ФАС в СМИ: Сергей Гаврилов: «Институт предупреждения эффективнее»
Четвертый антимонопольный пакет внес немало важных изменений, одно из которых заключается в том, что ФАС РФ больше не рассматривает заявления от физических лиц. О последствиях такого шага, о том, как удалось справиться с SMS-спапом, о нарушителях, которыми продолжают оставаться энергетики и чиновники, а также о новых функциях по контролю за рособоронзаказом в интервью «КС» рассказал начальник управления федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области СЕРГЕЙ ГАВРИЛОВ.
Сергей Григорьевич, каким образом нарушители попадают в поле зрения федеральной антимонопольной службы?
Федеральная антимонопольная служба регулирует макроэкономические процессы. Это ее основная задача, и было бы большим заблуждением, полагать, что ФАС - это некий финансовый орган, который регулирует цены. Исследуя социально-значимые рынки, мы отслеживаем, насколько меняется структура экономики в том или ином секторе. И если, например, компания в сфере услуг или торговли занимает доминирующее положение с долей более 50%, то мы начинаем исследовать, не злоупотребляет ли компания своим доминированием, не вызывает ли это рост цен.
Кроме того, в наше поле зрения попадают те хозяйствующие субъекты, на которые нам жалуются другие участники рынка — конкуренты, либо потребители товаров, услуг.
Какие отрасли находятся под пристальным вниманием антимонопольной службы?
Прежде всего, мы обращаем внимание на социально значимые рынки. На постоянном контроле ФАС держит стоимость горюче-смазочных материалов, авиакеросина. В случае, если зафиксирован рост цен, мы устанавливаем причину, по которой он произошел, проверяем поставщиков, просчитываем издержки, изучаем конъюнктуру на рынке. Особое внимание электро- и газоснабжению, водоснабжению и водоотведению, рынку жилищно-коммунального хозяйства, сфере информационных технологий, IT-услуг. Именно на услуги ЖКХ поступает много заявлений от юридических и физических лиц.
Кстати, отмечу, что в 2016 году в силу вступил четвертый антимонопольный пакет, согласно которому внесены уточнения в статью 10 Закона о защите конкуренции. В частности исключены физические лица. В новой редакции запрещается злоупотребление доминирующим положением, если результатом является или может являться ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, а также, если результатом является или может являться ущемление интересов неопределенного круга потребителей. Таким образом, заявление физического лица, которое указывает, что ему должным образом не оказывается какая-либо услуга, должно рассматриваться не ФАС, а службой по защите прав потребителей.
По каким причинам часть функций передали Роспотребнадзору?
Речь не идет о передаче функций. Речь идет о системе работы государственных структур. Действия компании, монополии в отношении одного физического лица не влияют на общее состояние рынка, так как это не хозяйствующий субъект. Об этом говорилось и в послании Президента РФ. Если в обращении в ФАС физического лица было усмотрено нарушение прав потребителя, то принимается решение переадресовать заявление в орган защиты прав потребителей. В случае если жалоба поступила от группы лиц, например, ТСЖ или садового общества, это обращение будет рассматривать ФАС.
Каким образом происходит взаимодействие с Роспотребнадзором?
При поступлении заявления от физического лица, мы пересылаем его для рассмотрения в другие службы по подведомственности, в том числе в Роспотребнадзор. При этом заявителя мы непременно уведомляем, что заявление оказалось не в нашей компетенции, и было перенаправлено в соответствующий орган, например, в прокуратуру, либо в орган по защите прав потребителей.
Каких жалоб на сферу ЖКХ поступает больше всего?
Прежде всего, это то, что связано с перетоком электроэнергии, водоснабжением, газоснабжением, неправомерными отказами группе лиц или юридическому лицу в подключении объектов к сетям, отказы в выдаче технологических условий.
В последние годы некоторые застройщики, напротив, стали говорить, что взаимоотношения с энергетиками налаживаются.
К сожалению, утверждать, что ситуация с подключением к инженерным сетям улучшилась за последние годы, я не могу. Количество подобных заявлений только увеличивается (176 заявлений в 2014 году, более 190- в 2015). На мой взгляд, это связано с тем, что представители бизнеса были недостаточно информированы о том, что с этой проблемой следует обращаться в УФАС. Но, поскольку мы активно занимаемся адвокатированием конкуренции и регулярно проводим встречи с бизнес-сообществом, тематические лекции, то и результат налицо.
Мы уже затрагивали тему изменений в антимонопольном законодательстве. Какие еще ключевые преобразования произошли в 2015 году?
Стоит отметить, что законодательство претерпевает изменения каждый год. Например, ранее в антимонопольном законодательстве отсутствовало понятие предупредительных мер, сейчас они появились. Ранее за навязывание невыгодных условий договора, необоснованный отказ от заключения договора компаниями, занимающими доминирующее положение, компаниями-нарушителями, взимался штраф от 1% до 15% от оборота компании. Чаще всего под эту статью попадали крупные сетевые структуры, занимающие большую рыночную долю, или субъекты естественных монополий в Новосибирской области. Тем не менее, в результате проведения согласительных комиссий законодатели пришли к выводу, что важнее не взыскать штраф и ухудшить финансовое положение компании, а вынести предупреждение с последующим устранением нарушений. Так в третьем антимонопольном пакете появилась такая норма как предупреждение. В результате по итогам 2014 года, получались, что из 12 выданных предупреждений 10 исполнены. То есть, бизнес согласился, ему не приходится тратить деньги, ресурсы на судебные разбирательства - легче устранить нарушение. В четвертом антимонопольном пакете институт предупреждений действует почти по всем статьям, касается также недобросовестной конкуренции, за исключением прав на интеллектуальную собственность. При этом, замечу, что эта мера применятся и к органам власти в том числе. Так в сфере антимонопольного законодательства в 2015 году количество выданных предупреждений возросло по сравнению с 2012 годом в два раза, с 17 до 35. Увеличилось и количество выполненных предупреждений. В 2015 их число составило 30, в 2012 году было всего - 14. Сумма штрафов, подлежащая взысканию за нарушения антимонопольного законодательства в 2015 году по сравнению с 2014, выросла с 13,3 млн руб. до 18, 9 млн руб., но сократилась в два раза по сравнению с 2013 годом.
Какие еще законодательные акты, на ваш взгляд, требуют усовершенствования?
Так, с недавних пор мы стали осваивать ФЗ-223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Этот закон, возможно, не такой жесткий как ФЗ-44, но это большой шаг вперед с точки зрения регулирования деятельности госкомпаний, юридических лиц с долей участия государства. Теперь эти лица должны не только проводить закупки на торгах, но и отчуждать имущество посредством аукционов. Хотелось бы видеть этот закон более прогрессивным, поэтому надеемся, что наши предложения будут учтены. Недавно мы провели научно-практическую конференцию в Сибирском институте управления филиале РАНХиГС при участии замруководителя ФАС по правовым вопросам Сергея Пузыревского. В мероприятии приняли участие бизнесмены, которых мы пригласили через торгово-промышленные палаты, а также научное сообщество, юристы, судьи. Обсуждались вопросы правоприменения антимонопольного законодательства. Законодательство меняется и происходит это каждый год.
Кроме того, с этого года Новосибирское УФАС России наделено полномочиями по контролю за эффективным расходованием средств на выполнение Рособоронзаказа на всех военных предприятиях, которые расположены в Сибирском федеральном округе, от Читы до Омска.
Какова статистика нарушений по Новосибирской области?
Говоря о статистике, хочу напомнить, что Новосибирское УФАС России — территориальный орган ФАС, осуществляющий функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, рекламы, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Количество обращений в целом в 2015 году снизилось по сравнению с предыдущим годом с 5331 до 3875, а вот количество проведенных проверок напротив увеличилось со 165 в 2014 году до 224 в 2015. Возросло число выявленных нарушений с 1916 до 2350 соответственно. В прошлом году выросла и сумма штрафа до 30, 9 млн руб. (в 2014 году она составляла 21, 7 млн руб.), но это меньше, чем было в 2013 году, когда сумма штрафов составила 49,5 млн руб.
Как в целом складывается диалог с бизнесом? Какие изменения происходят?
Возможно, изначально мы недооценивали важность взаимодействия с бизнес-сообществом, но на данный момент с 2007 года при территориальных органах ФАС России действуют общественно-консультативные советы, экспертные советы по различным направлениям. В эти советы входят члены общественных организаций, ассоциаций, союзов. Общественно-консультативные советы имеют возможность проводить свою оценку состояния конкурентной среды в регионе и направлять информацию в правительство. Также, как я уже говорил, антимонопольные органы уделяют большое внимание адвокатированию конкуренции. Это и разъяснения действующего законодательства, например, управление внутренних войск МВД накануне преобразования в национальную гвардию проводит конференцию, где просят выступить наших специалистов с информацией по правилам проведения госзакупок. Организуем различные тематические семинары и совещания, проводим общественные слушания, семинары-совещания с судьями, где знакомимся с их позицией по правоприменительной практике, участвуем во встречах на площадках торгово-промышленных палат с представителями бизнеса, депутатами; взаимодействуем с иными федеральными органами, контрольно-счетной палатой, а также участвуем в советах при полномочном представителе Президента РФ в СФО, организуем тематические круглые столы.
Кроме того, на федеральном уровне создан наднациональный совет по антимонопольной политике, в который входят Беларусь, Армения, Казахстан и Россия. Определен порядок взаимодействия национальных антимонопольных органов стран-членов между собой с целью повышения эффективности антимонопольных расследований, как на трансграничных рынках, так и на национальных.
Сергей Григорьевич, ранее Вы говорили о том, что в структуре нарушений антимонопольного законодательства порядка половины - это нарушения со стороны органов власти. Изменилась ли ситуация?
Как это ни печально, но ситуация существенно не меняется. В 2015 году со стороны органов власти установлено 75 нарушений антимонопольного законодательства против 83 в 2014 году. Всего же нарушений в прошлом году было выявлено 167, из которых 75 пришлось на органы власти, а 92 на хозсубъекты. Если же смотреть структуру нарушений, то со стороны хозяйствующих субъектов наиболее распространенным нарушением является злоупотребление доминирующим положением (таких случаев в прошлом году было 74, на одно меньше чем в 2014 году), фактов недобросовестной конкуренции было установлено 12. По результатам работы в 2015 году на нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти приходится 45% выявленных нарушений. За многие годы работы в управлении могу сказать, что соотношение относительно стабильно, меняется только структура нарушений.
Какие нарушения в основном совершают органы власти?
Основными нарушениями со стороны органов власти являются выдача незаконных преференций и привилегий отдельным компаниям; издание нормативных актов, ограничивающих конкуренцию; введение необоснованных барьеров и запретов для бизнеса. В последнее время участились отказы в выделении земельных участков, выдаче разрешительных документов, а это очень мешает бизнесу в работе. Власти необходимо создать условия для развития бизнеса. И одна из мер - это сокращение количества проверок хозяйствующих субъектов.
В преддверии грядущих выборов, ожидаются ли какие-то серьезные нарушения в сфере предвыборной рекламы? Что будет сделано для отслеживания и предупреждения подобных нарушений?
Мы как контрольно-надзорный орган не имеем права поддерживать конкретную партию и вести политическую деятельность. Возможно, будут зафиксированы какие-либо эпизоды, связанные с размещением недобросовестной рекламы, но если эти размещения попадут под действие закона о рекламе и будут содержать неэтичную или не соответствующую действительности информацию о товаре или услуге, то мы примем меры. Стоит отметить, что за годы работы в управлении я не заметил всплеска применения закона о рекламе перед выборами. Кстати, количество рассмотренных заявлений в рамках закона о рекламе в 2014 году составило 1176, в 2015 году отмечалось снижение, рассмотрено было 638. Кроме того, под действия закона о рекламе не попадает предвыборная агитация.
Чем объясняется рост количества заявлений в 2014 году?
В 2014 году мы получали много жалоб на SMS-спам. Разобраться с этим нарушением было непросто, потому что, с одной стороны, и закон не отрегулирован, а с другой стороны отреагировать на каждое заявление и найти конечного рекламораспространителя было практически невозможно. Но, благодаря экстренному внесению изменений в законодательство и многочисленным штрафам, ситуацию удалось урегулировать. Сейчас же это единичные случаи.
Какие изменения пришлось внести?
Закон о рекламе тесно связан с законом о связи. Внесение изменений позволило изменить ситуацию в лучшую сторону. На данный момент количество жалоб на неправомерную рекламу посредством смс-сообщений держится на уровне предыдущих лет.
По подсчетам новосибирских операторов связи, текущая стоимость аренды опор линий электропередач в несколько раз превышает норму их амортизации, в результате чего каждая опора получается для провайдера «золотой» с точки зрения затрат. При этом, не раскрываются принципы, на основе которых формируется величина арендной платы. Не найдя взаимопонимания по этому вопросу у мэрии Новосибирска, операторы через суд добиваются вмешательства в эту ситуацию УФАС для того, чтобы доказать неправомерность повышения арендной платы и добиться ее снижения. Изначально УФАС по НСО, согласно данным арбитражного суда (дело А45-3738/2015), отказывалось возбуждать дело по этому нарушению, однако провайдеры отстояли свою правоту. Какова Ваша позиция по этому вопросу? И с чем связано то, что изначально вы не хотели возбуждать дело по иску провайдеров?
По данному вопросу могу пояснить, что Комиссией Новосибирского УФАС России решение еще не принято, материалы находятся на рассмотрении.
По жалобам операторов связи ситуация непростая. Собственники жилья вправе отказать операторам связи в размещении оборудования на принадлежащем жильцам имуществе согласно Жилищному кодексу. Тем не менее, не редки случаи, когда провайдерам незаконно отказывают в размещении оборудования или необоснованно завышают цену за пользованием общедомовым имуществом в многоквартирном доме. Эти случаи являются нарушением антимонопольного законодательства. К нам поступало много таких заявлений, и мы с ними разбирались. Ряд дел мы выиграли, ряд еще оспаривается, и соответственно какую-то часть мы проиграли, и случилось это потому, что на текущий момент отсутствует единообразие подходов в законодательстве. Но положительные моменты при решении подобных дел также наблюдаются, и не только по нашему региону. Это связанно с совершенствованием не только антимонопольного законодательства, но и иных федеральных законов.
