ФАС в СМИ: О прорывных инициативах, роденовском «Мыслителе» и лучшем в мире законе о конкуренции

2013 г. был насыщенным на события в сфере развития конкуренции, которые вызвали ожесточенные дискуссии и общественный резонанс. Какие из них можно назвать антимонопольным прорывом года, а какие – антисобытием? Чего ждать от 2014 г. и каких рисков опасаться? Заместитель руководителя ФАС России, кандидат экономических наук Андрей Геннадьевич Цыганов подводит итоги прошедшего года и рассказывает о ближайших планах ведомства.

Андрей Геннадьевич, Правительство РФ назначило ФАС России координатором исполнения принятой в декабре 2012 г. «дорожной карты» по развитию конкуренции. Как идет реализация плана мероприятий?

– Вопрос о выполнении плана мероприятий по развитию конкуренции уже обсуждался осенью прошлого года на заседании Правительства РФ. И тот факт, что «дорожная карта», которой не исполнилось на тот момент еще и года, была вынесена на правительственное заседание, показывает важность этого вопроса.

Сразу отмечу, «дорожную карту» по развитию конкуренции, в отличие, например, от «дорожных карт» по совершенствованию таможенного или налогового администрирования, реализовать достаточно сложно. Дело в том, что в ней фигурируют полтора десятка головных исполнителей по отдельным мероприятиям, деятельность которых нужно координировать. Синхронизировать работу ответственных исполнителей «дорожной карты», высветить проблемные вопросы и определить пути их решения позволяют ежемесячные совещания, которые проводятся ФАС России.

Если на момент вступления антимонопольного ведомства в права координатора, в августе 2013 г., не было исполнено более половины мероприятий, то к концу 2013 г. – менее 30%. Сроки реализации ряда мероприятий скорректированы поручениями Правительства РФ и перенесены на 2014 г.

С чем связано подобное отставание?

– Во многом оно имеет объективный характер. «Дорожная карта» предполагала разработку и принятие важных законодательных актов, которые потребовали более серьезного обсуждения. В частности, правила недискриминационного доступа в тех или иных отраслях, отмена «мобильного рабства», поправки в Закон о защите конкуренции, по-прежнему вызывающие много споров.

В «дорожной карте» предусмотрены меры, касающиеся механизма смягчения ответственности для лиц, содействующих расследованию антимонопольных нарушений. Каким образом решается вопрос с гарантиями снижения ответственности?

– Программа смягчения ответственности предполагает раскаяние участника картеля, его содействие раскрытию и расследованию картельного соглашения, устранение неблагоприятных последствий такого соглашения.

Сейчас программа смягчения ответственности касается только административных правонарушений и освобождает должностных лиц и компании от уплаты административных штрафов. Но остается угроза привлечения к уголовной ответственности, угроза попасть под прицел наших коллег из правоохранительных органов. Совершенно очевидно, что необходимо синхронизировать эти виды ответственности: административную и уголовную.

Иными словами, тот, кто пришел к нам первый и заявил о картеле, предоставил достаточно материалов для его раскрытия и привлечения остальных участников к ответственности, возместил ущерб и загладил вред, освобождается от административного и уголовного наказания. Такая конструкция предусмотрена поправками в ст. 178 УК РФ, которые приняты в первом чтении летом 2013 г. и, надеемся, будут окончательно одобрены без концептуальных изменений этой статьи в целом.

Высказывается идея изучить зарубежную практику смягчения ответственности в зависимости от очередности сообщения о картеле: первого сообщившего полностью освобождать от наказания, тому, кто сообщил вторым, предоставлять «бонус» и прощать часть санкций.

– Нам достаточно того, что первый пришел и заявил о картеле.

Вместе с тем идею о «бонусах» в зависимости от очередности сообщения о картеле можно рассматривать как теоретическую концепцию. «Система скидок», на мой взгляд, используется и сейчас для тех, кто хотя и не сообщил о картеле первым, но содействовал его расследованию, предоставил дополнительную информацию, вышел из состава картеля, устранил его неблагоприятные последствия, возместил ущерб. Для таких участников картеля давно действует норма – устранение последствий нарушения служит основанием для прекращения дела. Кроме того, деятельное раскаяние и сотрудничество со следствием будет смягчающим обстоятельством при назначении штрафных санкций.

Какие меры по устранению избыточного антимонопольного контроля планируется принять в рамках «дорожной карты»?

– Мы не только планируем, но и делаем. В конце декабря Президент РФ одобрил небольшие по объему, но весьма важные поправки в Закон о защите конкуренции (ред. – Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 423-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»»), которые исключают административное бремя в виде уведомительного контроля в отношении 2000 сделок экономической концентрации. По сути, упраздняют систему уведомлений, которую мы считаем неэффективной и избыточной.

Этот шаг – логическое следствие той работы, которую наше ведомство стало выполнять еще в начале 2000-х гг. И если в 2004 г. ФАС России, согласно статистике, рассмотрела 44 тыс. ходатайств и уведомлений, сейчас, после упразднения уведомительного контроля, остается около 2000 ходатайств и их число неуклонно сокращается.

Предусмотрены ли другие меры по снижению административного бремени в рамках антимонопольного контроля?

– ФАС России подготовлен большой пакет поправок в Закон о защите конкуренции, который СМИ называют четвертым антимонопольным пакетом. На совещании у первого заместителя премьер-министра России И.И. Шувалова было принято решение внести в первом квартале 2014 г. проект соответствующего закона на рассмотрение Правительства РФ, с тем чтобы он прошел всю необходимую процедуру обсуждения в кабинете министров и парламенте. Пока трудно сказать, сколько эта процедура может занять времени.

28 ноября 2013 г. в ходе обсуждения «дорожной карты» звучало предложение сократить четвертый антимонопольный пакет и рассматривать его в объеме тех поправок, которые не вызывают возражения бизнеса и экспертного сообщества. Почему этот вариант не нашел поддержки?

– Это вариант из серии «если на новогоднюю елочку не надевается «звездочка», то можно чуть-чуть подрезать верхушку»… Однако когда речь идет об изменении законодательства, он не всегда приемлем. Более того, такой вариант противоречит позиции бизнеса, согласно которой законодательство не следует подвергать частым изменениям.

Предлагаемые ФАС России поправки носят комплексный характер. Они полезны для предпринимательства и развития конкуренции в целом. Пакет поправок можно представить в виде глыбы мрамора, и если мы будем от него отбивать куски, то микеланджеловский «Давид» или роденовский «Мыслитель» не получатся.

В мае 2015 г. согласно «дорожной карте» в ФАС России должен быть создан орган по досудебному обжалованию решений территориальных органов. Для чего формируется этот институт?

– Предполагается, что за Президиумом ФАС России на законодательном уровне будет закреплена функция пересматривать в порядке досудебного обжалования решения территориальных управлений, которые нарушили единообразие в толковании тех или иных законодательных норм или законные интересы неопределенного круга лиц. Предметом рассмотрения будут не индивидуальные кейсы и мелкие дела, речь идет о систематических проблемах.

Кроме того, планируется наделить Президиум ФАС России правом обобщать практику правоприменения и выдавать в форме юридически значимого документа guideline. В так называемом четвертом антимонопольном пакете подробно определены все процедурные вопросы.

Один из пунктов «дорожной карты» посвящен проекту закона о групповых исках, споры по поводу которого не утихают. 25 октября 2013 г. на конференции «Антимонопольное регулирование в России», организованной газетой «Ведомости», Вы сказали, что решение вопроса «займет не несколько месяцев и нужно учитывать разные точки зрения». На какой стадии находится сейчас инициатива внедрить в России групповые иски в антимонопольной сфере?

– Здесь нужно отметить два момента: субстантивный и бюрократический.

С субстантивной точки зрения вопрос оказался гораздо сложнее, а юридических, экономических и организационных проблем намного больше, чем предполагалось. Если сначала высказывались диаметрально противоположные мнения о модели подобных исков, то сейчас вырабатывается некая средняя линия.

Она отличается от варианта, предложенного общественностью в начале дискуссии. Речь, напомню, шла об американской модели коллективных исков, системе opt-out, когда я могу даже и не знать, что являюсь истцом по какому-либо делу. Предполагалось также введение кратного возмещения вреда и «гонорара успеха» адвоката. Каждое из этих доктринальных положений было подвергнуто критике, на мой взгляд, серьезной и аргументированной.

Сейчас рассматривается более аккуратный вариант, учитывающий европейский опыт. Европейская модель заключается в следующем: при рассмотрении подобного рода исков речь не идет о кратности санкций, а говорится только о компенсации причиненного вреда; иски предполагаются по системе opt-in, когда я должен заявить о том, что отношу себя к категории потерпевших; судебный и административный процессы сочетаются, а мнение антимонопольного органа при рассмотрении в судах коллективных исков о нарушении норм и правил конкуренции должно обязательно учитываться.

Головной исполнитель этого мероприятия – Минюст России. Чтобы план «дорожной карты» о групповых исках считался выполненным, должна быть инициатива собственно исполнителя. Разработанный Минюстом России законопроект не поддерживается теми организациями, министерствами и ведомствами, которые участвуют в его обсуждении. Положительного заключения о том, что мероприятие выполнено, от Агентства стратегических инициатив, Минэкономразвития России, ФАС России как координатора «дорожной карты» нет.

Однако ситуация не безнадежная. Согласно экспертной оценке, если внести изменения и дополнения, с помощью законопроекта Минюста России можно будет решить поставленные задачи.

В соответствии с «дорожной картой» необходимо подготовить предложения о снижении доли государственного участия в экономике. Какие отрасли нуждаются в таком снижении в первую очередь?

– Наша позиция, обозначенная еще несколько лет назад, следующая: присутствие на конкурентных рынках МУПов и ГУПов, которые получают необоснованные преференции и подпадают под несколько статей Закона о защите конкуренции ввиду их особых отношений с органами власти, неизбежно ведет к ограничению конкуренции.

МУПы и ГУПы должны быть, на наш взгляд, удалены с конкурентных рынков с помощью структурных преобразований, акционирования. Если по тем или иным причинам государственные компании остаются на рынке, естественным или искусственным путем следует открывать этот рынок для конкуренции и снижать входной барьер.

Госкомпании существуют прежде всего в сфере естественных монополий, которые, убежден, также следует открывать для конкуренции. Нужна реформа естественных монополий, они должны быть более эффективными, менее бюджетнозатратными, недискриминационными, рыночно- и клиентоориентированными. Соответствующие меры подробно изложены в «дорожной карте». Тот формат, в котором естественные монополии функционируют и регулируются, тормозит развитие конкуренции и национальную экономику.

Наряду с естественными монополиями в ограничении доли государственного участия нуждаются практически все рынки услуг, в частности образование, медицина, транспорт, строительный сектор.

По мнению руководителя ФАС России И.Ю. Артемьева, одна из главных причин низкой эффективности мер по развитию конкуренции – пассивная позиция отраслевых министерств и региональных властей. Что сделано в рамках «дорожной карты», чтобы искоренить пассивный подход?

– Часто возникает вопрос: почему при хорошем антимонопольном законодательстве, активном антимонопольном ведомстве дела в сфере конкуренции обстоят плохо? С целью исправить ситуацию были сделаны правильные выводы, которые зафиксированы и в «дорожной карте».

Во-первых, в KPI (ред. – Key Performance Indicators (ключевые показатели эффективности)) министров включены показатели, связанные с развитием конкуренции во вверенных им отраслях. Хотите улучшить ситуацию с конкуренцией? Начните с себя.

Во-вторых, в следующем году подобная практика начнет внедряться и в отношении губернаторов. Сейчас в рамках «дорожной карты» подготовлен и в целом одобрен так называемый региональный стандарт развития конкуренции, который предполагает определенные процедуру, систему и показатели оценки того, что хорошего произошло в субъекте Федерации с точки зрения развития конкуренции, например, за год. И эти показатели наряду с показателями уровня безработицы, ввода социального жилья, ВВП региона на душу населения будут использоваться при оценке эффективности работы губернаторов.

В каких регионах начнется внедрение стандарта развития конкуренции?

– Стоит отметить, что «пилоты» сами вызвались. Это Ульяновская, Калужская, Липецкая, Свердловская области, Пермский, Хабаровский края и Республика Татарстан. После апробации стандарта с 2015 г. предполагается его внедрение во всех регионах.

Осенью 2014 г. планируется обновление «дорожной карты». Сейчас уже есть ориентиры обновленной версии? Будет ли пересмотрен список отраслей, в первоочередном порядке требующих развития конкуренции?

– Можно выделить три основных направления обновления редакции «дорожной карты». Первое касается корректировки сроков. Второе связано с возможным появлением новых мероприятий или изменением уже имеющихся. Третье – пересмотр отраслевых разделов и включение новых отраслевых блоков. Возможно, это будет сделано по результатам заседаний Правительства РФ, когда рассматриваются вопросы состояния конкуренции на тех или иных рынках, например нефтепродуктов, химической промышленности, цветной металлургии.

Сейчас Минэкономразвития России собирает представленные министерствами и ведомствами, согласованные с АСИ и одобренные нами предложения по корректировке «дорожной карты». Когда накопится критическая масса таких предложений, произойдет обновление плана мероприятий и набора отраслей. На мой взгляд, отрасли экономики представлены сейчас в «дорожной карте» несколько хаотично и бессистемно.

Перейдем от тактического плана на трехлетку к Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования на 2013–2024 гг. Каких приоритетных мероприятий ждать в ближайшее время?

– Снижение доли государственного участия в экономике, реформирование сферы естественных монополий, инициативы, связанные с вопросами интеллектуальной собственности и легализацией параллельного импорта, – вот, на мой взгляд, наиболее важное из того, что мы хотим сделать в ближайшее время в рамках Стратегии.

Что касается защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, то мы убеждены в необходимости изменения законодательства и совершенствования практики для того, чтобы никто не мог использовать свои права на объекты интеллектуальной собственности в целях ограничения конкуренции. Мировая практика идет именно по этому пути. Соответствующие предложения содержатся в разработанных ФАС России поправках в Закон о защите конкуренции.

Пожалуй, есть еще одно интересное прикладное направление развития системы законодательства и правоприменения, которое мы давно разрабатываем и изучаем на примере мирового опыта. Речь идет о внедрении аналога ОРВ при оценке решений органов власти на предмет влияния на конкуренцию, например таких, как повышение барьера для входа на тот или иной рынок или установление дополнительных требований к его участникам.

Андрей Геннадьевич, несколько вопросов по международному сотрудничеству. Взаимодействие с ОЭСР находится в фокусе внимания антимонопольного ведомства. Что уже сделано в этом направлении, в том числе в части рекомендаций ОЭСР, и что планируется предпринять?

– Сделано самое главное с формально-юридической точки зрения – вывод о том, что Россия готова и способна взять на себя обязательства по членству в ОЭСР в области конкуренции. Российское законодательство и правоприменение в этой сфере соответствуют стандартам Организации.

Принимая такое решение, ОЭСР выдала нам рекомендации, куда дальше стремиться и как приблизиться к лучшим мировым практикам. И эти рекомендации удивительным образом совпали с тем, чем мы сами занимаемся. Здесь наблюдается полное единодушие. Возможно, потому, что мы давно общаемся, понимаем друг друга и думаем одинаково. К слову, наше ведомство сотрудничает с ОЭСР уже 23 года, впервые эксперты этой Организации приезжали к нам осенью 1990 г.

В числе рекомендаций ОЭСР – сокращение влияния госсектора на конкурентные рынки. Соответствующие предложения уже подготовлены нами. Рекомендовано также упростить деятельность предпринимательства в рамках антимонопольного регулирования. Мы отказываемся от системы уведомлений в отношении сделок экономической концентрации, планируем синхронизировать нормы об уголовном и административном преследовании, отказаться от реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее положение. Кроме того, по мнению ОЭСР, нам необходимо улучшать качество экономического анализа при рассмотрении дел. Приказ ФАС России, согласно которому проводится анализ рынка, в ближайшее время будет существенно обновлен (ред. – Приказ ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке»).

Таким образом, какую рекомендацию ОЭСР ни возьми, она уже или выполнена нами, или находится на стадии исполнения.

Модельный закон о конкуренции одобрен. Каким образом решен вопрос взаимодействия национальных антимонопольных органов друг с другом и национальных органов с наднациональным?

– Принят, на мой взгляд, правильный подход, по которому в Модельном законе не должны быть детально определены вопросы взаимодействия. Подобные нормы закреплены в Соглашении о единых принципах и правилах конкуренции (ред. – Заключено в Москве 9 декабря 2010 г. между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией) и пакете сопутствующих ему документов, которые или уже приняты, или сейчас разрабатываются.

В рамках Единого экономического пространства действуют четыре антимонопольных органа: три национальных и Евразийская экономическая комиссия. У каждого свои полномочия, опыт работы… Как Вы оцениваете эффективность взаимодействия регуляторов в формате «три плюс один»?

– Серьезных проблем нет, переходный период, который длился три года, завершен. Российское законодательство полностью соответствует нормам Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции. Казахстан и Беларусь в 2013 г. также усовершенствовали свою законодательную базу. Иными словами, в рамках ЕЭП законодательство гармонизировано. Практика применения, конечно, разная, но все необходимые функции, права и полномочия есть у каждого антимонопольного органа государства – участника Таможенного союза.

На одном из мероприятий по обсуждению проекта Модельного закона о конкуренции Вы признались: «У меня есть мечта, чтобы Модельный закон о конкуренции был лучшим в мире, чтобы он впитал в себя самые современные практики из разных уголков мира». Мечта стала реальностью?

– Да, стала. Мы не зря 20 лет собирали лучшие мировые практики.

Модельный закон – уникальный по охвату сфер защиты конкуренции. Он касается не только трех столпов, на которых обычно строится мировое конкурентное законодательство: картеля, индивидуального поведения, которое в России называется злоупотреблением доминирующим положением, и контроля за слияниями и поглощениями. В Модельном законе есть и торги, и продажа госимущества, и действия органов власти, и недобросовестная конкуренция. Кроме того, по проработанности норм он объемнее, чем в большинстве зарубежных стран, так как содержит многие процессуальные и понятийные вопросы, что помогает бизнесу эффективно защищать свои права.

В ответ на возражение наших оппонентов о том, что Закон Шермана занимает одну страницу текста, мы напоминаем, что к этой странице прилагается больше 100 лет судебных решений…

Андрей Геннадьевич, подводя итоги 2013 г., каким событиям или инициативам Вы отдали бы премию «Антимонопольный прорыв года»?

– Прежде всего следует упомянуть о наметившемся тренде. Сейчас с завидной регулярностью на заседаниях Правительства РФ, дискуссионных площадках Открытого правительства, предпринимательских объединений, Агентства стратегических инициатив, Общественной палаты рассматриваются вопросы о развитии конкуренции в той или иной отрасли, об антимонопольной политике в целом.

За предшествующие 20 лет подобные вопросы нечасто стояли в повестке правительственных заседаний. Да, разработанные нами поправки в законодательство, конечно, обсуждались, годовые доклады ФАС России о состоянии конкуренции тоже рассматривались. Но практики ставить на трибуну одного за другим министров и требовать от них отчета о том, что сделано в сфере развития конкуренции, не было. И мы только приветствуем, что общество, бизнес и руководство страны поняли, что вопросы конкуренции важны и не только антимонопольное ведомство может и должно ими заниматься.

Второе, что нужно отметить, – это вопросы международного сотрудничества в рамках ОЭСР и ЕЭК. Недавно ЕЭК получила полномочия вести практическую работу в области защиты конкуренции на трансграничных рынках, в 2014 г. она будет проводить расследования, возбуждать дела, рассматривать их, налагать штрафы. И задача ФАС России – всячески содействовать деятельности наших партнеров и активно оказывать им помощь.

Таких ярких дел, как, например, антимонопольные кампании в отношении нефтяников, в прошлом году не было. Это скорее хорошо, так как означает, что идет планомерная работа на всех рынках: в рыбной отрасли, банковской сфере, фармотрасли, на рынках нефтепродуктов, газа, электроэнергетики. Отраслей-заповедников, которым в течение последних 20 лет антимонопольное ведомство уделяло мало внимания и где до сих пор наблюдается безответственное отношение к антимонопольному законодательству, все меньше. Конечно, это не может не радовать.

А что назвали бы антисобытием-2013?

– Торможение разработанных ФАС России поправок в Закон о защите конкуренции. По моему убеждению, это связано либо с какими-то узкокорпоративными интересами, либо с недостаточным знанием предмета.

К каким рискам в сфере антимонопольного регулирования, на Ваш взгляд, нужно быть готовым в 2014 г.?

– Их два. Первый связан с исполнением реформы по объединению высших судов. Важно сохранить преемственность наработанной судебной практики по антимонопольным спорам, которую мы считаем правильной. Будем ждать обозначения конфигурации судов.

Второй риск касается начала действия Закона о ФКС. То, что в закон, еще не вступивший в силу, потребовалось срочно вносить большой объем поправок, подтверждает его недоработанность. Беспокоит и изменение понятийного аппарата. В итоге вся наработанная административная и судебная практика применения Закона № 94-ФЗ должна подтверждаться новыми решениями. В этом случае аналогии права и преемственности с 1 января 2014 г. не будет. Получается, что любой участник госконтракта оказывается в состоянии 200%-ной неопределенности. Мало того, что вступает в силу новый закон, исчезают все наработки в этой области права. Понадобится как минимум полтора года для появления и обкатки новой практики.

Что Вы пожелали бы нашим читателям в новом году?

– Побеждайте в конкуренции!