94-ФЗ - как прорывной закон в борьбе с коррупцией

Михаил Евраев, начальник Управления ФАС России по контролю за размещением государственного заказа,
Журнал «Госзаказ» №13

В любой стране есть свои "вечные темы". Одна из них в нашей стране - это борьба с коррупцией. Государство постоянно пытается найти решение этой проблемы, но пока получается не очень здорово. В результате - это направление на какое-то время забывают, но потом к нему обязательно возвращаются.
О борьбе с коррупцией всегда говорили и сейчас много говорят. И предлагаются разные лекарства - но, в основном, в сфере усиления административной, уголовной, дисциплинарной и иной ответственности. Бесспорно, такая ответственность должна быть, но, конечно, в первую очередь, необходимо решать проблему не столько усилением ответственности, сколько исключением самой возможности для коррупции. А это дело на самом деле не очень сложное. И "упирается" оно в правила, существующие в стране, т.е. в законодательство:
- если у нас есть вилка применения санкций в КоАПе и предполагается накладывать санкции в зависимости от степени вины или можно произвольно закрыть дело по непонятной "малозначительности нарушения" - при наложении санкций будет коррупция;
- если у нас до сих пор земельные участки можно распределять целевым назначением - при их распределении обязательно будет коррупция;
- если сдавать в аренду государственное имущество можно в произвольном порядке - коррупция просто неизбежна.
И так далее. Это очевидные примеры, которые можно приводить десятками. Но упирается все в любом случае в здравый смысл, который состоит в том, что когда человек (должностное лицо) распределяет имущество или имущественные права не свои, а государственные, то либо мы имеем жесткие правила, исключающие возможность принятия субъективных решений, либо мы имеем коррупцию. Конечно, это не означает, что все люди, которые принимают решения на госслужбе, недобросовестные. Просто либо мы строим систему, зависящую от человека - честный он или нет, либо мы выстраиваем систему, основанную на правилах, когда хочешь - не хочешь, а честным быть придется.
И это два совершенно разных подхода. Может быть, есть страны, где сформировался такой менталитет, который позволяет обходиться без жесткой регламентации правил доступа к государственным ресурсам, но наша страна точно к таким не относится.
Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло практически не ограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у "аффилированных" хозяйствующих субъектов. И поэтому никаких проблем у госзаказчиков и не было - "делай, что хочешь - работай, с кем хочешь". Во-многом это основывалось на различных "научных исследованиях" и теоретических изысканиях, многие из которых слышны и сейчас. Например, предложение о том, чтобы допускать только тех участников, у которых хорошая репутация. При этом совершенно очевидно, что это означает просто абсолютно произвольный допуск или недопуск компании к участию в торгах со всеми вытекающим отсюда последствиями. Но это никого не смущает и со ссылками на зарубежный опыт подобные "научные" предложения продолжают постоянно поступать.
Думаю, что неэффективность и коррупционность системы госзаказа, существовавшей до 2006 года и нахождение нашей страны в рейтинге коррупции на 144 из 159 возможных мест с лихвой доказало несостоятельность подобных теорий.
Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" принципиально изменил систему заказа. Сделан не просто большой шаг вперед по нормализации ситуации, сделан настоящий прорыв в данной сфере, что наглядно видно из нижеприведенной таблицы:
Старое законодательство по ГЗ
Недоступность информации. До 2006 года информацию о торгах с большим трудом можно было найти в печатных СМИ.
Новое законодательство по ГЗ (94-ФЗ)
Установлена обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала.
Старое законодательство по ГЗ
Произвольная предквалификация. Отсечение "не своих" компаний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зато зачастую описывающих "свою" компанию.
Новое законодательство по ГЗ (94-ФЗ)
Установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства).
Старое законодательство по ГЗ
Практически произвольное определение победителя на конкурсах
Новое законодательство по ГЗ (94-ФЗ)
Введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, содержание и значимость каждого из критериев.
Развиваются электронные аукционы.
Из других, наиболее значимых новшеств закона можно отметить:
- введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;
- закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;
- кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т.ч. обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;
- установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- введен механизм защиты прав участников размещения заказа;
- установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио и видеозаписи для участников размещения заказа.
Конечно, еще много предстоит сделать, и на сегодняшний день у нас есть целые отрасли, где о конкуренции можно говорить весьма условно. Например, в сфере капиталоемкого строительства серьезно говорить о какой-либо конкуренции сегодня просто не приходится.
И конечно, далеко не всем нравится, что годами отлаженные схемы получения теневых денег рушатся. Это понятно и мы с понимаем относимся к возмущенным высказываниям многих чиновников. Но реформа государственного заказа будет продолжаться. И результатом такой реформы станет система государственного и муниципального заказа, которая будет основываться на логически внятных, однозначно понимаемых и прозрачных правилах, направленных на достижение результата, развитие конкуренции, минимизацию коррупции и экономию бюджетных средств, что приведет к оздоровлению экономики страны в целом.
Закон можно много критиковать и, безусловно, в нем есть недостатки, но это закон, который позволил говорить о самой возможности конкуренции и ограничении произвола в этой сфере. Сейчас мы наблюдаем значительное увеличение количества участников размещения государственного заказа, поскольку у предпринимателей такая возможность появилась, а раньше ее в принципе не было.
Вывод простой - возврата к старому быть не должно. Есть проблемы - давайте думать, как их решать, но решать так, чтобы не создавать заведомо коррупционные схемы и не убивать конкуренцию в той или иной сфере экономики. И если уж мы говорим слово "торги", то это должны быть настоящие торги, а не их профанация.
Если мы считаем, что конкуренции в той или иной отрасли быть не должно - тогда, пожалуйста, давайте примем такое решение и запишем эти случаи в 55 статью - "размещение заказа у единственного поставщика". Но точно не приемлема ситуация, когда мы хотим иметь возможность произвольного выбора поставщика, но при этом пытаемся сделать видимость конкуренции, называя это торгами с особыми условиями. А такие предложения поступают постоянно. Достаточно посмотреть, сколько людей начинают свои выступления или статьи со слов "Мы полностью поддерживаем 94-ФЗ, только давайте вернем субъективную предквалификацию, отменим аукционы, сделаем открытый перечень случаев размещения заказов у единственного поставщика, допустим возможность произвольного изменения контрактов, и т.д.". По сути такие предложения означают просто возврат к 2005 году, т.е. к абсолютно коррупционной системе, существовавшей в нашей стране до 94-ФЗ.
Наглядно посмотреть существовавшую ранее систему можно и сейчас на примере крупных компаний с государственным участием. Во многих из них сейчас принято иметь свое внутреннее положение о торгах, "как у всех приличных людей". При этом в подавляющем числе случаев правила таких торгов практически исключают реальную конкуренцию, оставляя решение о допуске к торгам и определение победителя на них полностью на субъективное мнение заказчика, который к тому же потом может произвольно менять условия контракта. Какие же это торги? Это что-то другое, но точно не торги.
Далее необходимо отметить, что одной из ключевых проблем в сфере размещения государственного заказа является отсутствие у заказчиков достаточной мотивации организовывать по-настоящему конкурентные торги. Если заказчик получит экономию, то сразу перед ним встает вопрос, что с этой экономией делать. Перекинуть ее на другие статьи расходов невозможно, на следующий год эти лимиты сохранить тоже нельзя, если средства останутся не израсходованными, возникнут вопросы у финансовых органов, почему начальная цена контракта была завышена, а средства не освоены. В результате - сплошные проблемы. "И какая мне польза", - думает заказчик - "от такой экономии и конкуренции?".
К сожалению, на сегодняшний день бюджетный кодекс - это одна из ключевых проблем в сфере размещения государственного заказа. Представьте себе ситуацию, когда Вы идете в магазин и думаете: "Главное - потратить все деньги. Как их потратить, дорого купить или дешево - не важно. Главное - вернуться домой без денег".
И такая странная философия заложена сегодня в бюджетно-финансовую политику на всех уровнях власти. Именно поэтому необходимость проведения конкурентных процедур воспринимается заказчиками как никчемная и тяжкая обязанность, от которой только одни проблемы и неприятности.
Существенная модернизация Бюджетного Кодекса в этой части просто необходима. Надо создавать у заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию. И не только у заказчика как у юридического лица, но и у тех людей, которые работают в комиссиях или делают документацию торгов. Видимо, действительно надо вернуться к рассмотрению вопроса о том, что определенный процент от полученной экономии должен идти на поощрение сотрудников.
Понятно, что это может привести к некоторому завышению начальных цен, но:
- во-первых, определение начальных цен и на сегодняшний день носит произвольный характер;
- во-вторых, при конкуренции на торгах в любом случае цена снизится до рыночной;
- в-третьих, экономия от настоящей конкуренции существенно превысит затраты на поощрение сотрудников;
- в-четвертых, процент на поощрение сотрудников должен формировать общий премиальный фонд заказчика и дальше руководитель будет уже самостоятельно принимать решение о поощрении тех или иных сотрудников.
Тогда у людей будет создана необходимая мотивация, без которой вся работа во многих случаях строится исключительно на голом энтузиазме или на страхе применения санкций по КоАПу или уголовному кодексу.
На сегодняшний день наша страна сумела пройти большой путь в деле построения качественной системы государственного заказа, по многим показателям оставив далеко позади в том числе и страны с развитой рыночной экономикой. Конечно, ошибки неизбежны, поскольку многие шаги приходится разрабатывать и продумывать практически с нуля. Вектор развития реформы верный, но многое еще предстоит сделать, особенно в части создания полноценной системы электронной торговли. И конечный результат зависит от наших общих усилий.