ФАС в СМИ: Соглашения с нефтяниками - это только программа-минимум

В июне глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев на заседании правительства констатировал, что за последние несколько лет реализовать многие поставленные перед правительством задачи по развитию конкуренции в России не удалось, и действующую программу необходимо переформатировать. О том, что теперь предлагается сделать в сфере ТЭКа, электроэнергетики, связи и авиации в интервью "Интерфаксу" рассказал замглавы ФАС Анатолий Голомолзин.

Очередного переноса срока техрегламента по топливу быть не должно

- В июле произошло очередное повышение акцизов, но при этом, по данным Росстата, роста цен зафиксировано не было. Почему так произошло, ведь многие ожидали, что будет скачок?

- Мы также фиксируем стабильность цен на розничном рынке. Несколько изменились оптовые цены, но это изменение также не было существенным и в розницу не транслировалось. Нужно понимать, что несколько факторов влияют на ситуацию.

В последнее время мировые цены были на относительно низком уровне, что давит на снижение цен в оптовом звене. Вместе с тем, имело место существенное (более 10%) снижение экспортных пошлин на нефтепродукты, также имел место рост акцизов. Последние два фактора оказывают давление на рост цен.
Цены на бензин меняются не существенно также и потому, что они соответствуют балансу спроса и предложения на внутреннем рынке. Традиционно - средина лета период относительной стабилизации спроса на рынке, а предложение обеспечивается в достаточных объемах. Кроме этого, внутренний рынок бензина в меньшей степени зависит от внешней конъюнктуры, поскольку в основном произведенный в стране бензин потребляется на внутреннем рынке, его поставки на экспорт незначительны. Рынок дизельного топлива более чувствителен к изменениям цен на внешнем рынке, поскольку примерно половина от произведенного в стране дизельного топлива отправляется на экспорт.

В конце лета - начале осени может усилиться влияние сезонного фактора, обуславливающего повышенный спрос на светлые нефтепродукты. Но в то же время у правительства есть рычаги влияния на эту ситуацию за счет использования созданных в достаточных объемах запасов топлива. Таким рыночным способом государство защищает рынок от необоснованных роста или колебаний цен. Тем самым сезонному фактору мы не даем возможности превратиться в спекулятивный. Сезонный фактор оказывает давление на цены, но не приводит к спекулятивному росту. Дополнительное предложение нефтепродуктов достаточно для обеспечения приростов потребления топлива, обусловленных сезонным спросом.

При этом налажено взаимодействие между органами власти. В частности, Минэнерго отслеживает вопросы, связанные с достаточностью производства топлива, согласовывает вопросы вывода НПЗ в ремонт. Мы в свою очередь отслеживаем ситуацию с ценами и отслеживаем ситуацию с запасами.

Возможно, в ближайшее время будут приняты решения о том, чтобы Росрезерв начал работать в режиме автоматического регулятора рынка. В случае угрозы создания дефицита топлива он будет "выбрасывать" на рынок дополнительные объемы, и это тоже будет дополнительным стабилизирующим фактором. Пока мы это делаем не в автоматическом режиме.

- Для этого нужны какие-то изменения в законодательстве? Какой предлагается механизм?

- Обсуждается вопрос подготовки соответствующего проекта постановления.

Механизм такой, что если запасы опускаются до уровня, после которого на рынке могут возникнуть проблемы, вступают в силу определенные алгоритмы. В соответствии с ними уполномоченная организация (один из вариантов - Росрезерв) в период повышенного (ажиотажного) спроса выставляет на бирже объемы нефтепродуктов на продажу. Причем делает это точечно по тем базисам поставки, где создается угроза дефицита. Запасы в резерве восстанавливаются в период низкого спроса. Тем самым обеспечивается устойчивость ситуации на внутреннем рыке.

- Некоторые эксперты говорили, что в московском регионе могут быть проблемы в связи с ремонтом МНПЗ?

- Мы эту ситуацию анализировали, анализ показывает, что сейчас, несмотря на то, что имели место некоторые проблемы на одной из установок по переработке, объем отпуска топлива Московским НПЗ соответствует тем объемам, которые у нас прописаны в рамках четырехсторонних соглашений и в рамках обязательств "Газпром нефти" по выпуску продукции необходимого качества.
Поэтому отсутствуют возможности недопоставки топлива на рынок региона. Ситуация и с накопленными запасами, и с производством топлива позволяет избегать каких-либо изменений или излишнего давления на рынок. Кстати, независимые участники рынка также подтвердили тот факт, что топливо поставляется на независимые АЗС, равно как и на АЗС ВИНКов, в достаточном объеме.

- Удалось ли вам вместе с Минэнерго согласовать с Минэкономразвития и Минфином идею о плавающих акцизах на топливо? Есть ли перспективы у предложения?

- Налоги являются основным фактором, влияющим на уровень цен на топливо. Их доля в цене составляет порядка 60 - 65%. Значение при этом имеют не только величина ставок налоговых и иных обязательных платежей, но также их структура и механизмы взимания.

Мы считаем, что нам удалось повлиять на восприятие наших предложений, и оно сейчас более позитивное, чем это было на первых этапах обсуждения. Поправки в части перехода на гибкую шкалу взимания акцизов все-таки должны быть приняты. Необходима гибкая система налогообложения, которая способствует рыночному ценообразованию, не допускает избыточной волатильности цен, и будет способствовать установлению цен на уровне, который отвечает соблюдению баланса интересов как поставщиков, так и покупателей.

Что характерно, среди участников рынка нет ни одного, кто бы негативно отзывался о наших предложениях. Сейчас мы имеем гибкую систему налогообложения по НДПИ и гибкую систему установления пошлин в зависимости от результатов мониторинга рынка за месячный период. И только акцизы продолжают оказывать несоразмерное давление на цены внутреннего рынка.

Такая структурная донастройка системы налогообложения будет способствовать рыночному ценообразованию при практически неизменной доходной базе бюджета в течение продолжительного периода, например, в течение года. Таким образом, при том, что поступления в бюджет меняются несущественно, корректирующее и регулирующее воздействие на рынок будет благоприятным. Это важно.

- А какие аргументы приводят противники предложения?

- Они отмечают, что поступления по акцизам направляются в дорожные фонды. Поэтому, чтобы обеспечить наполнение дорожных фондов требуется перенастройка не отдельно взятого налога, но и налоговой системы в целом. А также говорят, что налог сложно администрируемый.

Мы им на это отвечаем, что необходимость обеспечения устойчивости ситуации на рынке - вопрос сущностный, а совершенствование налогового администрирования -организационный. Мы понимаем и предлагаем, как решать этот сущностный вопрос. Что касается администрирования, то этот вопрос нам необходимо решать вместе с нашими коллегами, которые являются специалистами в этой части.

- Не собираетесь этот вопрос выносить на одно из заседаний правкомиссии по ТЭКу или президентской комиссии по развитию ТЭКа?

- Этот вопрос может быть предметом обсуждения в рамках соответствующих комиссий, в том числе в рамках обсуждения вопросов, связанных с совершенствованием системы налогообложения в целом.
- Будут ли плавающие ставки акцизов введены с 2013 года?

-Мы полагаем, что это должно произойти. Будет ли это или нет - это вопрос непростой законотворческой работы. Но учитывая, что с 2013 года топливо 2 класса будет запрещено к обращению на внутреннем рынке, тема будет актуальной для топлива третьего класса, как минимум, еще на 2013 год. В этом смысле, конечно, необходимо эту систему принимать к исполнению в 2013 году. А вообще нужно говорить о более кардинальном изменении налоговой системы, но это предмет для отдельного разговора.

- Как обстоят дела с четырехсторонними соглашениями о модернизации НПЗ? Какие изменения необходимо внести?

- Подавляющее большинство компаний соблюдают установленные сроки. Есть компании-лидеры, некоторые из них уже перешли на выпуск только 5 класса. Сейчас они пожинают плоды, имея минимальный акциз по сравнению с их коллегами, которые не успели перейти на выпуск более качественных видов топлива.

Есть некоторые сложности с реализацией ограниченного количества соглашений. Когда ранее этот вопрос обсуждался на комиссии правительства по ТЭКу, было принято решение о возможности внесения некоторых изменений и дополнений в соглашения по модернизации. Но при этом специальным образом оговаривалось, что эти изменения не должны повлиять на поставки топлива на внутренний рынок.

Соответственно, соглашения должны обеспечивать соблюдение обязательств по поставке топлива, взамен тех объемов, которые по каким-либо причинам не могут быть выработаны на конкретном НПЗ. При этом соглашения станут чуть более детализированными, в них должны быть четко прописаны, как графики закупки оборудования, так и графики строительно-монтажных работ и в этой части могут быть изменены и дополнены соглашения.

- Не будет ли очередного переноса сроков запрета топлива Евро-2?

- Нет. Мы считаем, и это мнение и других наших коллег из правительства, что переносов срока технического регламента быть не должно. И необходимые объемы топлива требуемого качества будут безусловно произведены и поставлены на внутренний рынок. Некоторые вопросы, но не по объемам, а по качеству могут возникать лишь в отношении одного продукта - бензина. По всем остальным нефтепродуктам выполнение четырехсторонних соглашений идет с перевыполнением графика.

По бензину обсуждаются варианты перераспределения по поставкам для потребителей, которые имеют правовые основания потреблять топливо меньшего класса, чем третий, либо речь идет об экспортно-импортных поставках, либо о возможности замещения топливами, которые дополнительно вырабатывают другие участники рынка. В любом случае внутренний рынок никоим образом не почувствует каких-либо негативных последствий от возможных уточнений, связанных с исполнением четырехсторонних соглашений.

- Каков суммарный объем инвестиций по этим четырехсторонним соглашениям?

- По экспертным оценкам суммарно это более 1 трлн рублей. Отличие нынешней ситуации от прошлых лет в том, что ранее компании регулярно декларировали большие инвестиционные планы, но реализовывали их лишь наполовину. Сейчас же эти программы реально реализуются в полном объеме.

Вместе с тем, я бы сказал так, что те обязательства, которые закреплены в рамках четырехсторонних соглашений, не являются чрезмерными для компаний. Почему? Потому что это на самом деле программа-минимум. А вообще, конечно, нужна гораздо более серьезная и более глубокая модернизация нефтеперерабатывающих мощностей. Поэтому, в нашем понимании, это лишь первый шаг в масштабной модернизации.

- А какой шаг должен быть вторым?

- Второй шаг - это шаг компаний, которые хотят быть конкурентоспособными.

- То есть государство дальше не будет стимулировать переработку?

- Государство будет продолжать стимулировать нефтепереработку в рамках различных экономических механизмов. К примеру, за счет выравнивания пошлин на светлые и темные нефтепродукты стимулируется выпуск светлых нефтепродуктов. Развивая биржевую торговлю, государство создает механизмы хеджирования рисков и т.д.

Что касается четырехсторонних соглашений, то мы пошли на их подписание лишь с целью недопущения возникновения дефицита нефтепродуктов на рынке, следствием которого мог быть необоснованный рост цен. Это программа-минимум, то, без чего мы не могли решать возникшие было проблемы внутреннего рынка. А на будущее, чтобы компании развивались как передовые, современные компании, многим из них нужно еще очень и очень много заниматься этими вопросами.

- Как обстоят дела с нефтепродуктовыми биржами? Считает ли сейчас ФАС цены на бирже справедливыми? Устранили ли все разногласия и нарушения?

- Пока ситуация находится в развитии. С одной стороны важно, что уже значительный объем нефтепродуктов реализуется на бирже, и участники рынка, в том числе покупатели, получили этот новый канал сбыта. Многие авиакомпании покупают дополнительные объемы топлива на бирже. То же самое касается независимых АЗС, которые получили дополнительную возможность покрывать свои потребности. И в этом смысле площадка стала хорошим институтом для стабилизации ситуации на рынке.

То, что такая площадка есть, это, безусловно, плюс. Но сказать, что это уже хорошо работающий институт, мы пока не можем. Мы сейчас подготовили три документа. Один из них - это проект постановления правительства о регулярных торгах на биржевой площадке. В рамках этого документа мы прописываем механизм регулярной продажи топлива на бирже. Регулярные продажи на бирже будут следовать планам компаний по производству нефтепродуктов на предстоящий год с помесячной разбивкой. В течение месяца компании должны с равномерной разбивкой ежедневно продавать необходимые объемы.

Второй документ - это совместный приказ ФАС и Минэнерго, в рамках которого оговаривается, какие объемы должны поставляться на внутренний рынок. По каждому из топлив, которые прописаны в техническом регламенте, должна быть обеспечена биржевая торговля с поставкой топлива на внутренний рынок. Авиатопливо, бензин, дизельное топливо, мазут, нефть, каждый из этих товаров должны поставляться в постоянном режиме и не менее 10% от объема поставок на внутренний рынок. 10% - это цифра, которая вытекает из ранее выданного предписания ФАС в рамках первой и второй "волн дел" о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении крупнейших ВИНК.

И третий документ - это порядок предоставления информации об аффилированных лицах. Это делается для того, чтобы обеспечить условия рыночного ценообразования на площадке. Когда формируется индекс биржевых цен, он должен отражать результаты торговли между независимыми лицами или в режиме анонимности торгов.

Пока требования по обязательным объемам реализации на бирже, по порядку раскрытия информации касаются компаний, которые занимают доминирующее положение на рынке. В соответствии с законопроектом "О рыночном ценообразовании", мы предлагаем этот порядок распространить на все компании-производители нефтепродуктов в России.

- Если одна компания продает своему аффилированному лицу на бирже, какие последствия наступят?

- Речь идет о том, что такого рода сделки не будут учитываться при формировании итогового индекса биржевых торгов. Если на бирже будет значительный объем сделок между аффилированными лицами, то эти объемы не будут учитываться при оценке соблюдения требования по 10% поставки на внутренний рынок. Это пороговое значение является одним из индикаторов ликвидности торгов. Торговля топливом в меньших объемах не позволяет судить о биржевых ценах как индикаторе рыночной цены.

- Когда документы, о которых вы говорили, могут вступить в силу?

- Документы эти могут быть приняты в течение ближайших месяцев. Как минимум до конца года в нашем понимании эти документы уже должны начать работать, чтобы в следующий год уже входить с этой системой. Документы, которые касаются Минэнерго и ФАС, и ФАСовский документ могут быть приняты в очень короткие сроки.

Проект постановления может обсуждаться чуть больше, но мы тоже не видим особых проблем, учитывая, что слишком долгая дискуссия предшествовала вопросу формирования и развития биржевой торговли, поэтому уже все дискуссии, мы надеемся, что остались в прошлом.

Мы сейчас также обсуждаем вопросы создания так называемого биржевого совета (или биржевого комитета), где мы предполагаем обсуждать вопросы, связанные с совершенствованием правил биржевой торговли, с совершенствование правил игры и инструментов рынка нефти и нефтепродуктов. Так, пока не существует взаимного соответствия между тремя индексами: индекс Netback, внебиржевой индекс и биржевой индекс, поскольку они исчисляются по разным базисам, по разным алгоритмам. И некоторые, например, пытаются сравнивать Netback по Уфе с биржевой ценой на базисе Владимира. А это, как говорится, две большие разницы.

Поэтому в ближайшее время мы предполагаем с участниками рынка эти темы обсуждать в рамках этого биржевого комитета. Вопрос только в тактике его создания. У нас идет пока обсуждение этого вопроса с Минэнерго, они предлагают это сделать совместным приказом ФАС и Минэнерго, мы предлагаем это сделать в рамках соглашения, к которому присоединились бы все участники рынка.

- Он будет при каком-то органе, при министерстве?
- На начальном этапе он будет при органе, затем это может стать такой самостоятельной постоянно действующей площадкой. Например, в такой комитет может трансформироваться штаб по нефтепродуктам. Мы недавно провели заседание такое штаба в новом формате, который уже ориентирован на такую площадку для обсуждения инструментов рыночного ценообразования и развития рынка нефтепродуктов.

- Какие еще институциональные изменения ожидаются в ближайшее время?

- Завершается реализация мероприятий по обязательной регистрации на биржах внебиржевых контрактов. Это создает прочную основу для формирования цен во внебиржевом сегменте. Ранее эту информацию мы получали от информационно-аналитических агентств, которые в основном получали эту информацию путем опросов. Эта информация была всегда очень важной, но обсуждаемой была репрезентативность таких показателей. Когда регистрации будут подлежать все контракты, мы впервые получим основу для исчисления реального индекса цен внебиржевого рынка с учетом поставок как внутри группы лиц, так и для независимых участников рынка.

Также мы начинаем закреплять практику принятия торговых политик компаниями. Одна из таких компаний - "ТНК-ВР" по согласованию с ФАС приняла торговую политику в отношении поставки бензина. Это детальный, многостраничный документ, в котором оговариваются базовые принципы работы компании на рынке, условия ее взаимоотношений с контрагентами. В ближайшее время будет подготовлен аналогичный документ компании по дизельному топливу и по авиатопливу. Ожидаем и от других компаний совершения аналогичных действий.

Мы полагаем, что принятие торговых политик крупными компаниями, это еще одно институциональное средство, которое по значению может быть вполне соизмеримо с созданием и развитием биржевой торговли. Принятие нефтяными компаниями торговых политик является сигналом того, что хозяйственные отношения на рынке нефтепродуктов становятся цивилизованными.

Газовая бирж в одиночку проблем не решит

- Какова позиция ФАС по созданию газовой биржи?

- Биржевая торговля газом, безусловно, должна развиваться. Было принято соответствующее постановление правительства РФ. Но одновременно с биржей должна существовать площадка по торговле наличным газом. В торговле газом слишком много связано с технологическими вопросами, поскольку газоснабжение является централизованной транспортировкой больших потоков из Западной Сибири в европейскую часть, управляемой в рамках единой системы диспетчеризации. Когда газ торгуется на электронной торговой площадке (ЭТП) и в полной мере увязан с технологическими особенностями транспортировки и распределения, то реальные поставки газа могут быть обеспечены.

А если это происходит только на бирже, то такого учета технологических особенностей произойти не может. Поэтому в Европе существуют одновременно и биржевые площадки, и ЭТП, во всех странах без исключения. В Великобритании, в первой стране, где началась торговля и на ЭТП, и на биржевых площадках, в Нидерландах, в Германии, во всех странах Европы, где существует организованная торговля, эти два института существуют одновременно.
Результаты торгов на ЭТП являются информационной базой для биржевых торгов, для торгов производными инструментами. Поэтому, конечно, в нашем понимании нужно вернуться к вопросу о возобновлении работы ЭТП. Для потребителя это важный инструмент спотового рынка, который позволяет реагировать на изменение конъюнктуры на рынке топлива.

В первую очередь это имеет принципиальное значение для электроэнергетики. Результаты эксперимента на ЭТП "Газпрома" показали, что может быть обеспечена взаимоувязанная работа ЭТП по газу и аналогичной площадки Администратора торговой системы (АТС) в электроэнергетике. Торги на двое суток вперед по газу на ЭТП и торги по электроэнергии на сутки вперед на площадке АТС - это исключительно важное соседство. Потому что, купив газ за двое суток вперед, можно участвовать в торгах на рынке электроэнергии на сутки вперед.

Когда ЭТП по газу перестала функционировать, замыкающим топливом стал не газ спотового рынка, а мазут. Его стоимость намного выше, чем стоимость, которая формировалась на газовом рынке. В результате это привело к существенному повышению цен на рынке электроэнергии и к их существенной, и по сути необоснованной, волатильности.

Поэтому, конечно, нужно, чтобы эта инфраструктура организованных торгов наличным товаром существовала и в том, и в другом случае - и в электроэнергетике, и в газе. Такие специальные меры на этапе формирования конкурентных рынков должны быть приняты, это обязательный элемент коммерческой инфраструктуры рынков.

В 2008 году мы находились примерно на одинаковом уровне с остальной частью Европы, отставая все вместе от Великобритании. С тех пор объемы спотовой торговли газом в Европе достигли до 50% в общем объеме, а мы, достигнув пика в рамках эксперимента на уровне 2%, вообще перестали торговать газом на споте... Мы отстали от Европы (а тем более от США) за последние пять лет, когда вопреки положительным результаты по итогам эксперимента торгов на ЭТП "Газпрома" не перешли к работе этой площадки в постоянном режиме.

За последнее время целый ряд дел был рассмотрен ФАС по поводу необоснованных платежей потребителей внутреннего рынка за перебор газа - когда "Газпром" в рамках долгосрочных пятилетних контрактов навязывал потребителям необходимость оплачивать штрафные санкции, которые в 3-4 раза превышали стоимость газа за перебор газа. За это компании "Газпрома" получили штрафы в сумме порядка 1,5 млрд рублей. Но все могло бы быть по-другому, если бы существовал этот институт электронных торгов. К нему необходимо вернуться.

К конкурсам по LTE претензий нет

- По дерегулированию тарифов на фиксированную связь. Есть ли пилотные проекты? Что вы в них ожидаете увидеть? Будет ли снижение цен или все-таки грядет повышение?

- Мы эту работу выполняем в рамках комиссии правительства по транспорту и связи. В фиксированной связи рост цен имел место в течение последних 10 лет, в то время как в сотовой связи, наоборот, имело место существенное снижение цен. Примерно в 10 раз снизились цены за это время, и где-то на рубеже примерно 2010-2011 годов цены на сотовую связь стали в целом ниже, чем цены на фиксированную связь.
Парадокс ситуации в том, что, хотя в фиксированной связи установлен только предельный уровень тарифа, тем не менее, не снижаются эти тарифы, в том числе потому, что нет угрозы давления со стороны антимонопольного органа на оператора фиксированной связи.

Например, на рынке услуг сотовой связи в роуминге под давлением антимонопольного органа цены снизились в 2,5-4 раза. Фиксированные операторы так не делают, потому что знают, что защищены решением тарифного регулятора. А мы не можем сказать, что цена является монопольно высокой, потому что в силу закона цена, которая установлена регулятором, не может быть признана монопольно высокой.

Должно произойти также изменение в вопросе универсальных услуг связи. Мы считаем, что эта услуга не отвечает критериям, которые определяются для универсальных услуг - насущность, приемлемое качество, доступная цена. Сейчас универсальная связь - это пункты коллективного доступа в интернет и таксофон. Но эти услуги оказались невостребованными, что мы ранее и предполагали и о чем неоднократно предупреждали. Например, зачем в Москве устанавливать таксофоны? А в некоторых населенных пунктах таксофонами просто трудно воспользоваться в силу климатических и природных условий. Практически никто не пользуется и пунктами коллективного доступа в интернет.

Концепция универсальной услуги должна быть изменена, она должна касаться возможности доступа в интернет и к голосовой телефонии для каждого в нашей стране. Например, для удаленных районов универсальными операторами могли бы стать сотовые операторы, которые могут обеспечить и доступ в интернет, и голосовую телефонию, причем по ценам намного ниже, чем это делают фиксированные операторы.

Сейчас в фонд универсальной услуги собирается 1,2% от выручки операторов связи для того, чтобы потом направить эти средства на сооружение и обслуживание таксофонов и пунктов коллективного доступа, которые практически не востребованы. Огромные деньги используются нерационально.

Средства фонда универсального обслуживания должны использоваться таким образом, чтобы население страны, независимо от того, где оно проживает, получило и услуги голосовой телефонии, и услуги доступа в интернет по доступным сопоставимым ценам, независимо от того, какие технологии или какие операторы смогут это сделать. Также средства фонда универсальной услуги могут использоваться для реализации соответствующих проектов, которые способствуют телефонизации, например трассы Чита - Хабаровск, которую вскладчину обеспечивали операторы сотовой связи.

Для того, чтобы кардинально улучшить ситуацию на рынке услуг связи, создать необходимые условия для развития информационного общества, разрешить проблему цифрового неравенства между различными регионами страны, между крупными и мелкими населенными пунктами, развивать современные услуги связи и внедрять новые информационные услуги на основе широкополосного доступа в Интернет, необходимо реализовать целый ряд организационных решений и принять целый ряд нормативных актов.

Мы подготовили соответствующий план принятия этих документов, расписали их в течение всего периода эксперимента и считаем, что если стартовать сейчас, то к середине следующего года, внеся изменения в законы, в правительственные постановления и ведомственные акты, мы можем выйти на создание равных условий конкуренции между операторами фиксированной и сотовой связи, и тем самым дать возможность потребителям получить услугу связи, доступную и приемлемого качества.

- А в Минкомсвязи вы находите поддержку?

- Один из вновь назначенных замминистра связи Свердлов (Денис Свердлов - бывший гендиректор "Скартела" - ИФ) еще в качестве представителя бизнес - сообщества участвовал в обсуждении программы развития конкуренции на заседании открытого правительства и был среди тех, кто поддерживал наши идеи и предложения по связи. С ним есть и позитивный опыт общения при обсуждении некоторых сделок, рассматриваемых в ФАСе. Сейчас мы обсуждаем возможность встречи руководителей Минкомсвязи и ФАС, и я считаю, что есть очень хорошие перспективы для дальнейшего взаимодействия.

- Какие пилотные регионы для дерегулирования вы собираетесь запустить и когда в России будут готовы отказаться от зоновой структуры связи?

- Во-первых, поименно сейчас эти регионы еще не названы, мы полагаем, что это должно быть представительное количество субъектов федерации и не менее 50 муниципальных образований. Есть некоторые предложения от наших коллег из территориальных управлений, которые готовы сопровождать такого рода проекты. Когда правительство одобрит наши инициативы, то вопрос формирования перечня регионов - этот, по сути, такой технический вопрос, будет решен достаточно быстро.

- А когда правительство должно это рассмотреть?

- Предложения ФАС, которые сформулированы по итогам обсуждений на межведомственной группе с участием ведущих экспертов и организаций телекоммуникационного сектора, уже направлены в правительство. Думаю, что в течение ближайшего месяца по этим предложениям будет вынесено соответствующее решение.

- Как вы оцениваете результаты конкурса по LTE?

- Пока у нас нет оснований для того, чтобы оспаривать эти конкурсы. Дело в том, что ранее сложилась ситуация, когда было несколько держателей частотного ресурса, на базе которого могло развиваться LTE, и было недостаточное конкурентное давление со стороны других возможных участников рынка. Дополнительные полосы были выделены под эти нужды в диапазонах 790-860 и 2500-2700 МГц и распределены по итогам конкурса. Использование ресурса новых полос, пригодных для LTE, становится возможным. Соответственно, улучшаются условия для конкуренции, это хорошо.

Мы ожидаем дальнейших действий от Минкомсвязи исходя из достигнутых с этим ведомством предварительных договоренностей. Они касаются дополнительных изысканий частотного ресурса для привлечения на этот рынок региональных операторов. Плюс обсуждается вопрос, связанный с расширением возможности использования под оказание услуг связи 4-го поколения частот, которые сейчас используются в других сегментах, в частности в сегментах 900 и 1800, в которых оказываются услуги в GSM.

- Здесь речь идет о внедрении технологической нейтральности?

- Да. Принцип технологической нейтральности, который должен лежать в основе государственной политики в области связи и информационных технологий, является универсальным, в том числе он касается использования частотного спектра. Ранее по предложению ФАС на комиссии по административной реформе соответствующий принцип был закреплен в утвержденном правительством плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных функций и устранению избыточного государственного регулирования в сфере связи.

До недавнего времени такой принцип использовался, но, к сожалению, лишь адресно. Если в ближайшее время будет принято решение по GSM и будут выделены полосы для региональных операторов, то условия конкуренции кардинально улучшатся. Соответственно, можно ожидать значительного роста услуг нового качества уже 4-го поколения.

Понятно, что основной объем этих услуг будут оказывать крупные операторы. Так же как и сейчас на рынке услуг голосовой телефонии, других услуг сотовой связи, 85% занимают операторы большой тройки, а 15% - другие операторы, но эти 15% оказывают существенное конкурентное давление на больших игроков. И там, где на региональном рынке приходит 4-й или 5-й игрок, сразу же кардинально меняется ценовая ситуация. К тому же региональные операторы более подвижны в поиске новых клиентов как в крупных, так в средних и мелких населенных пунктах.

- То есть вы предлагаете провести региональные конкурсы по LTE на частотах GSM?

- Нет, частоты GSM, исходя из принципа технологической нейтральности, будут использовать сами операторы - часть спектра под голосовую телефонию, а часть - под LTE. Вместе с тем, еще имеются диапазоны частот, в том числе близкие к тем, которые были распределены под LTE. Соответственно, есть возможность дополнительно выделить эти полосы частот уже именно под региональных операторов. Есть много игроков рынка, которые поучаствовали бы в этих конкурсах.

- Это все вы предлагаете в этом году сделать?

- Мы считаем, что это нужно сделать достаточно быстро, потому что условия конкуренции в значительной степени зависят от того, как быстро можно стартовать в этом сегменте рынка. Почему мы в том числе не возражали против проведения конкурсов? Потому что задержка с проведением конкурсов как раз способствует задержке общего развития рынка. Также и по региональным частотам, и по GSM решения должны быть приняты достаточно быстро, чтобы многие операторы связи имели возможность развиваться в перспективном сегменте рынка, способствуя тем самым развитию конкурентного рынка.

- Про перенос линий связи в Татарстане и Екатеринбурге. Как там обстоят дела? ФАС закрыла дело в Татарстане, а в чем конкретно заключалось устранение нарушений?

- В Екатеринбурге не было движения со стороны органов власти по устранению допущенного нарушения, поэтому было выдано предписание по данному случаю. Оно было обжаловано в суде. Безусловно, будем защищать свою позицию и в судебном порядке. Наша позиция в этом вопросе жесткая. Почему? Воздушные линии являются разрешенным правовыми актами способом доведения сигнала. В настоящее время таким способом оказывается порядка 40-50% от общего объема услуг, связанных с кабельным телевидением и с доступом в интернет.

Естественно, это достаточно дешевый способ доведения сигнала, и это сказывается на возможности получения такого рода услуг, доступных для самого широкого круга потребителей. И когда принимаются решения, вплоть до демонтажа, и когда пытаются кого-то отправить в кабельную канализацию, и тот, кто владеет кабельной канализацией, делает это за очень дорого либо говорит, что у него нет доступа, понятно, что создаются неравные условия на рынке либо с рынка устраняются участники, и это ведет к существенному удорожанию услуг.

Аналогичная ситуация возникла в Татарстане и начала развиваться по негативному сценарию. Но мы объяснили это на этапе рассмотрения дела представителям Татарстана, и я считаю, что они приняли очень важное решение, отказавшись от такого рода действий. Также правительством Татарстана будет предложено органам местного самоуправления внести изменения в акты, которые были приняты уже на муниципальном уровне. Тем самым этот разрешенный способ доведения сигнала до абонента по-прежнему будет существовать. Если есть возможность по приемлемым ценам менять условия доставки сигналов, это будет хорошо, если нет, значит, будет работать существующая система.

- То есть они отменили приказы?

- Да, были отменены два распоряжения кабинета министров, которыми вводились ряд необоснованных ограничения. В принципе, такое решение было ожидаемым. Ведь телекоммуникационный сектор в Татарстане является одним из наиболее развитых в стране. В республике были выше, чем в других регионах, темпы цифровизации, опережающими темпами развиваются и внедряются новые технологии связи и информационные технологии. Здесь успешно работает одна из пяти электронных площадок по размещению госзаказа. В ближайшее время будет активно развиваться новая технико-внедренческая зона. Замечу также, что именно в Казани мы планируем в сентябре этого года открыть новый учебный центр по вопросам антимонопольного законодательства и конкурентной политики.

Должно остаться четыре ЗСП

- Теперь про электроэнергетику. Как идет работа по сокращению зон свободного перетока (ЗСП)? Какие действия предпринимаются?

- В 2011 году из 29 ЗСП ценового предела не было установлено в 2 ЗСП (это почти 32% от объема мощности в ценовых зонах), в 2012 году из 27 ЗСП ценового предела не было установлено в 3 ЗСП (а это уже почти 50% от объема мощности ценовых зон). Мы опубликовали проект нашего приказа о дальнейшем расширении зон свободного перетока с учетом объединения, и их количество сократилось с 27 до 23 за счет ряда объединений ЗСП, проведенных в Первой ценовой зоне оптового рынка электроэнергии и мощности: ЗСП "Киндери" вошла в ЗСП "Вятка", ЗСП "Сочи" и ЗСП "Геленджик" вошли в ЗСП "Кубань", ЗСП "Вологда" вошла в ЗСП "Центр".

В 2012 году на рынке мощности наблюдается положительный тренд в части развития конкуренции: снижаются технологические барьеры за счет объединения зон свободного перетока. Соответственно, может быть увеличен объем мощности, которая торгуется в ЗСП без предельных уровней. В этой ситуации мы считаем, что решение без ценового ограничителя на 2013 год должно быть принято уже в пяти зонах, а в 18 зонах будут существовать ограничение по цене в силу ограниченности условий для конкуренции на рынке мощности.

- Это какие пять зон?
- Это Урал, Центр, Сибирь, Волга и Вятка. Хотя по количеству таких зон пять, но по объему мощности это более 60%, а на оставшиеся 18 зон приходится менее 40%. Это уже весьма представительная величина. Более того, мы предлагаем, чтобы эти ограничители цены, которые существуют в других зонах, ориентировались на цены конкурентного отбора, которые были установлены на предыдущих стадиях с учетом соблюдения условий сопоставимости соответствующих рынков.

Принятое решение основано на анализе рынка. Кроме того, результаты этого анализа были обсуждены на заседании Экспертного совета по электроэнергетике при ФАС в начале июня текущего года. Были учтены также предложения НП "Совет рынка" об определении ЗСП без предельных уровней.

Необходимо дальше двигаться в направлении сокращения количества зон свободного перетока. В первую очередь это нужно делать за счет расшивки узких мест на сети и принятия решений по развитию и размещению генерации таким образом, чтобы обеспечивать оптимальный уровень свободы перетоков электроэнергии и мощности в границах РФ.

Мы считаем, что количество зон может быть сокращено до четырех. Но для этого необходимо выстраивать инвестиционные программы, в первую очередь сетевых организаций, чтобы расшивать узкие места. Сейчас не всегда именно такого рода анализ условий конкуренции в конкурентном сегменте учитывается при принятии решений по утверждению инвестиционных программ ФСК. И тем самым узкие места не расшиваются, а решаются скорее локальные задачи, либо реализуются какие-то важные проекты, которые необходимы по другим соображениям.

Полагаем, что основным критерием для инвестпрограмм ФСК должна быть задача расшивки узких мест на сети и создание единого федерального рынка электроэнергии. Технологическая основа федерального оптового рынка - это единая электроэнергетическая система, объединяющая в режиме параллельной работы крупные электростанции, имеется. Но преимущества единого рынка и единой электроэнергетической системы не могут быть полностью реализованы, поскольку существуют эти ограничения по возможностям перетоков.

Также необходимо совершенствовать и методологию, которой сейчас руководствуются наши коллеги в Минэнерго и Системном операторе при определении зон свободного перетока. Два изменения - нормативное и изменение по реализации инвестиционных программ по расшивке узких мест будут способствовать возможностям развития конкуренции на рынке электроэнергии и мощности.

- А в какой временной период может быть осуществлен переход к четырем зонам?

- Вопросы расшивки узких мест на сети - это, конечно, долгосрочная задача, но мы последовательно двигаемся в этом направлении. Вначале, как уже отмечалось, у нас было 29 ЗСП, затем 27, сейчас 23. Сокращение количества ЗСП вследствие их объединения вполне осязаемое. И я думаю, что в течение 10 лет можно существенным образом сократить количество ЗСП. Плюс нужно уходить от так называемых отдельных частей ценовых зон, а также способствовать развитию конкуренции и в неценовых зонах.

- А вы участвовали в этот раз в формировании инвестпрограмм ФСК и МРСК?

- Мы участвуем. Мы как раз даем свои предложения, которые основаны на анализе ситуации на конкурентном рынке. Мы говорим, что инвестиционные программы должны формироваться, например, исходя из того, какая возникает разница узловых цен расчетной схемы. В Москве, например, стоимость электроэнергии в период пика нагрузки увеличивается в два раза по сравнению с Подмосковьем.

Это означает, что развитие электросетевого комплекса столицы и вокруг нее, а также строительство и модернизация генерирующих мощностей должны быть направлены на то, чтобы эти узкие места расшивать. То же самое касается многих других регионов страны и не всегда эти мероприятия затратные.

- Каково мнение ФАС об инвестпрограммах ФСК и МРСК?

- Мы участвуем в согласовании инвестиционной программы среди прочих ведомств. Вообще мы считаем, что этот вопрос должен быть решен по-другому в рамках системы долгосрочного тарифообразования и в рамках изменения подходов к тарифообразованию.

Мы предлагаем переходить на систему долгосрочного тарифообразования, на систему, которая учитывает цены сопоставимых рынков, так называемый benchmarking. Но принципиальная особенность такой тарифной политики - необходимость основывать принимаемые тарифные решения на основе анализа рынка и на основе проработки программ долгосрочного развития.

Прежде чем прийти к процессу принятия решений по инвестпрограммам, должен быть реализован целый ряд процедур. Должны приниматься оптимизированные отраслевые долгосрочные схемы развития и размещения. Причем отдельные отраслевые схемы должны быть увязаны между собой. К примеру, схемы развития и размещения в электроэнергетике должны быть увязаны с долгосрочными программами газоснабжения, угольной промышленности и железнодорожного транспорта.

Программы развития естественных монополий должны быть взаимоувязаны с программами развития в конкурентных сегментах. Федеральные программы должны быть сбалансированы с региональными программами и с программами, которые принимаются на уровне органов местного самоуправления. Соответственно, должны быть программы развития в субъекте федерации и комплексная программа развития в муниципальных образованиях. Только на основе таких проработок можно оценить решения по балансам и размещению основных объектов, и задать приемлемые параметры надежности, эффективности и качества, а также параметры доступности уровней цен (тарифов).

И только после этого можно обсуждать вопросы обоснованности инвестиционных программ. Любая инвестиционная программа должна быть разбита по проектам, которые должны быть ранжированы по эффективности. Часть проектов может быть профинансировано за счет собственных средств, часть - за счет привлеченных, часть - за счет акционерного капитала. Те проекты, которая необходима, но не могут быть реализована на обычных коммерческих условиях, могут реализовываться за счет бюджетных средств.

Механизм контроля инвестиционных программ, который существует сейчас, соответствует этим требованиям далеко не в полной мере. В такой ситуации переходить на RAB, конечно, слишком смелое решение, потому что оно не подкреплено соответствующими проработками. Когда же все проработки будут выполнены в полном объеме, тогда можно говорить о применении долгосрочных тарифов.
При этом долгосрочные тарифные решения, в нашем понимании, должны быть закреплены в регуляторном контракте. Регулятор, уполномоченный орган власти, оператор естественной монополии, инвестор должны подписаться каждый по своим обязательствам. Необходимо свести к минимуму институциональные риски для тех, кто реализует эту инвестиционную программу, сделать предсказуемыми условия ведения бизнеса для операторов рынка, защитить интересы потребителей в долгосрочной перспективе.

- На прошлой неделе было заседание правкомиссии по электроэнергетике у вице-премьера Аркадия Дворковича. Обсуждались программы ФСК и МРСК, там ваша позиция была услышана, какие решения были приняты?

- Мы как раз говорили о том, что необходимо обсуждать тему учета и расшивки узких мест на сети, исходя из анализа конкурентного рынка. На этом совещании, в частности, приводились примеры того, что тарифы в МРСК, в различных территориальных сетевых организациях различаются до 4 раз. При том, что условия, в которых оказываются услуги сетевых организаций, не различаются столь существенно. Это говорит о том, что метод benchmarking не используется вообще.

Напомню также, что ранее по поручению правительства были скорректированы решения по переходу на RAB. Это было сделано совершенно обоснованно, потому что ранее тарифы были существенно повышены, но без должной проработки. Более того, по решению правительства в целях усиления контроля в области ценообразования представители ФАС были включены в состав региональных тарифных органов.

- На заседании комиссии к какому решению пришли?

- Были даны поручения, в том числе касающиеся доработки механизмов, вопросов, связанных с количеством зон свободного перетока, и ряд других поручений.

Также замечу, что по итогам заседания правительства по вопросу программы развития конкуренции обсуждается принципиальный вопрос относительно дальнейшей судьбы закона "О естественных монополиях". Мы предлагаем отказаться от закона "О естественных монополиях", вставив ряд его положений в закон "О защите конкуренции". Напомню, что в свое время проект закона "О естественных монополиях" был разработан антимонопольным органом. Предполагалось, что он должен был стать базой для реструктуризации сфер естественных монополий, а также базой для эффективного тарифного регулирования.

Однако анализ показывает, что часто нормы закона "О естественных монополиях" стали использовать для законсервирования неэффективной деятельности отдельных сфер. Сдерживается переход от естественно монопольных к конкурентным или потенциально конкурентным сферам деятельности. Сдерживается развитие смежных с естественно монопольными конкурентных сфер деятельности. Применяется неэффективное тарифное регулирование.

Регулируемая фиксированная связь становится дороже, чем конкурентная сотовая связь. Есть примеры, когда в некоторых аэропортах вводится регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, которые на конкурентных условиях оказывают услуги по наземному обслуживанию. После того, как было введено регулирование тарифов на услуги топливозаправочных комплексов, в некоторых аэропортах их стоимость стала намного выше, чем это было в условиях свободного тарифообразования. Уже много лет не решается вопрос о переходе от установления тарифов к их мониторингу для стивидорных компаний в тех морских портах, где эти услуги оказываются в условиях конкуренции. Примеры можно продолжать.

Суть позиции и предложений ФАС состоит в следующем. В соответствии с законом "О защите конкуренции" на хозяйствующие субъекты, обладающие рыночной властью, налагается ряд требований, обеспечивающих условия конкуренции и защиты интересов их контрагентов, в том числе: запрет на необоснованных отказ (уклонение) от заключения договоров, на создание дискриминационных условий, на создание препятствий доступу на рынок, на установление монопольно высоких цен и др.

Применяемое сейчас тарифное регулирование в отношении хозсубъектов, осуществляющих деятельность в условиях естественных монополий в установленных законом сферах, является дополнительным требованием, установленным наряду с антимонопольными требованиями закона "О защите конкуренции".

Соответственно, нормы закона о естественных монополиях в части принципов ценообразования, включая долгосрочное ценообразование и установление цен по сопоставимым рынкам (benchmarking) могут быть перенесены в антимонопольное законодательство, а нормы, отражающие специфику регулирования отдельных рынков, - в отраслевое законодательство. Должен также быть сохранен порядок, когда правительство утверждает основы ценообразования в установленных сферах.

Эти сферы, в которых услуги могут осуществляться в условиях естественной монополии, должны быть установлены законом "О защите конкуренции" (путем переноса из действующего закона "О естественных монополиях"). Признание факта оказания услуг хозсубъектами в условиях естественной монополии, принятие решений о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должно осуществляться на основе анализа рынка в соответствии с общим порядком, установленным законом "О защите конкуренции".

Действующим антимонопольным законодательством уже предусмотрено применение к субъектам естественных монополий процедур и практик, связанных с контролем сделок слияний и приобретений, пресечения злоупотреблений доминирующим положением на рынке, утверждение правил недискриминационного доступа и обеспечение контроля их соблюдения. Нужно исключить дублирование контроля сделок в соответствии с законом о защите конкуренции и законом о естественных монополиях путем отмены последнего.

Открытое небо для таможенного союза

- А по рынку региональных авиаперевозок какие предложения готовите?

- Есть ряд мер, которые мы ранее докладывали на комиссии правительства по транспорту и связи по рынку авиации в целом. В том числе мы говорили, что региональный рынок авиации должен развиваться в приоритетном порядке, первоочередные меры должны приниматься именно в этом сегменте.

В чем проблема? Сейчас, скажем, тарифы на услуги малых и средних аэропортов от 2 до 4 раз выше, чем тарифы в крупных аэропортах при разном наборе услуг, при разном качестве. В нашем понимании дифференциация может быть, она может отличаться на проценты, на десятки процентов, но не в разы - это означает, что нужно кардинально менять систему тарифообразования и тарифы должны устанавливаться не по отдельным услугам, а должны касаться аэропорта в целом.

Требования, которые сейчас выдвигаются к аэропортам, делают их абсолютно инвестиционно непривлекательными. Сертификационные требования, требования по проектированию, по модернизации для малых аэропортов практически такие же, как для крупных аэропортов, хотя в мире все совершенно по-другому. Зачем в малом аэропорту делать бетонный забор по периметру, зачем держать такое количество персонала?

- То есть нужно смягчить требования?

- Безусловно. Малые аэропорты должны отвечать требованиям безопасности, но при этом они должны быть современными и эффективными. Они должны действовать как бизнес-единицы, нацеленные на увеличение оборота и качества своих услуг. Конечно, невозможно решить эту проблему только мерами государственной поддержки, которые, может быть, и не в достаточном объеме, но выделяются. Но без изменения подходов со стороны транспортных регуляторов, без изменения нормативно-правовой базы их не решить.

Необходимо провести инвентаризацию ранее выведенных из оборота аэропортов и аэродромов на предмет возможного их возвращения в оборот, привлечения для этих целей частного капитала в условиях кардинально улучшенной институциональной обстановки.

Необходимо принять меры по поставкам на внутренний рынок воздушных судов малой вместимости, всячески поддерживать развиваемые последнее время проекты региональной авиации. Требуется развитие низкостоимостной авиации, необходимо развивать авиацию общего назначения, в том числе бизнес-авиацию и воздушные такси, и многое другое.

- По международным перевозкам еще по каким-то направлениям в рамках двухсторонних соглашений есть подвижки, кроме Италии, Франции?

- Две ситуации. Одна в СНГ, вторая - с другими странами. В СНГ мы работаем в рамках Штаба по проведению совместных расследований при Межгосударственном совете по согласованной антимонопольной политике стран СНГ. В числе наших предложений как раз вопрос о развитии конкуренции в авиации.

Здесь есть некоторые достижения. Был принят целый ряд согласованных антимонопольных мер, в частности, по увеличению числа пар городов между нашими странами. Совместными усилиями антимонопольщиков были взяты под контроль расходы на топливо. Мы постоянно обмениваемся лучшей практикой по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

В результате рост авиаперевозок в СНГ за 2010 год составил 23%, а за 2011 год - 46%. Это небывалая величина на фоне постоянной стагнации, которая была в предшествующие периоды, до того, как антимонопольщики начали активно участвовать в оздоровлении ситуации в авиации СНГ. Необходимы еще шаги, в частности необходимо назначать конкурирующие авиакомпании на маршруте. Пока этот процесс движется плохо, и мы на последнем заседании штаба договорились о том, что минтрансы и антимонопольные органы, действуя в этом вопросе совместно, выйдут на корректировку межправсоглашений до конца года.
Обсуждаем также вопрос открытого неба в рамках Таможенного союза. Здесь мы взаимодействуем с Евразийской экономической комиссией.

- То есть белорусские, казахстанские авиакомпании, например, смогут осуществлять перевозки внутри России?

- Сейчас это на начальной стадии обсуждения, не означает, что завтра мы полетим. Были соответствующие поручения этот вопрос прорабатывать, он не прорабатывался, поэтому мы говорим, что нужно сесть за стол переговоров и обсуждать в том числе возможность летать в режиме открытого неба. То есть белорусские и казахские авиакомпании смогут летать по маршрутам России, а российские, соответственно, в этих странах.

- А выполнять международные рейсы из Белоруссии в третьи страны российские авиакомпании могут?

- Это дополнительный вопрос. Мы сейчас говорим о том, как это может выглядеть на пространстве Таможенного союза и Единого экономического пространства. Требования должны быть такие же, как в России, где сейчас нет каких-либо ограничений на полеты в любой аэропорт страны.

- Это, наверное, после 2014 года?

- Реально так, но все будет зависеть от того, насколько мы предрасположены к взаимным действиям. В нашем понимании в этом направлении нужно двигаться как можно быстрее.
Говоря о дальнем зарубежье, мы сейчас настаиваем на том, чтобы на всех маршрутах присутствовали обязательно конкурирующие компании. Идут дискуссии на эту тему, будет корректироваться порядок предоставления доступа, где в качестве обязательного требования будет развитие конкуренции. Скажем, аффилированные компании не должны приходить на один и тот же маршрут, обязательно должны быть независимые участники рынка и максимальная конкуренция. Приход каждой новой авиакомпании снижает тарифы на 30% и более.

- В рамках СНГ какие еще ключевые подвижки есть?

- Наряду с авиацией была проделана большая совместная работа на рынках телекоммуникаций. Тот факт, что тарифы на услуги роуминга по результатам совместного рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, снизились в разы, является очень и очень важным. Эта работа (как и наш совместный пакет мер по авиаперевозкам) была одобрена Советом глав Правительств СНГ. Следствием этой работы стали самостоятельные инициативы операторов связи по снижению стоимости роуминга не только в СНГ, но и в Европе, по другим привлекательным для абонентов направлениям.

На очереди работа по развитию розничной торговли, по лекарствам, по интернету, по зерну и другим социально значимым, и способствующим усилению экономического взаимодействия в СНГ рынкам.