расширение перечня товаров, на которых распространяется действие постановления.

В настоящее время, согласно информации, полученной от бирж, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации, битум нефтяной, цемент, сахар белый кристаллический, минеральные удобрения и сырье, содержащие соединения фосфора, азота или калия, лесоматериалы круглые допущены к организованным торгам хотя бы на одной бирже и торги по этим товарам ведутся. При этом регистрация внебиржевых сделок с данными видами товаров не предусмотрена постановлением. Одновременно внебиржевые сделки занимают значительную долю на рынках указанных товаров. Соответственно, регистрация внебиржевых сделок с указанными товарами является необходимостью для формирования дополнительно к биржевым индикаторам по данным товарам внебиржевых индикаторов.

Сформировавшаяся практика показывает, что рыночные механизмы ценообразования на товары должны иметь в своей основе объективные индикаторы, формируемые на основе данных о ценах внебиржевых сделок, ценах, формируемых на организованных торгах, а также сопоставимых ценах зарубежных рынков (net back). Только комплексное рассмотрение трех индексов позволяет получить реальную рыночную цену внутреннего рынка товара.

Получаемые на основе данных о зарегистрированных внебиржевых сделках ценовые индикаторы способствуют формированию рыночных контрактных отношений и развитию рыночного ценообразования, позволяют предотвращать спекуляцию на товарных рынках. Конечные потребители получают возможность приобретать товары по справедливым, конкурентным ценам.

Кроме того, такие индикаторы способствуют развитию фондового рынка, в частности, внедрению производных финансовых инструментов, базовым активом которых является товар. 

Одновременно репрезентативные внебиржевые индикаторы полезны для самих участников рынка, в частности для формирования собственного ценообразования. К примеру, в настоящее время на рынке нефтепродуктов участниками для собственных целей широко используются индикаторы, сформированные на основании данных, полученных в рамках исполнения постановления.

Без индикаторов внебиржевого рынка невозможно или крайне затруднительно создание производных финансовых инструментов, необходимых самим участникам для хеджирования рисков.

Важно, что такие изменения позволят использовать данные из реестров бирж, осуществляющих проведение организованных торгов, для целей антимонопольного и налогового контроля.

Кроме того, внебиржевые индикаторы активно используются для оптимизации расходов государства, к примеру, при расчете размеров субсидирования и осуществлении государственных закупок, а также отражают фрагментарность рынков, что помогает государственным органам выделять регионы, в которых необходимо дополнительное развитие.

В отношении некоторых товаров в настоящий момент информация представляется производителями в Росстат, Главгосэкспертизу России, а также по запросам ФАС России. При этом, информационные системы, содержащие такую информацию не эффективны для формирования рыночного ценообразования: они либо не дают необходимую информацию по ценам (в том числе с необходимой периодичностью), либо данные в них не структурированы и не актуальны.

Кроме того, изменения коснутся порядка предоставления данных и самого перечня данных. Это делается в целях оптимизации исполнения участниками рынков требований постановления и улучшения качества сведений.

В настоящее время проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о предоставлении информации о заключенных сторонами не на организованных торгах договорах, обязательства по которым предусматривают переход права собственности на товар, допущенный к организованным торгам, а также о ведении реестра таких договоров и предоставлении информации из указанного реестра» внесен в соответствующем порядке в Правительство Российской Федерации.

 

1.2.3. Информация о мерах по организации и функционированию антимонопольного комплаенса в федеральных органах исполнительной власти

 

В соответствии с абзацем девятнадцатым подпункта «а» пункта 2 Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы в целях реализации основных направлении государственной политики по развитию конкуренции, Правительству Российской Федерации поручено до 01 марта 2019 года принять меры, направленные на создание и организацию системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В целях реализации вышеуказанного поручения и формирования единого подхода к созданию и организации федеральными органами исполнительной власти системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства, распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.10.2018 № 2258-р утверждены Методические рекомендации по созданию и организации федеральными органами исполнительной власти системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства.

Также принятие правовых актов об организации системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства (далее – правовые акты) предусмотрено распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р, которым утвержден План мероприятий («дорожная карта») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы (далее – План мероприятий («дорожная карта»)). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р предусмотрено, что руководители федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию Плана мероприятий («дорожной карты») должны принять правовые акты до 01.12.2018.

По состоянию на май 2019 года приняли правовые акты об организации системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства 16 федеральных органов исполнительной власти.

 

1.2.4. Реформа контрольно-надзорной деятельности

 

В рамках реализации направления «Система комплексной профилактики нарушения обязательных требований» ФАС России проводит комплекс профилактических мероприятий, которые направлены на предупреждение нарушений обязательных требований и повышение прозрачности системы надзорных функций.

В соответствии со статьей 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также в целях предупреждения нарушения обязательных требований, соблюдение которых оценивается Федеральной антимонопольной службой при проведении мероприятий по федеральному государственному надзору за соблюдением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы конкурентного права, устранению причин, факторов и условий, способствующих нарушению таких обязательных требований приказом ФАС России от 24.08.2018 № 1194/18 утверждена ведомственная программа профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям на 2018-2020 гг.

Кроме того, утвержден План-график публичных обсуждений ФАС России и её территориальных органов с подконтрольными субъектами. Согласно указанному плану-графику на территории Российской Федерации проведено более 339 мероприятий с подконтрольными субъектами.

Помимо этих мероприятий представители центрального аппарата ФАС России дополнительно приняли участие еще в 795 публичных мероприятиях (конференции, круглые столы, форумы и др.).

Необходимо отметить, что в рамках реализации Ведомственной программы профилактики антимонопольная служба ежеквартально проводила тематические публичные обсуждения с привлечением сотрудников отраслевых структурных подразделений. По итогам 2018 года прошел целый ряд публичных мероприятий на темы противодействия антиконкурентным соглашениям, торги, государственный заказ и закупки госкомпаний, концессии, жилищно-коммунальное хозяйство, реклама и недобросовестная конкуренция.

Также на базе Учебно-методического центра в г. Казань проведены два семинара на тему реформы контрольно-надзорной деятельности. Первый семинар был посвящен переходу на риск-ориентированный подход в сфере государственного оборонного заказа и антимонопольного регулирования, а также автоматизации процессов при реализации реформы контрольно-надзорной деятельности.

Второй семинар прошел для пресс-секретарей территориальных органов, где были обсуждены аспекты проведения публичных обсуждений правоприменительной практики, работе с обращениями граждан и организаций, специфике работы социальных сетей и создания контента для них, работе с внутренним порталом ФАС России, открытыми данными, а также о съемках и видеомонтаже.

 

Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности

 

         В рамках реализации направления «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» и в целях реализации положений статьи 8.1. Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года № 806, принято постановление Правительства Российской Федерации от 01 марта 2018 года   № 213 «Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации» (далее — постановление).

         Постановлением утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации.

         Также установлена периодичность проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска, если иное не установлено федеральными законами:

         для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 3 года;

         для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 5 лет.

         для категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

         При этом к категории среднего риска отнесена торговая деятельность, субъекты естественных монополий, хозяйствующие субъекты, осуществляющие регулируемые виды деятельности, имеющие размер необходимой валовой выручки за предыдущий год свыше 10 млрд. рублей. В отношении них плановые проверки могут проводиться не чаще одного раза в три года.

         К категории умеренного риска отнесены хозяйствующие субъекты, имеющие выручку свыше 10 млрд рублей, действующие в сферах производства и продажи лекарственных препаратов и медицинских изделий, предоставления медицинских услуг, услуг связи, транспортных услуг, жилищно-коммунального хозяйства, транспортировки нефти и нефтепродуктов по трубопроводам и т.п. Плановые проверки таких организаций проводятся не чаще одного раза в пять лет.

         В отношении хозяйствующих субъектов, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки проводиться не будут.

         Отмена плановых проверок в отношении таких хозяйствующих субъектов снизит административное давление на субъекты малого и среднего

предпринимательства.

         Также, постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2018 г. № 93 утверждены критерии отнесения деятельности головных исполнителей поставок продукции по государственному оборонному заказу и исполнителей, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу, к определенной категории риска и периодичности проведения плановых проверок при осуществлении Федеральной антимонопольной службой государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа.

         Указанные критерии установлены для служебного пользования.

  Вместе с тем установлена периодичность проведения плановых проверок головных исполнителей поставок продукции по государственному оборонному заказу и исполнителей, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу, если иное не установлено федеральными законами:

– не чаще чем 1 раз в 3 года для головных исполнителей, деятельность которых отнесена к средней категории риска;

– не чаще чем 1 раз в 5 лет для головных исполнителей, деятельность которых отнесена к умеренной категории риска;

– не чаще чем 1 раз в 10 лет для головных исполнителей, исполнителей, деятельность которых отнесена к низкой категории риска.

Кроме того, Федеральным законом от 03.07.2018 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и Федеральным законом от 25.12.2018 № 480-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и статью 35 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» плановые проверки в сфере контроля законодательства о рекламе и государственного регулирования цен (тарифов) отменены.

 

Разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности

 

В рамках реализации направления «Разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» ФАС России утверждены перечень и значения показателей результативности и эффективности, соответствующих Базовой модели определения показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (далее – показатели).

По контролю соблюдения антимонопольного законодательства разработаны перечни показателей всех трех групп: «А», «Б» и «В».

Результатом данной работы стало утверждение приказа ФАС России от 16.10.2017 № 1363/17 «Об утверждении перечней и значений показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности ФАС России и определении механизмов контроля за достижением показателей результативности и эффективности». Обеспечена публичность и доступность показателей на официальном сайте Ведомства в разделе «Реформа контроля и надзора» и в системе «АИС КНД».

В ходе пилотного расчета Индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций по каждому участнику приоритетной программы ФАС России по большинству качественных характеристик контрольно-надзорной деятельности показала достаточно высокие результаты. Стоит отметить, что оценка проводилась по определенным видам государственного контроля, по которым в наибольшей степени имеются данные и реализованы мероприятия проводимой Реформы (в отношении ФАС России оценивался контроль в области соблюдения антимонопольного законодательства). Так, ФАС России по итогам расчета Индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций заняла второе место среди Ведомств.

 

         Система комплексной профилактики нарушения обязательных требований

 

         В настоящее время в Российской Федерации успешно функционируют 52 (по состоянию на 11.12.2017) кафедры и центры конкурентного права и антимонопольного регулирования. Стоит отметить, что развитие и совершенствование антимонопольного законодательства привело к формированию новой отрасли «Конкурентное право», которая имеет свой предмет, метод и принципы правового регулирования.

         Учебные дисциплины преподают сотрудники ФАС России и представители юридического и экономического сообщества.

В 2018 году было проведено 4 заседания Научно-методический совета, в состав совета вошли 51 член, из которых 17 кандидатов наук и 9 докторов наук.

В ФАС России созданы условия для общественного контроля за деятельностью подконтрольных субъектов. Так, на официальном сайте ФАС России размещены и функционируют три «горячии линии»: по вопросам повышения цен на продовольствие, для сообщений о нарушениях Закона о торговле и «Сообщи о картеле!».

Кроме того, на официальном сайте ФАС России размещен «Калькулятор ЖКХ», который является агрегатором ссылок на региональные калькуляторы коммунальных платежей, разработанных в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации.

В ФАС России эффективно функционирует Общественная приемная.

В целях единообразия правоприменения антимонопольного законодательства ФАС России подготовила и утвердила приказом План методической помощи территориальным органам оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2018 году.

Президиум ФАС России разработал и принял ряд разъяснений по применению Закона о защите конкуренции. За период 2016-2018 гг. приняты несколько таких документов.

Разъяснения способствуют формированию единообразной правоприменительной практики и профилактике правонарушений.

При ФАС России действуют 28 экспертных советов по ключевым рынкам и 6 коллегиальных органов. В состав Экспертных советов входят участники рынков, представители некоммерческих объединений и контролирующих органов власти. Такая практика позволяет ФАС России объективно оценивать ситуацию на соответствующих рынках и повышает транспарентность принимаемых ФАС России решений.

ФАС России разработала на официальном сайте ФАС России специальный раздел, посвященный реформе контрольно-надзорной деятельности. Все материалы о ходе реформы госконтроля ФАС России структурированы по разделам.

Они разделены по новостям, анонсам, видео, отчетам и иным материалам центрального аппарата ФАС России и территориальных органов службы.

 

1.2.5. Развитие судебной практики

 

2018 год характеризуется тем, что механизмы антимонопольного реагирования, полученные некоторые время назад и направленные на повышение эффективности деятельности службы, прошли апробацию со стороны судебных инстанций.

К числу таких механизмов, можно отнести следующее: внедрение «иммунитетов» для малого предпринимательства, проведение анализа состояния конкуренции в каждом деле, состязательность при рассмотрении антимонопольного разбирательства, расширение института предупреждения и предостережения, внутриведомственная апелляция и разъяснения Президиума ФАС России.

Реализация указанных механизмов привела к повышению качества принимаемых антимонопольной службой решений.

Как итог, в 2018 году снизилось количество обжалуемых решений. Их число составило 48,8%, в предыдущие годы оно равнялось 65%.

При этом количество отмененных решений ведомства судами составило 11,2%, что является показателем качества работы антимонопольного органа.

В качестве ключевых примеров стоит отметить некоторые дела, имеющие значение для правоприменительной практики.

1.      В Указе Президента Российской Федерации № 618 в качестве одной из целей совершенствования государственной политики по развитию конкуренции определено повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен.

В развитие данной цели актуальным вопросом остается задача легализации «параллельного импорта», который может обеспечить дополнительную возможность поставки на территорию Российской Федерации в достаточных объемах необходимых товаров, препятствовать росту цен на импортируемые товары, а также даст возможность развитию малому и среднему бизнесу.

Защита лиц, обладающих исключительным правом на товарный знак, должна осуществляться с учетом прав и законных интересов других лиц, в том числе при рассмотрении вопроса о допустимости параллельного импорта.

И, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, положения антимонопольного законодательства, в частности статья 10 Закона о защите конкуренции, не могут интерпретироваться и применяться как полностью выводящие коллизию интересов правообладателей товарных знаков и иных участников правоотношений по поводу товаров, на которых размещены соответствующие товарные знаки, и связанную с этим возможность оценки поведения сторон как недобросовестного из-под действия механизмов обеспечения баланса конституционно значимых ценностей. Иное означало бы злоупотребление исключительным правом на товарный знак, выходящее за разумные пределы защиты правообладателем своего экономического интереса, которое не должно поощряться.

2. В качестве одного из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции в Указе Президента Российской Федерации № 618 определено, что государственное регулирование цен (тарифов) должно быть основано на окупаемости организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, при снижении издержек и повышении их эффективности, обеспечивающее интересы потребителей в долгосрочной перспективе.

Данный принцип по развитию конкуренции нашел свое развитие в  практике Верховного Суда Российской Федерации.

Верховным Судом Российской Федерации разъяснено, что действующее законодательство по определению (установлению) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий не обязывает соответствующий федеральный орган исполнительной власти осуществлять государственное регулирование тарифов исключительно с целью последующего их ежегодного повышения и увеличения валовой выручки конкретного субъекта.

Высшей судебной инстанцией отмечено, что законодательство не содержит предписаний о полном возмещении организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, затрат на оплату работ сторонних организаций, которые в том числе должны выполняться такими лицами независимо от содержания заключаемых договоров аренды и на оказание услуг по техническому обслуживанию (дело № АПЛ18-255, АКПИ18-26).

3. Согласно Национальному плану развития конкуренции ключевым показателем является снижение количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти.

В качестве одного из важнейших факторов, влияющих, на такое снижение, можно выделить формирование судебной практики, определяющей подходы при рассмотрении дел об оспаривании решений и (или) предписаний антимонопольного органа.

Так, судами определено, что в качестве нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции может признаваться бездействие органа власти, выразившееся в неустановлении требований к организации и выполнению работ (услуг), в целях лицензирования (дело № А40-9755/2018).

В нарушение Положения о лицензировании медицинской деятельности Минздрав России не разработал требования, необходимые для лицензирования медицинских организаций. Разработанный Министерством приказ № 121н содержит лишь перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, но не содержит абсолютно никаких требований, которыми должны руководствоваться соискатели лицензий, лицензиаты, органы лицензирования и надзора.

В результате в России отсутствует единая система лицензионных требований, предъявляемых к соискателям лицензий и лицензиатам, а органы государственной власти по своему усмотрению предъявляют не предусмотренные законодательством требования к хозяйствующим субъектам, желающим получить лицензию на ту или иную работу (услугу), составляющую медицинскую деятельность, что приводит к ограничению конкуренции.

Минздраву России выдано обязательное для исполнения предписание об установлении таких требований, что исключит необоснованные претензии к хозяйствующим субъектам, осуществляющим лицензируемые виды деятельности.

4. В 2018 году судами при рассмотрении законности действий ФАС России по отмене решений о согласовании цен на лекарственный препарат была подтверждена возможность антимонопольного органа применять важный механизм, позволяющий эффективно влиять на ситуацию установления экономически необоснованных цен на лекарственные препараты и обеспечивать доступность препаратов для пациентов (дело                      № А40-214936/2017).

Это дело касается отмены цены на препарат, включенный в жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты, и, несомненно, имеет социальную значимость.

Судами была поддержана позиция ФАС России о возможности применения положений Правил государственной регистрации и перерегистрации устанавливаемых производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 № 865, позволяющих отменять решение о согласовании предельной отпускной цены производителя на лекарственный препарат, если после принятия такого решения установлено, что держателем или владельцем регистрационного удостоверения лекарственного препарата (уполномоченным им лицом) были представлены повлиявшие на результат решения недостоверные сведения, к ценам, зарегистрированным до введения данной нормы.

Действия ФАС России, связанные с отменой регистрации цены на лекарственный препарат, привели к снижению зарегистрированных цен в 3 раза.

5. Картелизация российской экономики остается серьезным препятствием в развитии конкуренции.

В 2018 году прошло судебную проверку решение антимонопольного органа, в рамках которого ФАС России было установлено антиконкурентное соглашение, заключенное и реализованное компаниями двух групп лиц на 6 аукционах на поставку криминалистической техники общей суммой почти 200 миллионов рублей (дело № А40-88709/2018).

Реализация антиконкурентного соглашения выразилась в имитации конкуренции при совместном участии в торгах, а также в отказе от участия в торгах в пользу других участников соглашения. После заключения государственного контракта компании заключали договоры поставок по ценам почти в два раза ниже НМЦК.

Обстоятельства, установленные решением ФАС России, приняты во внимание следственным органом, рассматривающим уголовное дело по фактам нарушений на рассматриваемых ФАС России аукционах, что отвечает основной идее Указа Президента Российской Федерации № 618, согласно которой активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации считается приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

6. Выдаваемые антимонопольным органом предупреждения позволяют оперативно отреагировать на нарушение антимонопольного законодательства.

Так, в отсутствие законодательно разработанных типовых форм договора энергоснабжения выдача предупреждения ФАС России позволила исключить ситуацию, когда гарантирующие поставщики включают в договор условия, реализация которых приводит к тому, что потребитель оплачивает услуги в полном объеме, но сетевая организация не получает возмещения за оказанные услуги (дело № А40-163599/17).

В типовую форму договора гарантирующего поставщика были включены условия о том, что ответственность перед потребителем несет оказывающая услуги передачи электрической энергии сетевая организация и о необходимости для всех потребителей обеспечения обязательств по оплате электрической энергии (мощности).

Судами отмечено, что тот факт, что законодательством в сфере электроэнергетики предусмотрена процедура заключения договора с потребителем с возможностью им самостоятельного выбора тех условий, разработанного гарантирующим поставщиком типового договора, которые он считает для себя наиболее приемлемыми, не позволяет обществу включать спорные условия в типовые формы договора энергоснабжения и не оправдывает его действия.

Включение в типовые формы договора не соответствующих закону условий создает у потребителей неверное представление о надлежащих условиях договоров и может вводить их в заблуждение.

Приведенные примеры судебных дел показывают, что все решения и действия, предпринимаемые службой, учитывают Национальный план развития конкуренции, утвержденный Указом № 618, и перечень поручений по итогам проведения Государственного Совета.

7. ФАС России продолжает отстаивать свою позицию в судах по выданным в 2016 - 2017 гг. заключениям в связи с выявлением фактов незаконно установленного контроля иностранных инвесторов над российскими рыбодобывающими организациями:

- 8 заключений по факту установления иностранным инвестором (гражданин России, имеющий также гражданство Украины) в отношении 8 российских рыбодобывающих компаний (ООО «Тайфун», ООО «Атлантика», ООО «Зарубинская база флота», ООО «Краб ДВ», ПАО ХК «Дальморепродукт», ООО «Хасанрыба», АО «ДМП-РМ»,  ООО «Инсайд»);

- 3 заключения о выявлении факта незаконного установления контроля иностранными инвесторами (граждане России, также имеющими гражданство Мальты) над 3 российскими рыбодобывающими компаниями (АО «Стрелец»,  АО «Таурус», АО «Эридан»).

В настоящее время пользователи, в отношении которых были вынесены соответствующие заключения ФАС России, обжалуют данные заключения в суде, одновременно продолжая освоение квот на добычу (вылов) ВБР, ранее выданных им с нарушением законодательства, поскольку они находились под незаконным контролем иностранных инвесторов. Никаких мер финансовой ответственности в данном случае нарушитель не несет и ущерб общественным отношениям никто не возместит, поскольку это не предусмотрено законодательством.

В марте 2018 года ФАС России обратилась с иском в суд о признании недействительной сделки, совершенной без предварительного согласования с Комиссией, в результате которой иностранным инвестором (гражданином Швейцарии) был установлен контроль над российской рыбодобывающей компанией (ООО «Братская область», Иркутская область).

Суд по иску ФАС России признал указанную сделку недействительной.

8. ФАС России был выявлен факт приобретения Хэйхэйской торгово-экономической компанией с ограниченной ответственностью «Цзиньин» (Китайская Народная Республика, единственный акционер - гражданин КНР) у гражданина России 100% долей ООО «Амурмедь», которое является хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и осуществляющим пользование участком недр федерального значения, без предварительного согласования Комиссии.

ФАС России обратилась с иском в суд о применении последствий недействительности сделки, совершенной с нарушением Закона № 57-ФЗ.

В период судебного процесса компания «Цзиньин» совершила попытку «ухода» от ответственности путем совершения сделки по возврату гражданину России части ранее приобретенных у него долей ООО «Амурмедь». Суд 1-ой инстанции частично отказал в удовлетворении иска ФАС России, так как ответчиком были устранены негативные последствия ранее совершенного правонарушения.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции поддержал требования   ФАС России в полном объеме и признал договор купли-продажи 100%                   доли ООО «Амурмедь» недействительным. Данное обстоятельство влечет недействительность всех иных сделок, совершенных в период незаконного владения компанией «Цзиньин» российским стратегическим обществом.

Таким образом, ФАС России удалось пресечь становление практики «ухода» недобросовестных иностранных инвесторов от предусмотренной Законом № 57-ФЗ ответственности за совершение сделок в нарушение положений указанного закона.

 

 

1.2.6. Формирование единообразия применения норм антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России

 

Для решения задач по развитию и защите конкуренции как одной из основ конституционного строя Российской Федерации необходима консолидация всех институтов государства и гражданского общества.

В основе такой государственной политики должно быть эффективное и современное антимонопольное законодательство и не менее эффективная практика его применения.

Антимонопольное законодательство является одним из самых быстро развивающихся отраслей российского права. Поскольку ситуация на товарных рынках и в экономике в целом постоянно меняется под воздействием вновь возникающих, иногда совершенно новых и неизвестных экономической науке ранее факторов, регулятор вынужден постоянно инициировать изменения имеющегося в его распоряжении инструментария правовых норм.

В сложившейся ситуации не только контролируемые хозяйствующие субъекты, но и сами правоприменители сталкиваются с необходимостью корректировать сложившуюся практику применения норм антимонопольного законодательства в ответ на новые вызовы ограничения конкуренции, постоянно появляющиеся в экономике.

В этой связи особое значение имеет сохранение единообразного применения норм антимонопольного законодательства всеми антимонопольными органами по всей территории России. В настоящее время дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваются комиссиями центрального аппарата ФАС России и 83 территориальных органов, расположенных во всех субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что процедура осуществления антимонопольного контроля является наиболее сложной и многоэтапной по сравнению с любыми другими существующими видами государственного контроля. Наличие региональной специфики и неоднозначность судебной практики также вносят разночтения в многочисленные требования антимонопольного законодательства к содержанию решений антимонопольных органов.

Таким образом, обеспечить единство правоприменения по всем ключевым вопросам антимонопольного контроля возможно только путем дачи прямых разъяснений норм действующего антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России. С другой стороны, в случае отступления территориальными антимонопольными органами от общих выработанных правил применения этих норм, у центрального аппарата ФАС России имеется механизм ведомственной апелляции, обладающей полномочиями, в силу Закона о защите конкуренции, на отмену решений территориальных органов ФАС России в случае нарушения ими единообразия применения норм антимонопольного законодательства.

Сочетание этих двух механизмов (разъяснений Президиумом ФАС России норм антимонопольного законодательства и пересмотра решений территориальных органов апелляционной коллегией ФАС), дает возможность обеспечивать не только единство правоприменения в самих антимонопольных органах, но и вырабатывает единые подходы в понимании антимонопольного законодательства всеми субъектами правоотношений на территории всей Российской Федерации.

Так, в 2018 году Президиум ФАС России утвердил ряд значимых разъяснений по вопросам: коллективного доминирования; использования информации, составляющей коммерческую тайну; установления фактов заключения антиконкурентных соглашений хозяйствующими субъектами при подготовке и участии в торгах.

1. По результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства к отношениям, связанным с получением, использованием и предоставлением доступа к информации, составляющей коммерческую тайну ФАС России подготовлено разъяснение Президиума ФАС России от 21.02.2018 № 13                  «Об информации, составляющей коммерческую тайну, в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, проведении проверок соблюдения антимонопольного законодательства, осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией»                                    (утв. протоколом Президиума ФАС России от 21.02.2018 № 2).

Указанное разъяснение направлено на обеспечение предусмотренных Законом о защите конкуренции прав лиц, привлекаемых к рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, лиц, в отношении которых проводятся проверки соблюдения антимонопольного законодательства, а также при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией.

В разъяснении приведено понятие коммерческой тайны, определены сведения, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне, перечислены права и обязанности лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, на получение доступа к информации, составляющей коммерческую тайну.

Также в разъяснении отражены вопросы о порядке соблюдения режима коммерческой тайны в отношении материалов, представляемых в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, при проведении проверки антимонопольным органом, при рассмотрении ходатайств в рамках осуществления государственного контроля за экономической концентрацией, а также предоставления информации, составляющей коммерческую тайну, экспертам, участвующим в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

2. Разъяснение ФАС России от 30.05.2018 № 14 «О квалификации соглашений хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 30.05.2018 № 7) подготовлено ФАС России по результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства при установлении фактов заключения антиконкурентных соглашений хозяйствующими субъектами при подготовке и участии в торгах.

Так, в разъяснении указано, что в случаях, когда регламентированная законодательством процедура проведения торгов предусматривает признание их несостоявшимися при наличии лишь одного участника и не создает оснований для заключения договора с единственным участником, соглашения двух хозяйствующих субъектов о совместном (согласованном) участии в таких торгах не могут быть квалифицированы по пункту 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции только лишь на том основании, что один из участников осуществляет пассивное поведение при проведении торгов или такое пассивное поведение является предметом их договоренности. При этом при наличии иных обстоятельств не исключается рассмотрение подобных действий по признакам иных антиконкурентных соглашений между участниками торгов, либо между участниками и заказчиком (организатором) торгов.

В тех же случаях, когда по результатам несостоявшихся торгов единственный участник в связи с наличием соответствующих положений законодательства приобретает право заключения договора (контракта) или когда в торгах принимают участие иные невзаимосвязанные участники, такое обоснование соглашения как исключительно обеспечение признания торгов состоявшимися для заключения договора не может соответствовать действительности и не должно приниматься. В таких случаях следует применять подходы, изложенные в разъяснении Президиума ФАС России                 № 3 «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3).

В целях формирования единообразия правоприменительной практики антимонопольных органов и правильной квалификации соглашений хозяйствующих субъектов, являющихся участниками торгов, в разъяснении указано на необходимость установления территориальными органами ФАС России полного состава участников торгов, а также установления наступления или возможности наступления последствий в виде повышения, снижения или поддержания цен на торгах, и причинно-следственную связь между соглашением и такими последствиями (возможностью их наступления).

3. Для целей разъяснения вопросов применения положений части 3 статьи 5 Закона о защите конкуренции Президиумом ФАС России утверждено разъяснение ФАС России № 15 «О привлечении к ответственности за злоупотребления доминирующим положением хозяйствующих субъектов, признанных коллективно доминирующими» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 24.10.2018 № 11).

Данное разъяснение подготовлено ФАС России по результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства и раскрывает вопросы, касающиеся порядка установления и доказывания коллективного доминирующего положения, а также выполнения совокупности условий коллективного доминирования, позволяющих сделать обоснованный вывод о наличии признаков злоупотребления одним или несколькими хозяйствующими субъектами доминирующим положением.

Разъяснение отражает вопросы как выдачи антимонопольным органом, так и исполнения предупреждений и предписаний хозяйствующими субъектами, злоупотребившими доминирующим положением, а также условий и порядка привлечения к административной ответственности конкретного хозяйствующего субъекта и его должностного лица.

В 2018 году ФАС России также продолжена работа по формированию единых подходов к применению антимонопольного законодательства путем издания 2-й книги сборника «Правовые позиции коллегиальных органов ФАС России».

В рамках указанного сборника ФАС России опубликован Обзор практики применения антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России, утвержденный Президиумом ФАС России (протокол Президиума ФАС России № 10 от 03.10.2018).

В Обзоре представлены основные правовые позиции относительно единообразия применения положений антимонопольного законодательства, которые были сделаны коллегиальными органами ФАС России при пересмотре в порядке внутриведомственной апелляции решений и (или) предписаний территориальных антимонопольных органов.

Так, в Обзоре рассматриваются следующие вопросы:

  1. Практика применения антимонопольного законодательства при установлении злоупотребления доминирующим положением;
  2. Практика применения антимонопольного законодательства при установлении антиконкурентных соглашений и координации экономической деятельности;
  3. Практика применения антимонопольного законодательства при установлении нарушения антимонопольных требований к торгам;
  4. Практика применения антимонопольного законодательства при установлении актов недобросовестной конкуренции;
  5. Подходы к определению единообразия применения антимонопольного законодательства при пересмотре решений и (или) предписаний антимонопольных органов;
  6. Практика применения антимонопольного законодательства относительно процедурных вопросов пересмотра решений и (или) предписаний территориальных антимонопольных органов.

Представленные в указанном сборнике правовые подходы ФАС России направлены на повышение прозрачности и открытости антимонопольного регулирования. Такого рода публикации имеют большой спрос для сотрудников территориальных органов ФАС России, практикующих юристов и экономистов, а также предпринимательского сообщества.

Формирование единообразной практики применения антимонопольного законодательства требует наличия базы «эталонных» решений и разъяснений, которые могут послужить ориентиром для правоприменителя при принятии им собственных решений или выработки правовых позиций в сфере   антимонопольного законодательства.

Проведение в ФАС России, начиная с 2016 года (год создания Апелляционной коллегии ФАС России), последовательной политики по формированию базы подобных решений, в совокупности с выпуском разъяснений по ключевым вопросам применения норм Закона «О защите конкуренции», а также норм смежных с ним отраслей законодательства, позволило выработать системный подход к применению антимонопольного законодательства в целом.

Можно утверждать, что к настоящему моменту сформирована базовая практика разрешения всех наиболее сложных вопросов, возникающих при вынесении решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства.

Сформированность единообразных подходов по ключевым вопросам правоприменения не только исключает споры между территориальными органами ФАС России при принятии ими решений, но и делает механизм антимонопольного регулирования более прозрачным и предсказуемым для всех участников экономических отношений.

Наличие ведомственной апелляции ФАС России, в свою очередь, позволяет самим хозяйствующим субъектам пресечь любые отклонения от сложившейся практики наиболее простым и незатратным по времени и ресурсам способом, путем подачи апелляционных жалоб на решения территориальных органов ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства, избегая, тем самым, как судебных разбирательств, так и разрешения споров вне рамок правового поля.

В результате, предсказуемость антимонопольного регулирования снижает нагрузку на хозяйствующие субъекты, и, в первую очередь, на малый и средний бизнес, делая механизмы антимонопольного регулирования более доступными для самого широкого круга участников экономической деятельности, что оказывает положительный эффект на формирование благоприятного делового климата и способствует повышению инвестиционной привлекательности российской экономики. 

 

 

1.2.7. Развитие антимонопольной практики по защите прав правообладателей при организации и проведении международных спортивных мероприятий

 

Защита спортивной символики – отдельная проблема организации и проведения масштабного спортивного мероприятия для предотвращения нарушения имущественных прав международных спортивных федераций и использования спортивной символики в интересах неуправомоченных субъектов.

В ходе организации и проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года инструменты антимонопольного регулирования были активно задействованы в мероприятиях по обеспечению защиты имущественных прав FIFA.

Правительственная гарантия № 6 от 14.04.2010 «Защита и реализация имущественных прав» (далее Гарантия) предусмотрела особый статус FIFA и ее партнеров и лицензиатов и обязательства государства проведения мероприятия обеспечить защиту их имущественных прав, связанных с использованием бренда FIFA.

Во исполнение требований Гарантии Федеральный закон от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрел специальные требования, направленные на защиту имущественных прав FIFA, связанных с организацией и проведением чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, в том числе особые условия организации торговли и размещения рекламы в местах проведения мероприятий FIFA, а также положения о признании широкого ряда маркетинговых практик, связанных с реализацией билетов и продвижением товаров и услуг с использованием спортивной символики или ассоциативных связей с мероприятиями FIFA недобросовестной конкуренцией.

Таким образом, в ходе проведения Чемпионата мира зарегистрированные обозначения чемпионата и специально созданный узнаваемый шрифт вправе были использовать только непосредственно организаторы чемпионата и официальные спонсоры и партнёры, заключившие лицензионный договор и получившие разрешение.

По итогам реализации данных норм антимонопольными органами возбуждено более 80 дел по фактам недобросовестной конкуренции в связи с использованием символики FIFA, около половины из них касаются продажи товаров с символикой Чемпионата либо размещения символики на сайтах, витринах, при оформлении офисов, со стороны ряда крупных хозяйствующих субъектов были выявлены факты проведения стимулирующих мероприятий, направленных на продвижение собственной продукции/услуг, в качестве призов в которых предлагались билеты на мероприятия FIFA либо иная продукция с символикой FIFA.

В ходе организации и проведения мероприятий FIFA ФАС России, помимо реализации собственной компетенции в сфере антимонопольного регулирования и надзора, принял участие в формировании и организации работы межведомственного образования - Комитета по защите имущественных прав FIFA.

Решение о создании Комитета было принято Минспортом России 19.10.2016 в целях координации деятельности правоохранительных органов, в чью компетенцию входит борьба с правонарушениями с использованием исключительных прав. В состав Комитета (с последующими изменениями) вошли МВД России, ФТС России, Роспотребнадзор, Роспатент, Роскомнадзор и ФАС России, руководителем Комитета назначен заместитель руководителя ФАС России А.Б.Кашеваров. В заседаниях Комитета также участвовали представители Генеральной прокуратуры РФ и FIFA (Цюрих).

В непосредственном контакте с представителями FIFA на площадке Комитета проходило:

-      обсуждение проблемных аспектов защиты имущественных прав FIFA и дальнейших направлений работы;

-      подведение итогов деятельности каждого ведомства за отчетный период и выявление нерешенных проблем;

-      выработка форм межведомственного и международного взаимодействия в целях наиболее эффективной защиты бренда FIFA;

-      координация внутриведомственной работ по организации процедур и процессов, связанных с защитой бренда FIFA (информирование территориальных органов, рассмотрение дел и т.п.);

-      выработка согласованной информационной политики (информирование потребителей и бизнеса о принятых ограничениях и требованиях закона, способах выявления контрафакта и основаниях, и порядке подачи жалоб).

Координационная и информационная работа Комитета по защите имущественных прав FIFA включала:

1) Информирование потребителей и бизнес-сообщества:

- Правовое информирование: разъяснения по вопросам применения законодательства, правовым последствиям нарушений и ответственности;

- Оперативное информирование: пресс-релизы по итогам заседаний Комитета, выявленным нарушениям и выданным поручениям, совещания с представителями крупных торговых сетей и т.п.;

- Инструменты информационного взаимодействия: разделы на официальных сайтах правоохранительных органов с методической информацией и формой обратной связи

2) Координация работы системы правоохранительных органов:

- Правовое информирование: разъяснения по вопросам применения законодательства и процедур рассмотрения отдельных категорий дел, проведение семинаров и совещаний для территориальных органов;

- Изменение законодательства для повышения эффективности пресечения нарушений (сроки рассмотрения, исключения стадии предупреждения и т.п.);

3) Межведомственное и международное взаимодействие:

- Межведомственная координация и информирование: рассылка через Комитет информационных писем и материалов FIFA, обмен опытом взаимодействия с территориальными органами, проведение совместных совещаний и конференций;

- Международное взаимодействие: взаимодействие с таможенной службой Китая с целью пресечения каналов производства и вывоза товаров с незаконно нанесенными товарными знаками FIFA.

В результате проведенной работы правоохранительных ведомств по защите бренда FIFA в ходе организации и проведения мероприятий FIFA всего выявлено 1,8 тыс. фактов нарушений:

- МВД: выявлено 1360 нарушений, по которым возбуждены дела об административных правонарушениях, а также 13 преступлений;

- ФТС России: пресечен ввоз контрафактного товара в объеме 510 тыс.единиц, в основном производства Китайской Республики, возбуждено более 90 дел об административных правонарушениях;

- Роспотребнадзор: возбуждено 37 дел об административных правонарушениях, 28 исковых заявлений направлено в суды;

- Роскомнадзор: получено 300 судебных решений по 306 сайтам, на которых размещалась недопустимая информация (с использованием символики FIFA), с 224 сайтов информация удалена на основании предписания, к 12 сайтам, которые не выполнили предписания Роскомнадзора, был ограничен доступ;

- ФАС России: возбуждено 84 дела по фактам недобросовестной конкуренции в связи с использованием символики FIFA, около половины из них касаются продажи товаров с символикой Чемпионата либо размещения символики на сайтах, витринах, при оформлении офисов.

В ходе проделанной работы антимонопольным органом принят ряд организационных мер и проведена методологическая работа, заложившие основу для модели деятельности правоохранительных органов по обеспечению защиты имущественных прав международных спортивных ассоциаций в ходе проведения крупных спортивных мероприятий. ФАС России разработана методологическая основа для пресечения недобросовестной конкуренции с использованием спортивной символики, а также модель организации и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями с использованием исключительных прав, которые могут быть использованы в ходе реализации аналогичных проектов в будущем.

 

1.2.8. Развитие научной и образовательной деятельности в сфере конкурентного права и антимонопольного законодательства

 

В настоящее время конкурентное право и антимонопольное регулирование, как отрасль научного знания, развивается ускоренными темпами. Особое значение для правоприменительной практики имеет не только развитие законодательства о конкуренции, но и формулирование теоретических основ и концепций, необходимых для их правильного понимания и апробации.

Таким образом, обретает все большую актуальность развитие научной и образовательной деятельности в сфере конкурентного права и антимонопольного законодательства.

Так, в ведущих высших учебных заведениях нашей страны уже действует более 50 специализированных кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования, ежегодно издаются научные монографии и учебная литература, посвященные вопросам конкурентного права, курсы конкурентного права включаются в образовательные программы в учебных заведениях высшего профессионального образования, причем в некоторых ВУЗах в качестве обязательной дисциплины.

На указанных кафедрах реализуется «мультидисциплинарный подход», который включает в себя изучение таких направлений как антимонопольное регулирование, государственные и муниципальные закупки, государственное регулирование тарифов, антиконкурентные соглашения и недобросовестная конкуренция. Кроме того, кафедры конкурентного права и антимонопольного регулирования занимаются созданием учебно-методических пособий, объединяющих опыт и правоприменительную практику ФАС России и её территориальных органов. Учебные дисциплины преподают сотрудники
ФАС России и представители юридического и экономического сообщества.

Так, в 2018 году ФАС России было подготовлено учебное пособие «Процедуры в конкурентном праве» (под редакцией заместителя руководителя ФАС России С.А. Пузыревского), которое дает возможность овладеть основными теоретическими знаниями о процедурах и процессуальных нормах в системе конкурентного права и сформулировать представления о гражданской, административной и уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и позволит применить эти знания в практической деятельности – как в сфере государственной службы, так и в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Учебное пособие «Процедуры в конкурентном праве» удостоено премии «УСПЕХ. Лучший корпоративный юрист года» в номинации «Публикация года».

Также ФАС России была продолжена работа по формированию единых подходов к применению антимонопольного законодательства путем издания 2-й книги сборника «Правовые позиции коллегиальных органов ФАС России». Представленные в сборнике правовые подходы ФАС России, Обзор практики применения антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России направлены на повышение прозрачности и открытости антимонопольного регулирования.

Указанные публикации имеют большой спрос для сотрудников территориальных органов ФАС России, практикующих юристов и экономистов, а также предпринимательского сообщества.

Кроме того, продолжает свою работу, созданный при поддержке ФАС России Научно-методический совет образовательных организаций и кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования. Его основной задачей является объединение усилий ФАС России, образовательных и научных организаций, научно-педагогических работников в целях развития конкурентного права и совершенствования антимонопольного регулирования, подготовки высококвалифицированных профессиональных специалистов, координации учебной, методической, научно-исследовательской, инновационной и воспитательной деятельности.

Одним из наиболее ярких достижений ФАС России в 2018 году стало успешное окончание многолетней работы по оформлению конкурентного права как отрасли законодательства, имеющей соответствующую научную специальность и профессиональный стандарт.

При непосредственном участии сотрудников ФАС России был подготовлен весь массив необходимых писем и документов для принятия Министерством образования и науки Российской Федерации Приказа от 23 марта 2018 г. № 209 (далее – Приказ). Этим Приказом Конкурентное право внесено в номенклатуру научных специальностей, по которым присуждаются научные степени. 2 апреля 2018 г. Приказ прошел государственную регистрацию в Минюсте России и с момента вступления его в силу научная специальность 12.00.07 включает в себя указанную отрасль права. Этому событию предшествовала большая работа по согласованию предлагаемой инициативы в целом ряде государственных и научных ведомств, выработке обоснования и разработке формулировок принимаемых норм.

В результате специалисты по конкурентному праву не только получили собственную научную специальность с возможностью защиты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, но и могут теперь публиковать свои научные труды с дальнейшим их учетом в Российском индексе научного цитирования (РИНЦ). С этой целью, решением ВАК при Минобрнауки от 13 июля 2018 г. № 21/257 журнал «Российское конкурентное право и экономика» включен в перечень рецензируемых научных изданий, рекомендуемых для опубликования результатов диссертационных исследований.

ФАС России проводит активную деятельность по развитию конкурентного права и ее составных частей как образовательной и научной дисциплины.

Так, уже в сентябре 2018 года Базовой кафедрой ФАС России РЭУ им. Г.В. Плеханова осуществлен набор аспирантов для обучения по программам подготовки кадров высшей квалификации.

26 марта 2018 года в соответствии с поручением Председателя Правительства России Дмитрия Медведева при Российском экономическом университете (РЭУ) имени Г.В. Плеханова начала работу Высшая школа тарифного регулирования. В торжественной церемонии открытия принял участие руководитель Федеральной антимонопольной службы России Игорь Артемьев.

В школе планируются такие учебные программы, как «Тарифное регулирование ЖКХ», «Тарифное регулирование связи», «Тарифное регулирование транспорта» и другие.

В 2018 году в качестве подразделения Института права и развития ВШЭ — Сколково ФАС России и Высшей школой экономики был создан Антимонопольный центр БРИКС, который должен стать межгосударственной платформой для проведения совместных антимонопольных расследований стран БРИКС в отношении глобальных компаний и рынков. Его основная миссия заключается в разработке подходов и рекомендаций к политике в области защиты конкуренции, которая отражает интересы экономик стран БРИКС в условиях бурного технологического развития и глобализации.

Помимо этого, ежегодно ФАС России проводит Олимпиаду по конкурентному праву среди школьников, с целью повышения уровня знаний об антимонопольном регулировании и поиске наиболее подготовленных в данной области учеников. Финалисты в свою очередь получают не только памятные подарки и сертификаты, но и преимущество при поступлении в ряд высших учебных заведений страны.

Важно отметить, что в 2018 году завершена работа по созданию профессионального стандарта «Специалист в сфере конкурентного права», то есть набора навыков и умений, основанных на глубоких теоретических знаниях конкурентного права, которым должен будет соответствовать каждый, кто работает в указанной сфере. Речь идет не только о сотрудниках антимонопольных органов, но о любом специалисте, выступающем участником данных правоотношений.

Приказом Минтруда России от 09 октября 2018 г. № 625н утвержден профессиональный стандарт «Специалист по конкурентному праву», который зарегистрирован в Минюсте России 31.10.2018 за № 52581. Стандарт разработан рабочей группой, включающей в себя экспертов не только ФАС России, но и Торгово-промышленной палаты РФ, членов Ассоциации антимонопольных экспертов и других организаций. Координация и оформление результатов их работы целиком осуществлена ФАС России. В настоящее время ФАС России ведется работа по апробации и внедрению указанного профессионального стандарта.

Следует отметить, что «Специалист по конкурентному праву» стал второй юридической специальностью в Российской Федерации, прошедшей официальную стандартизацию. К 2020 году предполагается обязательная стандартизация большинства существующих специальностей. Поэтому опыт ФАС России по разработке и утверждению профессионального стандарта станет образцом для других органов власти, в чьей работе задействованы специалисты в сфере юриспруденции и правоведения.

Таким образом, достижение ФАС России по развитию науки и профессионального образования в сфере конкурентного права в 2018 году не только внесло значительный вклад в деятельность антимонопольных органов, но и в развитие антимонопольного регулирования в нашей стране в целом, тем самым значительно повысив свой престиж и авторитет.

Полученные результаты и наработки сами по себе являются беспрецедентным опытом и могут служить примером для других органов власти и организаций в их собственной деятельности.

 

1.3. Международное сотрудничество как фактор повышения эффективности реализуемой конкурентной политики

 

Реализация российским антимонопольным органом полномочий в сфере международного сотрудничества представляет собой одно из важнейших направлений работы, обеспечивающих достижение стратегической цели ведомства по повышению эффективности реализуемой конкурентной политики.

Достижение данной цели обеспечивается путем решения ряда ключевых задач в рамках реализации направлений международного сотрудничества как в многостороннем, так и двустороннем форматах, соответствующих Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 29.09.2018 (№ 8028п-П13).

К числу таких направлений относится расширение сотрудничества с международными организациями и интеграционными объединениями.

Традиционно ФАС России принимала активное участие в деятельности Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в частности Комитета по конкуренции ОЭСР и его рабочих групп.

         В рамках мероприятий Комитета по конкуренции ОЭСР в июне 2018 года делегация ФАС России выступила с докладами по таким вопросам, как «Услуги такси и посреднических компаний в секторе перевозок такси (агрегаторов)», «Проблемы применения программ смягчения ответственности», «Неценовые последствия слияний», «Влияние электронной торговли на конкурентную политику» и «Разработка и тестирование предписаний, направленных на удовлетворение потребностей потребителей».

         В ходе заседаний Комитета по конкуренции ОЭСР в ноябре-декабре 2018 года, а также Глобального форума по конкуренции ОЭСР, также проходившего в данный период времени, делегация ФАС России представила позицию по таким вопросам, как «Развитие финансируемых государством рынков здравоохранения», «Обращение с конфиденциальной информацией в антимонопольных расследованиях», «Отлагательные эффекты ходатайств о слиянии и закрытие сделок до получения согласия антимонопольного органа», «Чрезмерное ценообразование в фармацевтическом секторе», «Региональные соглашения о конкуренции: преимущества и вызовы», «Полномочия антимонопольных органов при расследованиях», «Конкурентное законодательство и государственные предприятия». В указанный период делегация ФАС России также приняла участие в двух круглых столах в рамках совместного заседания комитетов по конкуренции и потребительской политике ОЭСР, представив доклады об индивидуальном ценообразовании в эпоху цифровизации и рассмотрении качественных показателей в экономике нулевой цены.

         Кроме того, в рамках взаимодействия с ОЭСР представители ФАС России приняли участие в 3-м Форуме ОЭСР по регулированию инфраструктуры на тему «В интересах общественности: делая доступ к инфраструктуре прозрачным, беспрепятственным и справедливым» и заседаниях Сети экономических регуляторов ОЭСР, проходивших в марте и апреле 2018 года.

         В течение года специалисты ФАС России принимали участие в семинарах, организованных Комитетом по конкуренции ОЭСР, на темы «Расследование картелей в цифровую эпоху» и «Регулирование и конкуренция в свете цифровизации», «Комплексное рассмотрение картельных дел».

         В 2018 году продолжилась практика проведения совместно с ОЭСР семинаров для представителей российских и зарубежных компаний, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации, по вопросам государственного заказа и борьбы со сговорами на торгах, содействия развитию корпоративной этики и комплаенса с помощью эффективных мер корпоративного управления.

Продолжило развиваться в 2018 году и сотрудничество ФАС России с Венгерским региональным центром по конкуренции ОЭСР (РЦК ОЭСР). Сотрудники ФАС России приняли участие в ряде семинаров, проходивших непосредственно в Будапеште, в рамках которых обсуждались вопросы практической реализации полномочий антимонопольных органов, в том числе по борьбе с картелями.

Один из семинаров РЦК ОЭСР традиционно прошел на территории России, в Санкт-Петербурге, и был организован при поддержке ФАС России. В рамках данного семинара обсуждались актуальные вопросы выявления и пресечения картелей.

2018 год охарактеризовался активным участием ФАС России в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД).

Важным направлением международной деятельности ФАС России в последние годы является продвижение инициатив по созданию глобальных механизмов взаимодействия конкурентных ведомств в целях выявления и пресечения недобросовестных деловых практик, в том числе международных картелей, со стороны транснациональных корпораций, и нарушений, имеющих трансграничный характер. Площадкой для создания таких механизмов является ЮНКТАД. Проработка вопроса осуществляется в контексте принятия Руководящих принципов и процедур по международному сотрудничеству в развитие дополнения Комплекса согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой (далее – Комплекс), принятого в 1980 году Генеральной Ассамблеей ООН.

Работа в данном направлении проводилась в рамках деятельности Дискуссионной группы ЮНКТАД по международному сотрудничеству, созданной в 2017 году по итогам 16-й сессии Межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области конкуренции ЮНКТАД (МГЭ ЮНКТАД).

В состав Дискуссионной группы входят представители антимонопольных органов более чем из 50 заинтересованных стран.

В течение 2018 года заседания Дискуссионной группы проходили на регулярной основе, как правило, в формате видеоконференций, который позволяет обеспечить участие в заседаниях максимального количества ее членов.

В июле 2018 года вопрос о результатах деятельности Дискуссионной группы был рассмотрен на 17-й сессии МГЭ ЮНКТАД. В частности, был представлен Отчет по обзору препятствий международному сотрудничеству, подготовленный Дискуссионной группой, а также предложения государств-членов по улучшению международного сотрудничества. С докладом также выступил представитель ФАС России, в котором был сделан акцент на важности проведенной работы и необходимости ее дальнейшего продолжения.

Позиция России о необходимости дальнейшего продолжения работы Дискуссионной группы была поддержана Аргентиной, Арменией, Беларусью, Египтом, Замбией, Казахстаном, Киргизией, Маврикием, Македонией, Монголией, Папуа Новой Гвинеей, Перу, Сербией, Свазилендом, Таджикистаном, Тунисом, Узбекистаном, Шри Ланкой, Эквадором и ЮАР.

По итогам состоявшихся обсуждений мандат деятельности Дискуссионной группы был продлен еще на один год.

Учитывая, что в ходе обсуждений проходивших в рамках заседаний Дискуссионной группы, государствами-членами были рассмотрены несколько возможных вариантов практической реализации инициативы, в рамках Дискуссионной группы был создан, так называемый, проектный комитет.

В состав проектного комитета вошли активные участники деятельности Дискуссионной групп, такие как Австрия, Армения, Беларусь, Италия, Казахстан, Малайзия, Мексика, Россия, США, Эквадор, ЮАР, Япония. Целью деятельности проектного комитета является достижение консенсусного решения по форме практической реализации инициативы.

В рамках проектного комитета, заседания которого начиная с октября 2018 года проходили на регулярной основе, обсуждались предложения России, Мексики, США и Японии.

Следует отметить, что в ходе работы проектного комитета рассматривались различные позиции, в том числе, в целом о целесообразности создания нового документа, закрепляющего инструменты сотрудничества конкурентных ведомств.

К концу 2018 года позиция о нецелесообразности создания такого документа была переломлена, проектным комитетом достигнуто единое мнение о целесообразности его разработки и принятия в рамках ЮНКТАД в 2020 году в рамках 8-й Конференции по пересмотру всех аспектов Комплекса согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой.

Продолжилась в 2018 году и работа по продвижению инициативы ФАС России по принятию Конвенции о борьбе с картелями.

На современном этапе развития международных отношений проблемы, возникающие в ходе противодействия правонарушениям и преступлениям, имеющим трансграничный характер, решаются путем принятия заинтересованными странами международных конвенций под эгидой ООН, ВТО и других крупных международных организаций. Например, приняты и успешно применяются положения Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Париж, 17 декабря 1997), Международной конвенции по борьбе с подделкой денежных знаков (Женева, 20 апреля 1929 года), Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам (Страсбург, 25 января 1988 года), также ряд международных конвенций Совета Европы.

Принятие Конвенции о борьбе с картелями могло бы установить единые подходы государств – участников Конвенции к картелям как наиболее опасным правонарушениям в сфере экономики, определить единообразную и унифицированную международную терминологию, закрепить единообразный подход к определению санкций в делах о картелях, а также закрепить необходимые механизмы сотрудничества конкурентных ведомств и правоохранительных органов при расследовании картелей.

По результатам проработки вопроса продвижения инициативы о принятии конвенции о борьбе с картелями выработано понимание того, что площадкой для практической реализации инициативы также должна стать ЮНКТАД, а конкретные шаги должны коррелироваться с усилиями, предпринимаемыми ФАС России, по продвижению инициативы по дополнению Комплекса.

Важнейшее направление международного сотрудничества в сфере конкурентной политики – это работа в рамках Международной конкурентной сети (МКС), что обусловлено, как авторитетом данной международной организации, так и тем, что ФАС России начиная с 2006 года является членом Координационного комитета МКС – руководящего органа этой организации, и принимает активное участие в его деятельности.

В 2018 году представители ФАС России приняли активное участие в мероприятиях МКС, в том числе в организации и проведении заседаний Рабочих групп МКС и информационном наполнении данных мероприятий.

Представители ФАС России регулярно принимали участие в телеконференциях и вебинарах Координационного комитета МКС и его Рабочих групп, которые проходили 2-3 раза в месяц.

В ходе заседания Координационного комитета МКС в марте 2018 года ФАС России была переизбрана сопредседателем 2-ой подгруппы Рабочей группы МКС по картелям.

В рамках деятельности данной Рабочей группы ФАС России совместно с Итальянским конкурентным ведомством подготовила главу Пособия Международной конкурентной сети по борьбе с картелями, посвящённую развитию частного правоприменения в делах о картелях, презентация которой прошла в октябре 218 года.

Кроме того, представители ФАС России приняли участие 17-ой Ежегодной Конференции МКС – ключевом мероприятии данной международной организации, которая состоялась в марте 2018 году в г. Нью-Дели (Индия).

В ходе данной конференции в г. Нью-Дели представители ФАС России выступили в качестве докладчиков сессий: «Экстратерриториальное действие конкурентного законодательства», «Международное сотрудничество правоприменителей: необходимо ли углублять и расширять международное сотрудничество в целях противодействия картелям и антиконкурентным соглашениям в условиях цифровой глобальной экономики», «Вертикальные ограничения: оценка паритетных ценовых соглашений на обычных и электронных рынках», а также специальной сессии, посвященной вопросам рассмотрения мегаслияний в агропромышленном секторе.

В 2017 году поступательно продолжало развиваться сотрудничество ФАС России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), которое осуществлялось как в режиме двусторонних связей с конкурентными ведомствами данного региона, так и в рамках Форума АТЭС.

В целях реализации Комплексного плана действий Российской Федерации в Форуме в 2016-2018 годах, а также в рамках развития структурных реформ в целях реализации «Обновленного плана структурных реформ АТЭС» ФАС России принимала участие в мероприятиях АТЭС с целью предоставления позиции России по ряду ключевых экономических проблем в рамках компетенции ФАС России и продвижения ее в итоговых документах Форума.

Представители ФАС России принимали участие в деятельности Рабочей группы по конкурентному законодательству и политике и Экономического комитета Форума АТЭС и организованных в рамках ее деятельности мероприятиях.

С учетом председательства в 2018 году в Форуме АТЭС Папуа-Новая Гвинея ряд таких мероприятий по вопросам конкуренции прошли г. Порт-Морсби, в частности, учебные семинары по обмену лучшими практиками режима контроля за слиянием в экономиках АТЭС, институционального развития в свободной экономической зоне Азиатско-Тихоокеанского региона.

Также в 2018 году ФАС России продолжала работу по выполнению Индивидуального плана действий Российской Федерации по реализации «Богорских целей» в части, касающейся разделов «Инвестиции», «Конкурентная политика», «Государственные закупки», «Обзор дерегулирования/регулирования».

Активно участвуя в мероприятиях, проводимых указанными международными организациями, ФАС России реализует свой высокий потенциал для продвижения интересов России в сфере конкурентной политики на международной арене.

Еще одной важной задачей, определенной Правительством Российской Федерации, в рамках интеграции России в мировую экономическую систему, является развитие сотрудничества в рамках крупных интеграционных объединений.

Сотрудничество по вопросам защиты и развития конкуренции в таком формате в 2018 году представляло собой одно из важных направлений международной деятельности ФАС России и было связано с работой в рамках СНГ, Евразийского экономического союза (ЕАЭС, Союз), и БРИКС.

Основной площадкой для сотрудничества в рамках СНГ являлся Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП), являющийся органом отраслевого сотрудничества СНГ, а также созданный при МСАП в 2006 году Штаб по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств-частников СНГ (далее – Штаб).

В 2018 году традиционно состоялось два заседания МСАП, которые прошли в мае и сентябре 2018 года в г. Минске и г. Сочи, соответственно.

В ходе прошедших заседаний МСАП обсуждались вопросы формирования конкурентной политики в условиях развития цифровой экономики, развития законодательства по борьбе с картелями и создания системы выявления и пресечения картелей на торгах в Российской Федерации, повышения эффективности системы контроля за осуществлением государственных закупок, создания Совета рынка продовольственных товаров государств - участников СНГ, внедрения института комплаенса в Российской Федерации, состояния и тенденции развития рекламного рынка государств – участников СНГ.

Ключевым вопросом на прошедшим заседаниях МСАП, был вопрос о результатах деятельности Штаба.

В 2018 году Штабом была завершена работа над рядом докладов, подготовленных по результатам проведенных исследований, получивших одобрение Экономического совета СНГ, а именно:

Доклад о состоянии конкуренции на рынке жилья экономического класса в государствах-участниках СНГ;

Доклад о состоянии конкуренции на рынках производства нерудных строительных материалов в государствах-участниках СНГ;

Доклад о формировании конкурентной политики в государствах – участниках СНГ в условиях развития цифровой экономики.

Отдельно следует отметить, что вопрос формирования конкурентной политики в условиях развития цифровой экономики представляется весьма актуальным для антимонопольных органов всего мира, в том числе и государств-участников СНГ, что и обусловило необходимость проведения соответствующего исследования и подготовку доклада по данной тематике.

Целью подготовки Доклада о формировании конкурентной политики в государствах – участниках СНГ в условиях развития цифровой экономики являлись определение общей характеристики цифровой экономики в государствах – участниках СНГ, анализ новых вызовов для конкурентного регулирования в условиях цифровой экономики, а также проведение оценки готовности конкурентного законодательства к новым вызовам и необходимости внесения изменений в законодательство государств – участников СНГ.

Следует отметить, что прошедший год являлся юбилейным годом для МСАП – в 2018 году исполнилось 25 лет со дня его образования.

В связи с этим к данному событию была приурочена подготовка Доклада «Межгосударственный совет по антимонопольной политике: практические результаты деятельности», обобщивший информацию о реализации в государствах-участниках СНГ решений и рекомендаций, принятых по итогам проведенных исследований, в том числе на рынках пассажирских авиаперевозок, телекоммуникаций, услуг продажи продовольственных товаров в розничных торговых сетях, нефти и нефтепродуктов и лекарственных средств. По решению членов МСАП, в целом одобривших данный доклад, в 2019 году он будет представлен в Исполнительный комитет СНГ для рассмотрения в установленном порядке.

С учетом ранее принятых решений МСАП в 2018 году антимонопольными органами государств-участников СНГ также была продолжена работа по выработке согласованной позиции по вопросу создания эффективных механизмов сотрудничества конкурентных ведомств при правоприменении, обсуждаемому на площадке ЮНКТАД.

Еще один важный вопрос, прорабатываемый на площадке МСАП, это вопрос разработки проекта Модельного разъяснения антимонопольным органам государств-участников СНГ по применению механизма отказа от конфиденциальности (вейвера) при рассмотрении сделок экономической концентрации. С инициативой разработки данного документа выступила ФАС России, которой подготовлены Рекомендации Президиума ФАС России по применению механизма отказа от конфиденциальности (вейвера) при рассмотрении сделок экономической концентрации. Предложение ФАС России получило одобрение членов МСАП, работу над документом планируется завершить в 2019 году.

2018 год стал годом активного развития взаимодействия антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС и Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) в практическом плане.

В течение 2018 года ФАС России взаимодействовала с ЕЭК по вопросам 27 поступивших заявлений (материалов) о признаках нарушения общих правил конкуренции, в том числе по предоставлению ЕЭК необходимой информации, выполнению мотивированных запросов ЕЭК о проведении отдельных процессуальных действий и т.д.

Следует отметить, что 2018 год охарактеризовался как год активного взаимодействия ФАС России и ЕЭК при выявлении и пресечении картелей и иных антиконкурентных соглашений.

Так, в 2018 году по мотивированному представлению ЕЭК ФАС России проведены внеплановые проверки ряда российских хозяйствующих субъектов в связи с наличием в их действиях признаков нарушения пунктов 1, 3 – 5 статьи 76 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. Материалы проверок, направленные в Евразийскую экономическую комиссию, послужили дополнительными доказательствами нарушения статьи 76 Договора о Евразийском экономическом союзе хозяйствующими субъектами из Российской Федерации и Республики Казахстан. ЕЭК было возбуждено дело о нарушении общих правил конкуренции на трансграничном рынке калибровки медицинского аппарата «Fibroscan» (его различных модификаций), в том числе его обслуживания и поставки.

Другим важным направлением сотрудничества антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС и ЕЭК в прошедшем году было совершенствование договорно-правовой базы.

В отчетном периоде государствами – членами ЕАЭС было согласовано предложение по внесению изменений в Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о Союзе), направленных на внедрение в право Союза механизмов «предупреждения» и «предостережения» нарушений общих правил конкуренции.

Данные механизмы, положительно зарекомендовавшие себя в государства-членах Союза, в частности в Российской Федерации, позволят в короткие сроки без долгих процедур расследования восстанавливать условия конкуренции на трансграничных рынках ЕАЭС.

В качестве временной меры, до вступления в силу соответствующих изменений в Договор о Союзе, в Порядок рассмотрения заявлений о нарушении общих правил конкуренции (утверждены Решением Совета ЕЭК от 23 ноября 2012 года  № 97) включены нормы, предусматривающие возможность формирования ЕЭК в отношении хозяйствующего субъекта (субъекта рынка), в действиях которого усматриваются признаки нарушения общих правил конкуренции, предложений, направленных на урегулирование возможного нарушения и восстановления конкуренции на товарном рынке.

С момента вступления в силу указанных изменений ЕЭК было подготовлено 6 таких предложений.

Помимо этого, в 2018 году была завершена работа над Порядком подачи в Евразийскую экономическую комиссию обращений государств-членов Евразийского экономического союза по фактам введения государственного ценового регулирования, их рассмотрения Евразийской экономической комиссией и проведения консультаций, который был утвержден Решением Коллегии ЕЭК от 25 декабря 2018 года № 221.

Кроме того, на заседании Совета ЕЭК 24 октября 2018 года был подписан Протокол о присоединении Республики Армения к Соглашению о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении Комиссией полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции. К настоящему времени в Российской Федерации завершены процедуры, необходимые для вступления в силу данного Протокола, о чем в установленном порядке МИД России уведомил ЕЭК.

В течение 2018 года продолжило развиваться сотрудничество с ЕЭК по вопросам адвокатирования конкуренции. Было налажено сотрудничество пресс-служб национальных органов государств-членов ЕАЭС и ЕЭК, на регулярной основе начала работу Общественная приемная ЕЭК, в работе которой принимали участие представители ФАС России.

Важной инициативой ЕЭК, поддержанной антимонопольными органами государств-членов ЕАЭС, стало предложение по реализации механизма публичной инициативы. Публичная инициатива – это механизм получения «обратной связи» или «сигналов» от бизнеса, государственных органов и иных лиц о проблемах с конкуренцией на тех или иных рынках. Реализация публичной инициативы будет осуществляться посредством анкетирования неопределённого круга лиц, соответствующая информация о проводимой работе будет размещаться на официальных сайтах ЕЭК и антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС. На основе анализа полученной информации будут приниматься решения об инициировании принятия мер антимонопольного реагирования.

Практическая реализация механизма публичной инициативы запланирована на 2019 год.

Отдельный блок мероприятий, связанных с совершенствованием Договора о Союзе и реализованных в 2018 году, касался проработки предложений по внесению изменений в Перечень случаев осуществления закупок из одного источника либо у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (Приложение № 3 к Протоколу о порядке регулирования закупок Договора о Союзе) в части исключения из него критерия численности работников с ограниченными возможностями в общественных объединениях инвалидов.

Важным представляется дальнейшее развитие сотрудничества ЕЭК и антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС, обеспечивающего повышение эффективности проводимой ими правоприменительной деятельности в целях защиты и развития конкуренции на рынках ЕАЭС, как одного из важнейших факторов эффективного функционирования Союза.

Кроме того, в течение 2018 года на площадке ЕЭК с участием ФАС России осуществлялось обсуждение вопросов:

взаимного признания государствами-членами ЕАЭС банковских гарантий в рамках осуществления государственного заказа, взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством государств - членов ЕАЭС;

гармонизации законодательства государств-членов ЕАЭС (Республики Армении, Республики Киргизии) в целях устранения выявленных несоответствий норм национального законодательства по обеспечению беспрепятственного участия хозяйствующих субъектов других стран-членов ЕАЭС во взаимных государственных закупках товаров, работ и услуг, Договору о Союзе;

разработки проекта правил определения страны происхождения товаров, работ и услуг для целей закупок, утверждаемых ЕЭК, принятие которых обеспечит равные условия конкуренции для поставщиков на рынке закупок ЕАЭС и предоставление национального режима товарам, работам и услугам, происходящим с территории государств-членов Союза.

Обсуждение данных вопросов продолжается.

В течение 2018 года также продолжилась проработка вопроса о легализации «параллельного импорта».

ФАС России совместно с уполномоченными органами государств-членов ЕАЭС и ЕЭК велась разработка организационно-правовых мер по введению исключений из действующего регионального принципа исчерпания прав на товарные знаки в отношении отдельных категорий товаров, а также по определению критериев определения данных групп товаров, в том числе исходя из цены, доступности и качества товара, импортируемого на российский рынок, в сравнении с аналогичным товаром в зарубежных странах с учетом обеспечения необходимых условий транспортировки, уровня потенциального риска для покупателей в случае приобретения контрафактной продукции, доступности товара для потребителя и иных факторов.

Указанная инициатива была рассмотрена в ходе заседания Евразийского межправительственного совета, состоявшегося 27 ноября 2018 года в г. Минске (Республика Беларусь). С учетом состоявшегося обсуждения работа по совершенствованию режима исчерпания исключительных прав на товарный знак на территории ЕАЭС продолжается.

Отдельный блок мероприятий, в реализации которых принимала участие ФАС России, был связан с формированием общих энергетических рынков ЕЭАС. Работа осуществляется в соответствии со статьями 81 «Формирование общего электроэнергетического рынка Союза», 83 «Формирование общего рыка газа Союза и обеспечение доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа» и 84 «Формирование общего рынка нефти и нефтепродуктов Союза и обеспечение доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов» Договора о ЕАЭС.

В рамках формирования общего рынка электроэнергетики ФАС России принимала активное участие в подготовке проекта Протокола о внесении изменений в Договор о Евразийской экономическом союзе от 29 мая 2014 года (в части формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза), содержащий в том числе единые правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики.

По итогам обсуждения данного документа в ходе заседания Совета ЕЭК 29 апреля 2019 года в г. Ереван (Республика Армения), проект Протокола готовится к подписанию в рамках заседания Высшего Евразийского экономического совета, которое состоится 29 мая 2019 года в г. Нур-Султане (Республика Казахстан). В соответствии с положениями Договора о ЕАЭС общий рынок электроэнергетики ЕАЭС должен начать функционировать с 1 июля 2019 года.

В рамках формирования общего рынка газа подготовлены и подписаны Программа формирования общего рынка газа ЕАЭС и План мероприятий по формированию общего рынка газа ЕАЭС, в подготовке которых ФАС России принимала непосредственное участие. Указанные документы были подписаны членами Высшего Евразийского экономического совета 6 декабря 2018 года в г. Санкт-Петербург. В настоящее время уполномоченные органы государств – членов ЕАЭС реализуют мероприятия, предусмотренные Программой формирования общего рынка газа ЕАЭС. После завершения мероприятий, предусмотренных Программой, государства – члены ЕАЭС заключат Международный договор о формировании общего рынка газа ЕАЭС. Общий рынок газа ЕАЭС должен начать функционировать не позднее 1 января 2025 года.

6 декабря 2018 года в г. Санкт-Петербург членами Высшего Евразийского экономического совета также были подписаны Программа формирования общего рынка нефти и нефтепродуктов ЕАЭС и План мероприятий по формированию общего рынка нефти и нефтепродуктов ЕАЭС, подготовленные при участии ФАС России. В настоящее время идет реализация мероприятий, предусмотренных принятыми документами, по окончании реализации которых также планируется заключение Международного договора о формировании общего рынка нефти и нефтепродуктов ЕАЭС. Общий рынок нефти и нефтепродуктов ЕАЭС должен начать функционировать не позднее 1 января 2025 года.

Интенсивно в 2018 году проходила работа в формате БРИКС. Традиционно состоялось два заседания Координационного комитета БРИКС по антимонопольной политике, в состав которого входят руководители конкурентных ведомств объединения, в рамках заседаний которого обсуждаются итоги и перспективные направления совместной работы антимонопольных органов БРИКС. Заседания прошли марте 2018 года в г. Нью-Дели (Индия) и в сентябре 2018 года в г. Сочи.

В сентябре 2018 года в Сочи также состоялось заседание Рабочей группы БРИКС по исследованию проблем конкуренции в фармацевтическом секторе, основной темой которого являлась тема: «Антиконкурентные практики глобальных игроков фармацевтического рынка (Big Pharma): ответ антимонопольных ведомств стран БРИКС+». Впервые заседание данной Рабочей группы проходило в формате круглого стола с участием не только антимонопольных регуляторов БРИКС, но и руководства международного фармацевтического бизнеса.

В октябре 2018 года в г. Сан-Паулу (Бразилия) состоялось первое заседание Рабочей группы БРИКС по исследованию проблем конкуренции на цифровых рынках на тему: «Конкурентная политика и цифровая экономика: как конкурентные ведомства БРИКС борются с новыми вызовами?», участие в котором прияли представители ФАС России.

         В течение 2018 года представители антимонопольных органов БРИКС принимали активное участие в международных мероприятиях, организованных непосредственно ФАС России или с ее участием, проходивших в России (Петербургский международный юридический форум, Международное мероприятие «Неделя конкуренции в России», Международная научно-практическая Конференция Антимонопольная политика: наука, практика, образование). Ряд встреч прошел по инициативе ФАС России на международных площадках, в частности в рамках заседаний Комитета по конкуренции ОЭСР, заседания Межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области конкуренции ЮНКТАД.

Отдельное следует отметить дальнейшее развитие практического взаимодействия антимонопольных органов БРИКС при правоприменении, в частности при рассмотрении глобальных сделок экономической концентрации. В 2018 году такое взаимодействие осуществлялось в рамках рассмотрения антимонопольными органами ряда стран мира, в том числе стран БРИКС, сделки по приобретению компанией «Байер АГ» (Германия) голосующих акций компании «Монсанто Кампани» (США). Целью такого взаимодействия являлись обмен опытом и подходами к рассмотрению сделки.

Кроме того, 2018 год стал годом начала подготовки к ключевому мероприятию антимонопольных органов БРИКС – Конференции по конкуренции под эгидой БРИКС. Начиная с 2009 года, после проведения по инициативе ФАС России первой конференции в г. Казани, данная конференция стала регулярной и проходит один раз в два года поочередно в странах Объединения.

В целях проведения VI Конференции в Москве в сентябре 2019 года принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 23.02.2018    № 309-р, сформирован Организационный комитет по подготовке и проведению конференции.

Совместно с партнерами по БРИКС сформирована программа Конференции, решен ряд вопросов организационно-технического характера.

Проведение Конференции БРИКС станет важным этапом в подготовке к председательству России в БРИКС в 2020 году, участие в подготовке концепции и плана которого ФАС России также принимала активное участие в 2018 году.

Важным событием 2018 года в рамках сотрудничества в формате БРИКС стало начало функционирования на базе Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Антимонопольного центра БРИКС (далее – Центр БРИКС).

В 2017 году Президент Российской Федерации В.В. Путин поддержал идею ФАС России по созданию в России международного центра БРИКС в сфере антимонопольного права и политики (Указание Президента Российской Федерации от 26.04.2017 № Пр-813). Начиная с этого времени ФАС России проводилась проработка возможности создания такого центра.

Деятельность Центра БРИКС призвана стать важным подспорьем в работе конкурентных ведомств объединения по обеспечению справедливых правил игры на социально-значимых рынках и созданию условий для более эффективного развития конкурентной среды на всем пространстве БРИКС, а также способствовать институционализации сотрудничества антимонопольных ведомств и научных кругов стран БРИКС.

В 2017 году продолжило развиваться международное сотрудничество ФАС России в рамках деятельности Региональной ассоциации органов регулирования энергетики (ЭРРА), действительным членом которой в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 04 марта 2016 года № 378-р является ФАС России.

В течение прошедшего года представители ФАС России принимали активное участие в работе ЭРРА, участвовали и выступили с докладами на заседании Общего собрания ЭРРА, заседаниях Комитета по лицензированию и конкуренции, Рабочей группы по вопросам потребителей и розничных рынков, а также заседании Председателей ЭРРА.

Следует отметить, что впервые Общее собрание ЭРРА и заседание Председателей ЭРРА прошли в России, в г. Сочи в апреле 2018 года и были организованы при содействии ФАС России.

Получило дальнейшее развитие двустороннее сотрудничество с антимонопольными ведомствами зарубежных стран.

К настоящему времени российский антимонопольный орган имеет значительный договорной портфель, расширяя который ФАС России исходит из понимания необходимости заключения соглашений с зарубежными партнерами, закрепляющих современные механизмы сотрудничества при правоприменении.

Важным событием 2018 года стала реализации договоренности о разработке и подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области защиты конкуренции (далее – Соглашение). К концу 2018 года в двух странах были завершены внутригосударственные процедуры, необходимые для подписания Соглашения (в Российской Федерации принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2018 года № 2051-р). 27 февраля 2019 года на площадке ФАС России Соглашение было подписано.

Целью Соглашения является создание правовой основы для осуществления практического взаимодействия антимонопольных органов двух стран при правоприменении. Соглашение закрепило такие формы взаимодействия как обмен информацией, в том числе конфиденциальной, направление уведомлений, запросов о предоставлении информации и документов, поручений о проведении отдельных процессуальных действий и об осуществлении правоприменительной деятельности, а также предложений о координации правоприменительной деятельности. Соглашение предусматривает подробное раскрытие условий применения каждой из содержащихся в нем форм взаимодействия при правоприменении.

Важным представляется тот факт, что Соглашение в отличие от Договора о Евразийском экономическом союзе 29.05.2014 определяет сферу его распространения не только на отношения хозяйствующих субъектов государств сторон, но и на отношения хозяйствующих субъектов третьих стран, деятельность которых оказывает влияние на состояние конкуренции на рынках государств сторон.

Таким образом, Соглашение стало первым двусторонним международным договором, закрепляющим столь прогрессивные механизмы сотрудничества антимонопольных органов при правоприменении.

Еще одним документом, подписанным в рамках двустороннего сотрудничества антимонопольных органов государств-участников СНГ, стал Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве в области антимонопольной политики между Федеральной антимонопольной службой (Российская Федерация) и Антимонопольной службой при Правительстве Республики Таджикистан, подписанный в г. Душанбе в мае 2018 года.

Продолжало развиваться сотрудничество ФАС России с зарубежными конкурентными ведомствами в рамках реализации ранее заключенных двусторонних документов. Формами реализации такого сотрудничества являлись обмен информацией, проведение консультаций в рамках правоприменительной деятельности, традиционно состоялся ряд встреч экспертов ФАС России в конкурентных ведомствах Болгарии, Венгрии, Финляндии, Сербии.

В свою очередь представители ряда конкурентных ведомств таких стран, как Австрия, Азербайджан, Армения, Беларусь, Болгария, Чехия, Турция, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Эстония приняли участие в ежегодно организуемой ФАС России стажировке, которая прошла в марте 2018 года в г. Казани на базе Учебно-методического центра ФАС России. Тема стажировки – «Новые подходы к определению рынков при проведении антимонопольных расследований».

Целью проведения мероприятий такого формата является не только изучение опыта стран, проводящих стажировки в конкретных областях антимонопольного регулирования, но и адвокатирование конкуренции, обмен опытом между участниками в форме прямого диалога. Подобного рода мероприятия также способствуют установлению рабочих контактов между специалистами антимонопольных органов, обеспечивая при необходимости оперативное решение вопросов, возникающих в практической деятельности.

В рамках двустороннего сотрудничества с антимонопольными органами государств-членов ЕАЭС сотрудниками ФАС России в июне 2018 года в г. Астане был проведен тренинг-семинар для сотрудников Комитета по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и прав потребителей Республики Казахстан на тему: «Инструменты и методы выявления и пресечения антиконкурентных соглашений, ценовых и тарифных сговоров, в том числе на торгах и закупках государственного и квазигосударственного сектора». ФАС России поделилась практическим опытом и методиками по выявлению антиконкурентных соглашений в современных условиях. Российские методики уже используются при выявлении сговоров на торгах в Республике Казахстан.

Аналогичный тренинг-семинар проведен в декабре 2018 года в г. Москве для сотрудников Государственного агентства антимонопольного регулирования при Правительстве Кыргызской Республики. Планируется дальнейшее сотрудничество и обмен опытом.

         В 2018 году была продолжена работа по повышению узнаваемости ФАС России в глазах широкого международного сообщества (включая научное сообщество, зарубежные конкурентные ведомства и тарифные регуляторы, экспертов и другие заинтересованные стороны), усиления присутствия ФАС России в зарубежном информационном пространстве и повышения значимости мнения Службы при обсуждении вопросов глобальной конкурентной повестки и как результат – повышение авторитета России на мировой арене.

         Важным направлением деятельности российского конкурентного ведомства является антимонопольный надзор при осуществлении внешнеэкономической деятельности.

ФАС России принимала активное участие в работе Комитета по торговле Евразийской экономической Комиссии (далее – Комитет) и деятельности рабочих групп по таможенно-тарифному регулированию и защитным мерам во внешней торговле, нетарифному регулированию подкомиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной Комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее- Подкомиссия).

В 2018 года ФАС России были подготовлены заключения о последствиях воздействия антидемпинговой меры в отношении стальных цельнокатаных колес, происходящих из Украины, и графитированных электродов, происходящих из Индии.

В течение 2018 года с целью недопущения роста цен на территории ЕАЭС на стальные цельнокатаные колеса и уголки стальные горячекатаные в течении срока действия антидемпинговых мер, а также своевременного пересмотра указанных мер, ФАС России в соответствии с распоряжениями Председателя Коллегии ЕЭК от 03.10.2017 № 139 и от 28.02.2018 № 39 осуществлялись полугодовые мониторинги цен

В рамках внутригосударственного согласования ФАС России была подготовлена позиция по вопросу применения антидемпинговой меры в отношении гербицидов, происходящих из ЕС.

Одним из вопросов, позиция ФАС России по которому была учтена в рамках рассмотрения на Подкомиссии, был вопрос о введении временного запрета на вывоз из Российской Федерации макулатуры, а также установления запретительных вывозных таможенных пошлин на макулатуру. По мнению ФАС России, для поддержки перерабатывающей отрасли должны быть разработаны иные меры, которые обеспечат значительное увеличение уровня заготовки макулатуры, который может быть сопоставим с уровнем развитых стран (например, введение утилизационного сбора на упаковку, средства от которого могут быть направлены на стимулирование сбора макулатуры). В результате неоднократных обсуждений, в которых ФАС России поступательно отстаивала позицию, данный вопрос был снят с рассмотрения Подкомиссией.

Также была учтена позиция ФАС России в рамках согласования проекта постановления Правительства Российской Федерации «О лицензировании импорта кормового лизина». Данный проект постановления не был согласован ФАС России, поскольку, введение лицензирования импорта кормового лизина могло бы привести к значительному его дефициту на внутреннем рынке, пагубно сказаться на конкуренции в животноводческой отрасли, и как следствие привести к росту цен на мясо и птицу, что негативно отразилось бы на конечном потребителе.

В рамках выработки российской позиции по вопросу установления нулевых ставок ввозных таможенных пошлин на графитированные электроды и некоторые виды углеграфитовой продукции была также учтена позиция ФАС России.

С учетом сложившихся в 2017-2018 годах на рынке граифитированных электродов условий (острый дефицит на ГЭ, как на мировом рынке, так и рынке Российской Федерации, а также беспрецедентный рост цен на данную продукцию на внутреннем рынке и на рынке ЕАЭС) ФАС России высказалась о целесообразности отмены ввозных таможенных пошлин на указанную продукцию. Кроме того, ФАС России поддержала предложение о целесообразности выделения подовых блоков из товарной подсубпозиции 8545 19 000 0 и бортовых блоков из товарной подсубпозиции 8545 90 900 0, предназначенных исключительно для электролиза алюминия, с установлением на них ставок ввозных таможенных пошлин в размере 0% и 5% на временной основе, сроком на 1 год.

         При рассмотрении на Подкомиссии вопроса установления нулевых ставок ввозных таможенных пошлин на кремний кристаллический, используемый при производстве пластин в солнечных батареях, ФАС России высказалась в поддержку данного предложения. По мнению ФАС России, предложенная мера позволит снизить себестоимость пластин, используемых для изготовления фотоэлектрических преобразователей, применяемых в солнечных батареях. Это создаст условия для повышения конкурентоспособности отечественных инновационных товаров. Кремний, содержащий не менее 99,99 мас. % кремния, на территории ЕАЭС в настоящее время не производится.

Всего в 2018 году ФАС России было рассмотрено 96 заявлений и обращений о корректировке ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, охватывающих 77 товарных позиции ТН ВЭД ЕАЭС, и 147 заявлений и обращений, касающихся мер нетарифного регулирования и общих вопросов регулирования внешнеторговой деятельности, включая вопросы регулирования в рамках ЕАЭС.

 

 

1.4. Оценка состояния конкуренции с учетом показателей международных организаций

 

Реализация российским антимонопольным органом полномочий в сфере международного сотрудничества представляет собой одно из важнейших направлений работы, обеспечивающих достижение стратегической цели ведомства по повышению эффективности реализуемой конкурентной политики.

Достижение данной цели обеспечивается путем решения ряда ключевых задач в рамках реализации направлений международного сотрудничества как в многостороннем, так и двустороннем форматах.

ФАС России активно участвует в обсуждении последних мировых тенденций в области конкурентной политики. При этом ставится задача не только в использовании в практической работе результатов обсуждений и конкретных продуктов, но и участие в их выработке. Данная задача реализуется через активное участие российского антимонопольного органа в деятельности международных организаций, занимающихся вопросами конкурентной политики, таких как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международная конкурентная сеть (МКС), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Форум Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС).

Рост конкуренции на российских рынках позиционируется как одно из приоритетных направлений развития экономики страны. Это подтверждается многочисленными заявлениями руководителей федеральных органов власти, результатами проводимых реформ и формированием соответствующей нормативно-правовой базы. Кроме того, формирование стратегии и стандарта развития конкуренции способствует улучшению показателей России в международных рейтингах, таких как, аналитический доклад Всемирного банка и Международной финансовой корпорацией «Ведение бизнеса» (Doing Business), рейтинг глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (The Global Competitiveness Index) и другие исследования.

В рейтинге The Global Competitiveness Index 4.0 2018 Россия оказалась самой конкурентоспособной страной Евразии с результатом 65,6 балла. Среди стран-членов БРИКС, Россия оказалась в рейтинге позади Китая, который в общем списке занял 28 место, набрав 72,6 балла. Три другие страны БРИКС не попали в число 50 лучших: Индия расположилась на 58 строчке, ЮАР — на 67-й и Бразилия — 72-й. Среди стран «Большой двадцатки» (G20) Россия является более конкурентоспособной, чем Индонезия (45 место), Мексика (46), Индия (58), Турция (61), ЮАР (67), Бразилия (72) и Аргентина (81). России удалось улучшить свои показатели в рейтинге конкурентоспособности благодаря значительным улучшениям в девяти из 12 ключевых показателей, которые учитываются в расчетах. Центральную роль в улучшении показателя конкурентоспособности играют макроэкономическая стабильность России (55 место в мире), размер ее рынка (6 место), развитие IT и современных коммуникаций (25 место). Авторы доклада отмечают, что в 2018 году ВВП России растет на 1,7%, что является самым высоким показателем страны за последние пять лет. После кризиса 2014-2016 годов, когда инфляция достигала двузначных значений и наблюдался спад экономики, сегодня инфляция колеблется на уровне 5,4%, а государственный долг не превышает 17,7%.

Среди проблем, которые не позволяют стране занимать в рейтинге более высокое место, ВЭФ называет недостаточную развитость финансовой системы. По уровню ее уязвимости Россия входит в ту же группу, что и Индия, Китай и Италия. Как отмечено в докладе в России, устойчивость финансовой системы несколько ограничена относительной хрупкостью банков. По причине слабости предпринимательской культуры проблема внедрения инноваций остается все еще открытой. В докладе отмечается слабость государственных институтов, низкий уровень прозрачности которых серьезно подрывает качество деловой среды. Одной из проблем назван уровень здоровья населения.

По представленным данным чётко прослеживается глобальное экономическое неравенство: 7 из 10 самых конкурентоспособных экономик — из Европы и Северной Америки, а 17 из 20 стран в самой нижней части рейтинга представляют государства к югу от пустыни Сахара.

Российская Федерация, находясь на 43 месте в списке самых конкурентоспособных стран, набрала 65,6 балла из ста, и поднялась сразу на две строчки вверх в сравнении с 2017 годом. Перспективы роста российской экономики составляют в нынешнем году 1,7% и это наивысший показатель за пять лет. Улучшение показателей России эксперты ВЭФ объясняют стабилизацией условий макроэкономического развития, благоприятными обстоятельствами для инновационного развития и внедрением новых информационных технологий в повседневную жизнь граждан страны.

В свою очередь слабыми сторонами Российской Федерации, по оценке экспертов, являются финансовый и потребительский рынки, а также здравоохранение. По уровню развитости они находятся на 86, 83 и 100 местах соответственно. По одной из 12 ключевых «опор» — а именно институтам — Россия набрала всего 52,7 балла, оказавшись на 72-е месте списка.

В новом рейтинге – Doing Business 2019 – от Всемирного банка Россия получила 31-е место. Это в три раза выше, чем 5 лет назад, и почти в четыре раза выше, чем 10 лет назад.

В Указе № 618 (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы») предполагалось вхождение страны в первую двадцатку рейтинга уже в 2018 году.

Помимо Казахстана (28-е место), выше России в рейтинге-2019 оказались еще пять бывших республик СССР – Азербайджан (25), Латвия (19), Эстония (16), Литва (14), а также Грузия (6-е место), которая опередила не только все страны Европы, кроме Дании (3-е место), но и США (8-е место).

Поскольку с 2005 и до 2018 года ситуация с регуляторной политикой в России не анализировалась комплексно, отчасти ее можно оценить, обратившись к позициям страны в соответствующих международных рейтингах (как сфокусированных на условиях ведения бизнеса в целом, оценке уровня конкуренции так и адресно оценивающих именно показатели регуляторной среды):

Индекс легкости ведения бизнеса Всемирного банка «Ease of Doing Business»[22] (далее также DB); Индекс глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума «The Global Competitiveness Index»[23]; (далее также GCI);

Показатель качества регулирования (Regulatory Quality Ranking) – один из шести индикаторов в составе Индекса качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators), ежегодно рассчитываемого Всемирным банком (далее также WGI RQ)[24]; Блок 5C. Регулирование бизнеса в составе Индекса экономической свободы в мире (Area 5C. Business Regulations / Economic Freedom of the World) канадского Института Фрейзера (далее также EW 5C)[25].

Анализ позиций России по четырем перечисленным рейтингам выявил неодинаковую динамику в долгосрочном периоде: если по показателям легкости ведения бизнеса (DB) и рейтинга мировой конкурентоспособности (GCI) можно отметить более или менее существенный рост, то по двум другим индексам, специализированным, в последние 5–10 лет общий тренд характеризуется спадом и (или) стагнацией. Отметим, что первые два показателя – легкости ведения бизнеса и мировой конкурентоспособности – с 2012 года были включены в состав KPI федеральных органов исполнительной власти, но их «подтягивание» (во многом формальное) не помогло преодолеть негативный тренд в состоянии регуляторной среды.

Для выхода российской экономики из кризиса и повышения конкурентоспособности потребуется существенно скорректировать всю проводимую экономическую политику. Ключевыми направлениями государственной политики, направленной на реальное реформирование экономики, должны стать: совершенствование нормативно-правовой базы, развитие рынков товаров и услуг, антимонопольная политика, развитие финансового сектора, борьба с коррупцией.

Таким образом, динамика мировых экономических тенденций подтверждается необходимостью осуществления в России институциональных преобразований, формирования современной конкурентоспособной модели национальной экономики, основанной на инновациях и передовом управленческом опыте. Для выхода российской экономики из кризиса и повышения конкурентоспособности потребуется существенно скорректировать всю проводимую экономическую политику. В первую очередь необходимо совершенствование нормативно- правовой базы, ведь многие преграды, с которыми сталкиваются инвесторы в России, обусловлены характером российской правовой системы. Другими ключевыми направлениями государственной политики, направленной на реформирование российской экономики, призваны стать развитие рынков товаров и услуг, антимонопольная политика, развитие финансового сектора и борьба с коррупцией. Ускоренное развитие по всем указанным направлениям может дать российской экономике реальный шанс в полной мере использовать весь имеющийся уникальный человеческий потенциал, материальные ресурсы, размеры рынка, а также накопленные опыт и знания.

Россия в ежегодном рейтинге Всемирного банка «Doing Business» в 2018 году сохранила 12 место по подключению к электроснабжению.

Таким образом, эксперты в очередной раз подтвердили эффективность процессов, направленных на упрощение процедуры подключения к электрическим сетям в Российской Федерации.

По показателю «Подключение к системе электроснабжения» в части индикаторов «Индекс надежности электроснабжения» и «Прозрачности тарифов» Россия получила максимально возможную оценку в 8 баллов. Эксперты Всемирного банка отметили, что процедура подключения к электрическим сетям в г. Москве и г. Санкт-Петербурге сокращена до двух этапов:

1)      заключения договоров технологического присоединения и электроснабжения через сетевую организацию;

2)      выполнения работ и подачи напряжения на объект.

На сегодняшний день только в двух странах мира – России и ОАЭ – техприсоединение возможно провести лишь в два этапа. В мировой практике это максимально короткие сроки.

В рейтинге Всемирного банка также отмечается, что за минувший год в России удалось снизить стоимость техприсоединения. Во многом это стало возможным в связи с тем, что с 1 октября 2017 года в состав платы за технологическое присоединение энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт не включаются расходы, связанные со строительством объектов электросетевого хозяйства.

При этом сроки подключения к электросетям сократились до 73 дней.

По индикатору «Подключение к системе электроснабжения» (интегральный показатель «Distance to Frontier» (DTF), отражающий близость страны к лидеру рейтинга) Россия получила 94 балла из 100. Эксперты Всемирного банка отмечают, что Россию от лидеров рейтинга по данному показателю отделяют только несколько десятых баллов DTF.

По результатам исследования, Всемирный Банк признал реформы российских энергетиков лучшей практикой, которая будет описана и распространена среди других стран для заимствования положительного опыта.

Согласно данным ежегодного доклада Всемирного банка, Россия поднялась на 67 позиций – со 115 на 48 место в рейтинге Doing Business 2019 по направлению «Получение разрешения на строительство». Таких результатов позволила добиться модернизация отраслевого законодательства и снижение административных барьеров.

Так, в последние годы вступили в силу исчерпывающие перечни процедур в строительстве, устанавливающие максимально возможное количество операций, необходимых для строительства того или иного объекта. При этом законом запрещено требовать от застройщиков прохождения процедур, которых нет в перечнях.

На сегодняшний день застройщики могут ознакомиться с полным описанием этих процедур (в настоящее время их насчитывается порядка 64,5 тысяч) в интерактивной форме на сайте Минстроя России и там же, используя «Калькуляторов процедур», рассчитать сроки и этапы прохождения строительных процедур для конкретного проекта.

Разработка подсистемы «Калькулятор процедур» комплексной информационной системы Минстроя России предусмотрена планом мероприятий («дорожной карты») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р.

 

 

 

  1. ТЕМА ГОДА: НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

2.1. Основные направления государственной политики по развитию конкуренции

 

Конкуренция является стимулом экономического роста и основой поступательного развития страны, главным движущим фактором эволюционного развития общества. Конкуренция стимулирует развитие новых технологий и поиск наиболее эффективных способов производства, что приводит к повышению конкурентоспособности товаров, сбалансированности их качества и цены, расширению выбора товаров для потребителей.

Поддержка конкуренции является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Современное российское законодательство о защите конкуренции в результате последовательных преобразований за последние несколько десятков лет стало соответствовать мировым стандартам и принципам антимонопольного законодательства.

В то же время для эффективного развития конкуренции недостаточно наличия лишь законодательства, защищающего принципы здоровой и честной конкуренции, необходимы институциональные и правовые механизмы, стимулирующие развитие конкуренции в отраслях экономики и регионах страны.

Развитие конкуренции в экономике - это многоаспектная задача, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижения административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и региональной политики.

С 18 января по 18 февраля 2019 г. Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации был проведен онлайн-опрос представителей российского бизнеса, позволивший оценить общее состояние конкуренции и конкурентной среды на российских рынках с точки зрения самих предпринимателей. В опросе приняли участие более 1300 респондентов.

Впервые с 2015 года выросло количество респондентов, указавших на высокую или очень высокую конкуренцию для бизнеса: после плавного снижения с 53% в 2015 году до 46% в 2018 году, в 2019 году их доля составила 51%. При этом несколько снизилась доля тех, кто ощущает слабую конкуренцию или ее отсутствие: 22% в 2019 году против 27% в 2018 году, 24% в 2017 и 2016 годах.

Отношение бизнеса к конкуренции остается достаточно позитивным: 36% опрошенных указали, что считают конкуренцию полезной для развития бизнеса (в сравнении с 32% в 2018 году), 25% участников опроса указывают на отрицательное влияние конкуренции (в 2018 году — 28%). Наиболее сильное влияние конкуренции испытывает бизнес в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений, в сфере текстильного и швейного производства, пищевой промышленности и производства неметаллических изделий. На слабую конкуренцию чаще всего указывали представители топливно-энергетического комплекса, сферы производства и распределения электроэнергии, газа, воды, химической промышленности, а также здравоохранения и социальных услуг.

Как видно предпринимаемые государством меры по развитию конкурентной среды в отдельных отраслях (сферах), и чаще всего, секторах экономики, имели положительные результаты, однако они не привели к системным улучшениям в состоянии конкурентной среды в масштабе страны.

Сохранились государственно-монополистические тенденции в экономике во многих потенциально конкурентных сферах, в которых частный бизнес отсутствует или недостаточен.  Ограничение конкуренции органами власти продолжает занимать большую долю антимонопольных дел: в 2016 году возбуждено 1284 дела, выдано 3444 предупреждения; в 2017 году возбуждено 1260 дела, выдано 2890 предупреждений. В 2018 году возбуждено 1092 дела, выдано 2529 предупреждений.

Как следует из Доклада Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации об оценке состояния конкурентной среды в России основными причинами снижения числа конкурентов, по мнению опрошенных предпринимателей, стали антиконкурентные действия органов власти (на это указали 46% респондентов, отметивших сокращение числа конкурентов), уход российских конкурентов с рынка (43%) и изменения нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность предпринимателей (40%). Причем доля фактора ухода российских конкурентов с рынка резко возросла (плюс 15 п.п. по сравнению с предыдущим годом).

Уровень неудовлетворенности предпринимателей действиями органов власти остается высоким: 42% респондентов считают, что органы власти только мешают бизнесу своими действиями и инициативами. Лишь 2% заявили, что действия органов власти оказывают положительное влияние на российский бизнес. В то же время представители сферы информационных технологий (50%) и деревообрабатывающей промышленности (44%) отметили необходимость вмешательства государства в регулирование рынка.

Картели стали приобретать все признаки, присущие организованным преступным группам и преступным сообществам. Ущерб бюджетам всех уровней от действий картелей может быть оценен в 1 трлн рублей. Специфической чертой антиконкурентных соглашений является участие в них государственных органов. Наиболее картелизованными сферами традиционно являются такие сферы, как строительный комплекс и здравоохранение.

После вступления Российской Федерацию во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО) сложно было представить, что наступит момент, когда ряд стран введет в отношении нашей страны различного рода экономические санкции, которые прямо противоречат духу ВТО. Однако это произошло. В условиях санкционного режима необходимо принятие взвешенных норм по импортозамещению, легализации параллельного импорта.

В современных условиях некоторые стандартные категории антимонопольного регулирования не работают на цифровых рынках. Все чаще мы сталкиваемся с примерами, когда меняется монетизация определенных ресурсов, а рыночная власть определяется не наличием большого количества товаров, а доступом к большим объемам информации. В законодательстве должны появиться дополнительные критерии, позволяющие отнести к доминирующим субъектам владельцев крупных инфраструктурных платформ, интернет-платформ, которые такую власть получают, например, как в случаях с Amazon Alibaba, Google, Microsoft, Apple.

Реализация задач, направленных на обеспечение эффективности функционирования российской экономики на основе здоровой конкуренции, особенно в условиях экономических санкций, возможно только при консолидированном участии в данном процессе органов власти всех уровней, российского бизнес-сообщества и институтов гражданского общества.

Как указывалось в других разделах, в конце 2017 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», который стал связующим системным звеном, объединив федеральную составляющую по развитию конкуренции с созданной региональной и муниципальной инфраструктурой по содействию развитию конкуренции.

Указ Президента № 618 является реализацией статей 8 и 34 Конституции Российской Федерации, в которых поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию – отнесены к основам конституционного строя Российской Федерации и основным правам и свободам человека и гражданина.

Это документ стратегического характера, в котором определено, что в настоящее время активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указ № 618 утвердил Национальный план развития конкуренции, который представляет собой среднесрочный план развития конкуренции на федеральном и региональном уровнях. Он предусматривает ключевые показатели по развитию конкуренции на ближайшие три года.

Национальный план стал первым комплексным стратегическим документом федерального уровня, направленным на развитие конкуренции. Положениями Указа № 618 и Национального плана были заданы основные векторы совместной работы органов власти всех уровней, определены основополагающие принципы государственной политики по развитию конкуренции, а также установлены отрасли (сферы) экономики, на развитие конкуренции в которых в первую очередь направлены мероприятия Национального плана.

Активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации признано приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Национальным планом предусмотрены следующие основные направления деятельности по развитию конкуренции:

­        разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов, нацеленных на снижение доли государственного и муниципального участия в экономике страны, обеспечение недискриминационного доступа, снижение количества нарушений антимонопольного законодательства;

­        анализ действующих нормативных и стратегических документов, а также условий деятельности на товарных рынках с целью выявления факторов, ограничивающих развитие конкуренции, административных барьеров;

­        разработка планов мероприятий по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации;

­        активизация работы по развитию конкуренции на региональном и местном уровне;

­        внедрение в деятельность органов власти механизмов, направленных на профилактику нарушений антимонопольного законодательства, а также повышение эффективности закупочной деятельности

­        сотрудничество с институтами гражданского общества по вопросам развития конкуренции;

­        развитие международного сотрудничества, направленного на выявление и пресечение антиконкурентных соглашений.

В качестве целей совершенствования государственной политики по развитию конкуренции в Указе называются:

а) повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен;

б) повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, в том числе за счет обеспечения равного доступа к товарам и услугам субъектов естественных монополий и государственным услугам, необходимым для ведения предпринимательской деятельности, стимулирования инновационной активности хозяйствующих субъектов, повышения доли наукоемких товаров и услуг в структуре производства, развития рынков высокотехнологичной продукции;

в) стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности.

Указ Президента № 618 содержит ряд поручений и рекомендаций органам власти и местного самоуправления, общественным организациям.

Так, Правительству Российской Федерации поручено осуществлять координацию выполнения мероприятий, предусмотренных Национальным планом.

Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации дано поручение активизировать работу по развитию конкуренции в субъектах Российской Федерации.

Органам местного самоуправления рекомендовано активизировать работу по развитию конкуренции в муниципальных образованиях.

 Верховному Суду Российской Федерации рекомендовано организовать работу по дальнейшему изучению практики применения судами антимонопольного законодательства, законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательства, регулирующего закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, и разъяснению судам его применения.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации в соответсвии с Указом № 618 необходимо обеспечить координацию деятельности правоохранительных органов в целях предупреждения и пресечения ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей), запрещенных в соответствии с антимонопольным законодательством.

Общественной палате Российской Федерации предложено создать совещательные органы по развитию конкуренции на базе общественно-консультативных советов Федеральной антимонопольной службы во всех субъектах Российской Федерации, а также принять участие в работе коллегиального координационного или совещательного органа, созданных в субъектах Российской Федерации при высшем должностном лице для внедрения стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2015 г. № 1738-р.

Саморегулируемым организациям, общественным организациям, профессиональным союзам и советам потребителей в свою очередь предложено:

а) принять активное участие в работе совещательных органов по развитию конкуренции;

б) использовать механизм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления для выявления актов и действий, направленных на ограничение конкуренции и создание необоснованных административных барьеров;

в) направлять ежегодно в Федеральную антимонопольную службу информацию об оценке состояния конкуренции в Российской Федерации и эффективности государственной политики по развитию конкуренции для включения в доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, подготавливаемый Федеральной антимонопольной службой в соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции;

г) продолжить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к любым проявлениям актов недобросовестной конкуренции и экономической деятельности, направленной на монополизацию;

д) принять участие во взаимодействии со средствами массовой информации в распространении информации о реализации государственной политики по развитию конкуренции, о требованиях антимонопольного законодательства, а также позитивного опыта противодействия граждан и институтов гражданского общества проявлениям актов недобросовестной конкуренции и экономической деятельности, направленной на монополизацию.

Во исполнение Национального плана по развитию конкуренции Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018                  № 1697-р утвержден план мероприятий («дорожная карта») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы. Она предусматривает мероприятия, направленные на развитие конкуренции в образовании, дорожном строительстве, информационных технологиях, ЖКХ, газоснабжении, транспорте, промышленности и т.д. (всего в 18 отраслях экономики).

Федеральная и региональные «дорожные карты» развития конкуренции должны быть направлены на повышение благосостояния граждан за счет снижения цен, повышения качества товаров, работ и услуг, которые являются следствием развития конкуренции. По достижении целей, заложенных в «дорожной карте», будут приниматься новые, с новыми целями и ориентирами.

Предполагается, что федеральные министерства и ведомства, ответственные за реализацию государственной политики в отраслях (сферах) экономики, с определенной периодичностью, на основе анализа реализованной на региональном и муниципальном уровне деятельности по содействию развитию конкуренции, будут формировать и обновлять федеральный План развития конкуренции («дорожную карту») в отраслях (сферах) экономики, одновременно задавая темп и цели развития для всей страны, с соответствующей актуализацией Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации для деятельности по содействию развитию конкуренции на региональном и муниципальном уровнях.

В качестве приоритетных отраслей для развития конкуренции отмечены: здравоохранение, агропромышленный комплекс, финансовые рынки, дорожное хозяйство, рынок социальных услуг, рынок информационных технологий, теле-коммуникации, ЖКХ, нефть и нефтепродукты, промышленность, газоснабжение, транспортные услуги.

В сфере здравоохранения необходимо обеспечить взаимозаменяемость лекарственных препаратов и медицинских изделий, снизить цены на лекарственные препараты и медицинские изделия, повысить их доступность для граждан.

На рынке социальных услуг — обеспечить возможность участия в оказании социальных услуг негосударственным организациям на недискриминационной основе.

В агропромышленном комплексе — снизить зависимость внутреннего рынка от иностранного селекционного и генетического материалов и связанных с ними агротехнологических решений.

В дорожном строительстве необходимо провести мероприятия, направленные на декартелизацию сферы дорожного строительства, в том числе при осуществлении государственных закупок на содержание, ремонт и строительство объектов дорожного хозяйства.

В сфере телекоммуникаций обеспечить технологическую нейтральность, ликвидировать роуминг.

В сфере информационных технологий повысить долю российских программных продуктов.

Сократить долю полезного отпуска ресурсов, реализуемых ГУПами и МУПами в сфере ЖКХ (теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение).

Перейти к рыночному ценообразованию путем формирования биржевых и внебиржевых индикаторов цен на природный газ (газоснабжение, нефть и нефтепродукты).

Развивать добросовестную конкуренцию на рынках грузовых, межрегиональных и муниципальных перевозок различными видами транспорта и связанных с ними услуг.

Создать условия для производства российских товаров, способных эффективно конкурировать с зарубежными аналогами на внутреннем и внешнем рынках.

В целях развития и защиты конкуренции необходимо обеспечить синергию законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральных, региональных и муниципальных властей, институтов гражданского общества.

Указанные стратегические нормативные правовые акты можно считать прежде всего административными актами, а точнее, управленческими. Они в совокупности задают общий вектор развития антимонопольного регулирования и практики. В то же время, будучи программными по своему характеру, эти документы определяют конкретные показатели, которых государство совместными усилиями государственных органов общей компетенции и отраслевых ведомств должно достичь за конкретный временной период, а также обязанности таких органов.

Отдельно необходимо отметить блок поручений Национального плана по развитию конкуренции, связанных с законопроектной деятельностью, направленных на достижения поставленных целей и решения задач. В частности, необходимо:

- принять Федеральный закон о государственном регулировании цен (тарифов);

- реформировать естественные монополии;

- ввести принудительный патент в целях охраны жизни и здоровья граждан;

- законодательно закрепить антимонопольный комплаенс;

- ограничить создание унитарных предприятий на конкурентных рынках.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Национального плана ФАС России разработан проект федерального закона, предусматривающий ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках.

Несмотря на более чем двадцатилетнюю историю реформирования, все попытки повысить эффективность деятельности унитарных предприятий и снижения их негативного влияния на развитие российской экономики не дали должного результата.

Статистика показывает, что только в 2017 году было создано 555 унитарных предприятий. Количество унитарных предприятий в Российской Федерации по данным ИФНС на 01.01.2018 составило 18 426 предприятий. Из них на федеральном уровне создано 1 145 предприятий (6% от общего количества унитарных предприятий), на уровне субъектов федерации – 2 223 (12%), на муниципальном уровне – 15 058 (82%).

Согласно отчету Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 годов» в большинстве случаев прослеживается, что такие предприятия не осуществляют какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи соответствующих объектов в аренду.

Пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ                               «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет случаи создания государственного или муниципального предприятия. Однако механизмы, обеспечивающие контроль за соответствием деятельности унитарных предприятий указанным в законе целях их создания, законодательно не определены. В результате большинство унитарных предприятий присутствуют на конкурентных рынках.

Преобразование унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы – акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью позволит обеспечить учет как самого государственного и муниципального имущества, так и доходов от его аренды, что приведет к увеличению доходной части бюджета.

Мероприятия по вовлечению унитарных предприятий и их имущества в рыночные отношения, позволит, как существенно снизить государственные расходы, так и получить дополнительные доходы государству.

Другой законопроект, который разработан ФАС России по поручению Президента, посвящен цифровой экономике и антимонопольному регулированию на цифровых рынках. Это так называемый «пятый антимонопольный пакет» законов.

Цифровая экономика и ее технологии во многом основаны на интеллектуальной собственности. Сегодня антимонопольным органам необходим эффективный инструмент регулирования, так как технологии и BigData, которые используются повсеместно, стали подчинять себе огромное количество рынков - и смежных, и традиционных. И если не предпринять адекватные законодательные меры реагирования, то завтра мы не сможем отстаивать интересы ни социальной сферы, ни бизнеса.

Поэтому в законопроекте появились новые понятия: «сетевые эффекты», при наличии которых хозяйствующий субъект может быть признан доминирующим, при доле на рынке более 35%; «ценовой алгоритм», использующий мониторинг цен в интересах определенной компании, и другие. Цифровые платформы будут обязаны обеспечить недискриминационный доступ к данным о потребителях.

Также «пятый пакет» вводит новые подходы к контролю экономической концентрации. В частности, вводится новый критерий предварительного согласования сделок: ее объем должен превышать 7 млрд. руб. Если это трансграничная сделка, то с согласия Правительства Российской Федерации мы можем продлить ее рассмотрение на срок до пяти лет. Появится возможность очного рассмотрения ходатайств, и определяется порядок проведения экспертизы при их рассмотрении.

По поручению Президента Российской Федерации ФАС России разработала законопроект об антимонопольном комплаенсе. Это управление рисками нарушения антимонопольного или иного контролируемого ФАС России законодательства как органами власти, так и хозяйствующими субъектами. С внедрением института предупреждений и предостережений количество нарушений антимонопольного законодательства органами власти значительно сократилось.

Важным направлением реализации документа является сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальных образованием, обеспечение развития малого и среднего предпринимательства; государственное регулирование цен (тарифов), обеспечивающее интересы потребителей в долгосрочной перспективе; обеспечение прозрачности закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а также закупок товаров, работ и услуг инфраструктурными монополиями и компаниями с государственным участием; внедрение рискориентированного подхода в деятельности органов государственного контроля.

Указ определяет принципы взаимодействия государства и общества, предусматривающие нетерпимость к любым проявлениям актов недобросовестной конкуренции и монополизации, обеспечение равных условий и свободы экономической деятельности на всей территории Российской Федерации, стимулирования со стороны государства добросовестных практик осуществления хозяйственной деятельности.

Принятие органами власти управленческих решений должно осуществляться с учетом оценки последствий таких решений для конкуренции.

Указ закрепляет цифровые параметры ожидаемых результатов в отдельных отраслях экономики.

Например, в сфере информационных технологий предусмотрено повышение доли российских программных продуктов в сфере информационных технологий, в том числе в социально значимых отраслях (энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, транспорт, безопасность), включая предоставление услуг в формате облачных сервисов, не менее чем на 10 процентов ежегодно.

В агропромышленном комплексе предусмотрено повышение уровня товарности основных видов сельскохозяйственной продукции, расширение географии поставок и номенклатуры сельскохозяйственных товаров, реализуемых на организованных торгах, снижение зависимости внутреннего рынка от иностранного селекционного и генетического материалов и связанных с ними агротехнологических решений и т.д.

Состояние экономики нашей страны тесно связано с эффективностью антимонопольного регулирования и развитием конкуренции. Одна из основных задач Национального плана по развитию конкуренции состоит в том, чтобы уменьшить участие государства в экономике в целях развития конкуренции. ФАС России считает необходимым вернуться к тому, чтобы частная инициатива поощрялась, развивалась поддержка малого бизнеса, чтобы приватизация проходила нормально, чтобы инвестиционный климат был соответствующий, а для этого надо снять бюрократические, криминальные и чиновничьи барьеры. Указанной цели служат и новые подходы оценки уровня развития конкуренции на товарных рынках, определенные по итогам Госсовета.

Впервые в качестве ключевых показателей, определяющих состояние конкуренции в регионах, принимается доля участия на товарном рынке организаций частной формы собственности к общему количеству организаций. И только при определенном уровне такого участия можно приходить к выводу о достижении задач по развитию конкуренции на том или ином товарном рынке в регионе.

На основании перечня поручений Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № Пр-817ГС ФАС России были разработаны и утверждены методики расчета ключевых показателей развития конкуренции в отраслях экономики субъектов Российской Федерации в соответствии с материалами рабочей группы Государственного совета Российской Федерации.

Утверждению методик предшествовала работа по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти самих ключевых показателей и проектов методик их расчета. Кроме того, проекты методик были направлены для рассмотрения в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании материалов Госсовета и утвержденных методик все российские регионы своевременно в срок до 1 декабря 2018 года разработали и согласовали с ФАС России ключевые показатели развития конкуренции на 2022 год, а также промежуточные показатели на конец каждого года, начиная с 2019 года.

При выборе товарных рынков, на которых необходимо реализовывать мероприятия по развитию конкуренции «акцент» сделан на развитие именно «слабых» товарных рынков, где доля присутствия субъектов частной формы собственности минимальна или отсутствует вовсе. В отношении наиболее конкурентоспособных сфер был предусмотрен комплекс мероприятий, направленный на поддержание высоких показателей рынка, а также защиты от наиболее вероятных экономических рисков.

С целью оказания помощи при разработке и формировании перечней ключевых показателей развития конкуренции в отраслях экономики субъектов Российской Федерации ФАС России были организованы совещания по видеоконференцсвязи на площадке Полномочных представительств федеральных округов Российской Федерации с представителями органов исполнительной власти субъектов. В ходе данных встреч были даны разъяснения по спорным вопросам, а также был отмечен общий ход работы по разработке ключевых показателей в рамках каждого федерального округа. Это явилось мощным стимулом для всех регионов скорректировать и завершить работу в данной части Указа Президента Российской Федерации № 618. На данный момент все 85 субъектов Российской Федерации согласовали с ФАС России и утвердили перечни ключевых показателей развития конкуренции.

Системность, взаимосвязанность поручений, входящих в указанный комплекс мероприятий, обуславливает необходимость вовлечения Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов судебной власти, иных правоохранительных органов, а также общественных организаций в процесс реализации государственной политики по развитию конкуренции.

Указ Президента Российской Федерации № 618 стал первым подобным документом в нашей истории. Документ определяет принципы взаимодействия государства и общества, предусматривающие нетерпимость к любым проявлениям актов недобросовестной конкуренции и злоупотребления монопольным положением. Органы власти всех уровней будут проводить оценку управленческих решений с учетом последствий таких решений для конкуренции.

 

2.2. Сведения о выполнении мероприятий и достижении ключевых показателей, предусмотренных Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы

 

Сведения о достижении ключевых показателей, предусмотренных Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы

 

Одним из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции определен принцип измеримости результатов такой политики.

В целях его реализации пунктом 1 Национального плана установлены следующие ключевые показатели развития конкуренции до 2020 года, на достижение которых направлены мероприятия плана:

а) обеспечение во всех отраслях экономики Российской Федерации, за исключением сфер деятельности субъектов естественных монополий и организаций оборонно-промышленного комплекса, присутствия не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу;

б) снижение количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления к 2020 году не менее чем в 2 раза по сравнению с 2017 годом;

в) увеличение к 2020 году доли закупок, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, в сфере государственного и муниципального заказа не менее чем в два раза по сравнению с 2017 годом, а также увеличение отдельными видами юридических лиц объема закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, до 18 процентов к 2020 году.

Аналогичные контрольные показатели закреплены в пункте 3 раздела I Плана мероприятий («дорожной карты») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р, с указанием ответственных исполнителей и соисполнителей. В приложении к «дорожной карте» перечислены основные виды деятельности в отраслях экономики в соответствии с ОКВЭД2, в которых необходимо достижение контрольных показателей реализации «дорожной карты».

По итогам 2018 года ключевой показатель, предусмотренный подпунктом «а» пункта 1 Национального плана и подпунктом 1 пункта 3 раздела I «дорожной карты», – наличие не менее трех хозяйствующих субъектов в каждой отрасли экономики, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу – достигнут в большинстве отраслей экономики Российской Федерации (кроме сфер деятельности субъектов естественных монополий и организаций оборонно-промышленного комплекса).

Исключение составляет торговля оптовая твердым, жидким и газообразным топливом и подобными продуктами в сфере угольной промышленности (код по ОКВЭД2 46.71), где на рынке в масштабе страны представлен только один хозяйствующий субъект, относящийся к государственной собственности.

В то же время необходимо выделить ряд рынков, на которых число хозяйствующих субъектов в границах Российской Федерации сравнительно невелико. Это такие сферы как предоставление социальных услуг, оптовая торговля нефтью, нефтепродуктами, твердым, жидким и газообразным топливом и подобными продуктами, производство удобрений и азотных соединений (21), оптовая торговля химическими продуктами (43).

Следует отметить, что «дорожной картой» предусмотрены мероприятия, направленные на увеличение количества хозяйствующих субъектов на рынках социальных услуг и оптовой торговли нефтью и нефтепродуктами, в то время как в отношении остальных рынков из перечисленных таких специальных мероприятий не запланировано.

Помимо этого, ФАС России отдельно проведена оценка количества хозяйствующих субъектов на рынках в сфере жилищно-коммунального хозяйства в границах российских регионов. В соответствии с информацией, поступившей от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на большинстве рынков обеспечено присутствие не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу. В то же время, в ряде субъектов этот показатель не достигнут.

Ключевой показатель, установленный подпунктом «б» пункта 1 Национального плана (подпункт 2 пункта 3 раздела I «дорожной карты» соответственно), предусматривает двукратное снижение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти всех уровней.

В 2018 году количество указанных нарушений снизилось на 14 % по сравнению с 2017 годом. Очевидно, что указанные темпы снижения количества нарушений не являются достаточными для обеспечения установленного Национальным планом показателя.

Вместе с тем следует отметить, что Национальным планом предусмотрен комплекс мероприятий, нацеленных на профилактику нарушений антимонопольного законодательства. В частности, федеральными и региональными органам исполнительной власти проводится работа по внедрению антимонопольного комплаенса – системы обеспечения соответствия их деятельности требованиям антимонопольного законодательства. Первые результаты функционирования антимонопольного комплаенса будет возможно оценить по итогам 2019 года, когда работа по организации системы будет завершена.

Ключевой показатель, предусмотренный подпунктом «в» пункта 1 Национального плана (подпункты 3 и 4 пункта 3 раздела I «дорожной карты»), предполагает увеличение доли закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в сфере государственного и муниципального заказа не менее, чем в 2 раза по сравнению с 2017 годом, а также увеличение отдельными видами юридических лиц объема закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, до 18 процентов к 2020 году.

По данным Минфина России числовое значение данного показателя в сфере государственного и муниципального заказа на 2017 год составило 15,4%, на 2018 год – 29,7 %, в сфере закупок отдельными видами юридических лиц – 11,2% и 12,1 % соответственно.

Таким образом, в сфере государственного и муниципального заказа в 2018 году произошел существенный рост (в 1,9 раза) доли закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.

Вместе с тем показатель объема закупок отдельными видами юридических лиц, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, за год вырос не столь значительно – на 8% при необходимости обеспечения роста на 60,7% к 2020 году.

Помимо общих для всех отраслей экономики ключевых показателей, в Приложении к Национальному плану установлен перечень ожидаемых результатов развития конкуренции в разрезе сфер (отраслей) экономики и видов деятельности. Ряд таких результатов носит измеримый характер и содержит установленные числовые индикаторы достижения результата.

Аналогичные ожидаемые результаты предусмотрены в пункте 4 раздела 1 Плана мероприятий («дорожной карты») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации с указанием ответственных исполнителей и соисполнителей.

В частности, в сфере дорожного строительства предусмотрен следующий ожидаемый результат: сокращение доли закупок, признанных несостоявшимися, с 30 процентов в 2017 году не менее чем на 5 процентов в год.

В сфере телекоммуникаций предусмотрен следующий индикативный ожидаемый результат: обеспечение в не менее чем 80 процентах городов с численностью более 20 тыс. человек наличия не менее 3 операторов, предоставляющих услуги связи для целей передачи сигнала.

В сфере информационных технологий: повышение доли российских программных продуктов в сфере информационных технологий, в том числе в социально значимых отраслях (энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, транспорт, безопасность), включая предоставление услуг в формате облачных сервисов, не менее чем на 10 процентов ежегодно.

В сфере ЖКХ: сокращение в каждом субъекте Российской Федерации доли полезного отпуска ресурсов, реализуемых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в общем объеме таких ресурсов, реализуемых в субъекте Российской Федерации, до следующих показателей (при условии неувеличения доли полезного отпуска ресурсов, реализуемого государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в общем объеме таких ресурсов, реализуемых в субъекте Российской Федерации, по сравнению с уровнем 2016 года в субъектах Российской Федерации, где на момент утверждения Национального плана уже достигнуты показатели первого или последующих годов):

теплоснабжение - до 20 процентов в 2019 году и до 10 процентов в 2020 году;

водоснабжение - до 20 процентов в 2019 году и до 10 процентов в 2020 году;

водоотведение - до 20 процентов в 2019 году и до 10 процентов в 2020 году.

На начало 2019 года данный показатель в среднем по Российской Федерации составляет:

в сфере теплоснабжения – 19,8%;

в сфере водоснабжения – 40,8%;

в сфере водоотведения – 50,4%.

Несмотря на исполнение ряда мероприятий, предусмотренных Национальным планом по развитию конкуренции, многие из них по итогам 2018 года остаются не выполненными.

В частности, при общем снижении в 2018 году количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления на 14 % по сравнению с 2017 годом, во многих регионах количество таких нарушений не только не сократилось, но даже выросло. Аналогичную тенденцию по ухудшению показателя демонстрируют ряд регионов и по доле закупок, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, в сфере государственного и муниципального заказа.

Сохранение такой динамики может поставить под угрозу исполнение ключевых показателей Национального плана по развитию конкуренции.

Одной из причин неисполнения ключевых показателей Национального плана по развитию конкуренции может являться отсутствие определенных на законодательном уровне механизмов мотивации органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления к их исполнению, а также меры ответственности за недостижение данных показателей. ФАС России неоднократно направляла соответствующие предложения в Министерство труда Российской Федерации, однако, они не были учтены.

В соответствии с абзацем третьим подпункта «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам Госсовета, Правительству Российской Федерации необходимо было представить в установленном порядке предложения в случае достижения ключевых показателей развития конкуренции, а также мер их ответственности за недостижение этих показателей.

ФАС России были разработаны предложения о введении дополнительных мер поощрения руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные предложения были направлены в Министерство труда Российской Федерации, однако, они учтены не были.

Еще одной из проблем, возникших при реализации Национального плана по развитию конкуренции, с которой столкнулись при разработке ключевых показателей органы исполнительной власти регионов, связаны с получением информации, необходимой для расчетов.

В этой связи ФАС России в целях совершенствования методик подготовлен ряд изменений в приказ. Помимо этого, ФАС России совместно с Росстатом проводится работа по формированию единых подходов к определению запрашиваемой информации, по подготовке предложений о внесении изменений в Федеральный план статистических работ, общероссийские классификаторы с целью обеспечения возможности сбора и анализа информации о достижении ключевых показателей развития конкуренции в регионах.

 

Сведения о выполнении мероприятий, предусмотренных Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы

 

В рамках исполнения Национального плана по развитию конкуренции были выполнен ряд мероприятий, направленных на достижение установленных в нем ключевых показателей.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2018 № 1640 утверждены Правила недискриминационного доступа на товарный рынок услуг общедоступной почтовой связи.

Указанные правила определяют условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к услугам, оказываемым с использованием сети общедоступной почтовой связи, реализуемым субъектами естественных монополий, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и направлены на:

- обеспечение пользователям услуг межоператорского обмена возможности оказания этих услуг;

- обеспечение недискриминационного доступа к услугам межоператорского обмена для пользователей услугами межоператорского обмена, получающих доступ в сопоставимых условиях;

- защиту и развитие конкуренции в сфере услуг общедоступной почтовой связи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2017   № 1285 утверждены Правила недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в портах.

Указанные правила регламентируют принципы доступа грузоотправителей к услугам в портах, устанавливают обязанность стивидоров вести реестр заявок и создавать равные условия для клиентов, а также запрет отказов заключения договора при наличии мощностей.

Разработаны мероприятия, направленные на системное развитие организованных торгов на товарных рынках, включающий в себя, в том числе механизмы формирования ключевых товарных позиций, установления рыночных цен на соответствующие группы товаров, стимулирования и привлечения хозяйствующих субъектов к участию в биржевых торгах, использования потенциала малых и средних предприятий для развития организованных торгов.

ФАС России разработаны и представлены в Минфин России предложения по реализации мероприятий, направленных на разработку и принятие компаниями из числа субъектов естественных монополий и компаний с государстве