Правовые основы обеспечения конкуренции на рынке ритуальных услуг

Вопрос о нарушениях антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг возник еще в конце 90-х годов и был связан со злоупотреблением доминирующим положением муниципальным предприятием, являющимся специализированной службой по вопросам похоронного дела. Попытки защитить наши решения в арбитражном суде не имели успеха, так как по мнению суда только специализированные службы, созданные органами местного самоуправления имели право деятельности по предоставлению погребения. Отказавшись от этих попыток, и для решения проблемы в целом и по существу мы в целях обеспечения конкуренции и свободного выбора потребителем компании исполнителя услуг погребения в рамках рассмотрения дела в отношении администрации города Красноярска приняли решение и выдали предписание об отмене постановления Мэрии, наделяющего муниципальное предприятие функциями органа местного самоуправления по вопросам похоронного дела и передающее городские кладбища ему в ведение. В течение более чем двух лет наше решение обжаловалось в арбитражном суде и все три инстанции признали его незаконным. Но, как вы теперь знаете Президиум Высшего арбитражного суда поставил в этом деле точку, признав решение Красноярского УФАС России законным в полном объеме. Таким образом, у нас в целом в системе (имею в виду систему антимонопольных органов) появилась возможность обеспечить развитие конкуренции на рынке ритуальных услуг, минимизируя участие в нем органов местного самоуправления, принуждая последних к исполнению только возложенных на них законодательством функций.
Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Федерального закона от 12.01.1996г. №8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон о погребении), Указом Президента РФ от 29.06.1996г. №1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших") в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.
При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение. Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон "О погребении..." предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги т.е. ограничиваются гражданские права последних.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Понятие иных лиц Законом "О погребении..." не определяется. В соответствии с подразделом 2 ГК РФ под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Статьей 6 указанного Закона "О погребении..." установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона "О погребении..." лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Помимо этого, до принятия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001г. №128-ФЗ деятельность по оказанию ритуальных услуг подлежала лицензированию в соответствии с Постановлением Правительства РФ "Об утверждении положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг" от 26.12.1995г. №1272 (далее по тексту - Постановление №1272). В п.5 Постановления №1272 было предусмотрено, что лицензиатами могут быть юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Таким образом, оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, могла заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, но и любое юридическое и физическое лицо, имеющее лицензию на оказание ритуальных услуг.
Как установлено статьёй 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом "О погребении..." не предусмотрена.
Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.
Ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с п. 2 этой статьи земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В силу ст. 606 ГК РФ по договору аренды арендатору за плату передается имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. Однако статус территорий кладбищ как общественных мест, на которых каждому гражданину гарантировано место для погребения после смерти, исключает передачу этих территорий в аренду (ст. 607 ГК РФ).
Преимущества хозяйствующим субъектам, создаваемые путем передачи в их хозяйственное ведение органами местного самоуправления территории общественных кладбищ, фактически не позволяют другим хозяйствующим субъектам, свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке ритуальных услуг. Предприятие, наделённое административно-властными полномочиями, регулирует процесс оказания ритуальных услуг по своему усмотрению, находясь при этом вне конкуренции.
Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела, наделённая административно-властными полномочиями путём передачи в ведение территории общественных кладбищ с правом осуществления всего комплекса ритуальных услуг имеет преимущественные права по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг, что в том числе ограничивает право граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги. Таким образом, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченные возможности самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, что снижает конкурентоспособность данных субъектов, ущемляет их экономические интересы.
Факт искусственного создания доминирующего положения специализированных служб является следствием принятия актов органов местного самоуправления, которые устанавливают административные барьеры и препятствия осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке, что является нарушением ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также запрещается статьей 34 Конституции РФ.
Руководитель Красноярского УФАС России
В.М. Захаров