ФАС в СМИ: Пусть расцветают все цветы
Не вижу разумных оснований, для того чтобы говорить, что сегодня порог входа
на рынок для операторов должен быть 1 тыс. или 5 тыс. вагонов. Это чисто умозрительные построения, и экономики под ними, равно как и целесообразности, просматривается очень мало, считает заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы АНАТОЛИЙ ГОЛОМОЛЗИН
Чем заполнить вакуум?
– Анатолий Николаевич, минувший год выдался, пожалуй, наиболее бурным в новейшей истории российских железных дорог, но буквально с первых дней 2012-го стало очевидным, что отрасль, возможно, ожидают куда более радикальные изменения. Чего стоит один только проект постановления об операторской деятельности. К чему, по Вашему мнению, следует готовиться участникам перевозочного процесса?
– Начну с того, что постановление об операторской деятельности обсуждается уже не первый год. Закон предписывает сформировать правовые условия функционирования рынка и взаимодействия операторских компаний, собственников подвижного состава как между собой и с потребителями услуг, так и с перевозчиками. Ранее проект уже вносился в Правительство, но было решено рассмотреть его после утверждения поправок в закон о федеральном железнодорожном транспорте. Однако в свете последних событий вновь возникает необходимость скорейшего принятия данного постановления. Этот акт является одним из ключевых для рынка железнодорожных перевозок, его значение не ограничивается введением каких-то формальных ограничений, о которых чаще всего упоминается в ходе развернувшихся дискуссий. Ведь документ призван обеспечить эффективное правовое регулирование основных этапов перевозочного процесса, закрепление прав, обязанностей и ответственности каждого из его участников. Чем чреват правовой вакуум в этой сфере, нам показывает опыт последних двух лет, и особенно 2011 года: до той поры, пока в системе РЖД находился основной объем вагонного парка, эта проблема ощущалась не столь существенно. Но как только реформа стала выходить на завершающий этап, отсутствие механизмов, обеспечивающих решение большинства ключевых вопросов – от условий взаимодействия операторов и перевозчиков до правил отстоя вагонов на путях общего и необщего пользования, – вызвало целый ряд проблем, эффективного решения которых до сих пор не найдено.
Плоды недореформирования
– В чем же, по Вашему мнению, заключаются пресловутые первопричины? Все более по¬пулярной становится точка зрения, что главная из них – реформа сама по себе…
– Отчасти соглашусь с такой постановкой вопроса, но дело в не том, что изначальные цели реформы или ее положения были ошибочными. Основная проблема не в реформировании, а в том, что делалось все в усеченном виде – и сейчас мы в полной мере пожинаем плоды этого
недореформирования. До той поры, пока реструктуризация не приведет к созданию конкурентного рынка, нельзя переходить к дерегулированию. Однако это, по сути, и произошло, когда ОАО «РЖД», организовав оборот вагонов ПГК по агентской схеме, получило возможность работать в дерегулированном сегменте. В результате, как это следует из имеющихся в ФАС материалов рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, рост тарифа составил 30 и более процентов.
Соответственно, вагонная составляющая выросла в два раза и более. В результате при профиците вагонного парка постоянно возникали ситуации дефицита, из-за которых происходило неоправданное повышение цен.
Поэтому сейчас мы возвращаемся к тому этапу, когда переход от монопольного рынка с жестким государственным регулированием к конкурентному рынку со свободным цено¬образованием последовательно проходит через внедрение механизмов гибкого регулирования и поэтапного дерегулирования. К примеру, если меняются условия конкуренции, условия обращения товаров на товарных рынках, то, соответственно, должны изменяться и условия оказания услуг на рынке железнодорожных перевозок. При этом рынок, причем все его участники, должен как можно более оперативно реагировать на внешние изменения. Так, в условиях спада экономики в 2008 году многие частные операторы имели возможность оперативно снижать тарифы, а инвентарный парк был жестко ограничен рамками Прейскуранта № 10-01. Тогда железнодорожники говорили о том, что не могут обеспечить конкурентоспособность своих перевозок. Сейчас такие возможности есть (откровенно сказать, при надлежащей заинтересованности они могли появиться и раньше), диапазон значений нормативно закреплен, и мы идем к следующему этапу более развитого рынка.
– Какой будет конфигурация рынка на этом новом этапе? Каковы станут функции РЖД? И, главное, остается ли неизменной роль гарантирующего перевозчика со всеми вытекающими отсюда последствиями?
– Конкретные детали пока являются предметом обсуждения. Но в целом мы сейчас говорим о том, что может существовать три сегмента рынка. В первом из них оказываются услуги на условиях общего парка, в том числе с применением обратной аренды у дочернего общества. Второй сегмент – это организованный товарный рынок регулярных грузовых железнодорожных перевозок. По нашему мнению, это означает существование некоторых маршрутов, на которых конкурирующим перевозчикам в соответствии с правилами недискриминационного доступа будут выделены нитки графика. Перевозчики получают право доступа к этим ниткам и далее организуют курсирование поездов с возможностью предоставления вагономест для грузоотправителей. Для этой цели с участием РЖД, операторов, грузовладельцев прорабатываются механизмы функционирования торговой площадки, с использованием которых будет организовано предоставление услуг перевозчиков, операторов подвижного состава и владельцев путей необщего пользования по регулярному грузовому сообщению.
И, наконец, третий, сейчас основной, сегмент рынка – нерегулярное грузовое сообщение, работа которого организована по заявкам. Грузоотправитель подает в установленный срок заявку – и дальше решается, каким образом она может быть удовлетворена: общим парком или парком, который указывает грузовладелец; какая инфраструктура для этого может быть задействована. В данном случае речь идет о том, как создать адекватную потребностям рынка коммерческую инфраструктуру, сняв ставшие уже привычными проблемы покупателя услуги транспортировки на пути от возникновения потребности до непосредственно перевозки. При этом в идеале это должна быть достаточно простая и прозрачная система, упрощенно говоря, набор сервисов, из которых можно выбирать, четко понимая особенности оказания такой услуги и механизмы ценообразования на нее.
Зачем вводить искусственные ограничения?
– Тем не менее все чаще приходится сталкиваться с точкой зрения, что в нынешних условиях невозможно построить сколь-нибудь дееспособную систему, поскольку само развитие отрасли пошло по бессистемному варианту, и при той численности операторов, которую мы имеем к настоящему времени, отрасль обречена на бесконечный перебор различных вариаций хаоса. Считаете ли Вы необходимым сократить количество участников рынка, например, как это сделано в проекте Минтранса, через введение имущественных барьеров?
– У нас есть такая способность – свои достижения превращать в недостатки, а затем наказывать тех, кто невиновен (смеется). В данном случае собственники подвижного состава принесли инвестиций на сумму более 300 млрд рублей, в значительной мере решив проблему обновления вагонного парка. Дальше возникают обязательства со стороны государства организовать работу этих операторов в новых условиях. В итоге очевидны определенные недоработки на уровне органов власти и перевозчика, что по большей части фактически и привело к вышеназванным проблемам, включая снижение оборота подвижного состава. Но какое это имеет отношение к размеру операторской компании? Наши китайские друзья говорят: «пусть расцветают все цветы».
Есть такая наука техногенез, одно из основных положений которой заключается о том, что во всех технических системах существует оптимальное соотношение больших и малых частей. Имеется много подтверждений этой науке на практике. Например, на рынке телекоммуникаций тарифы только тогда оказываются ниже, когда ощущается давление небольших региональных операторов на крупных игроков. Скажем, в Москве, где осуществляет деятельность только «большая тройка», тарифы выше, чем в Санкт-Петербурге, где на рынке наряду с «большой тройкой» функционирует еще и региональный оператор. Малые компании зачастую вырастают в средние, средние – в крупные, крупные – в национальные, национальные – в интернациональные. Это нормальный экономический процесс. Зачем его искусственно ограничивать? К тому же сейчас в большинстве своем малые компании, обеспечивая потребности целого сегмента представителей реального сектора, занимают те рыночные ниши, в которых не спешат осваиваться крупные игроки, во всяком случае на тех условиях, которые могут обеспечить «малыши».
Практика показывает, что в данном бизнесе случайных людей практически нет, это, как правило, железнодорожники с опытом работы, которые умеют обеспечить нормальную деятельность своих предприятий, организационное и информационное сопровождения движения своих вагонов, выстроить оптимальную транспортную логистику и т.д и т.п. Поэтому не вижу разумных оснований для того, чтобы сказать, что сегодня порог должен быть 1 тыс. или 5 тыс. вагонов. Это чисто умозрительные построения, и экономики под ними, равно как и целесообразности, просматривается очень мало. Задача стоит другая – организовать эту работу по единым справедливым правилам. Ведь мы с вами уже прошли ситуацию, когда ПГК, будучи ДЗО ОАО «РЖД», работала в рамках процеду¬ры, которую по агентским схемам организовал ЦФТО. Притом что компания являлась № 1 по объемам перевозок на рынке и использовала возможности колоссального аппарата, обстановка на сети лучше не стала. Поэтому нельзя сказать, что пороговое ограничение в количестве работающих компаний или вагонов, находящихся под их управлением, является панацеей от существующих проблем.
Ключевой фигурой должен стать грузовладелец
– То есть получается, что задача власти – создать нормальные правила игры, а задача бизнеса – обеспечить их соблюдение?
– Все, скажем так, немного сложнее. Главная проблема не столько даже в отставании с подготовкой нормативной базы, а в том (и последние события это ярко продемонстрировали), что регламенты не всегда, мягко говоря, оптимальным образом отражают потребности рынка. Не открою Америки, если скажу, что в силу объективных и субъективных причин органы власти не во всех случаях могут адекватно реагировать на изменение жизненных реалий. И в этой связи критически важно, чтобы все заинтересованные стороны принимали участие в дальнейшем продвижении реформ. Не случайно на недавнем совещании в Кемерово премьер-министр указал на необходимость создания некоммерческой организации для рынка перевозок по аналогии с той структурой, что существует на рынке электроэнергетики. Это также наше давнишнее предложение, мы еще на стадии обсуждения структурной реформы настаивали на образовании такого института сорегулирования. Регуляторы, операторы, экспедиторы, грузоотправители и другие участники – все вместе они должны работать над созданием организованной площадки, института, посредством которых будут формироваться дальнейшие правила игры.
– Тем не менее не кажется ли Вам, что, по крайней мере, уже третий год уполномоченные ведомства обещают принять документы, формирующие рыночную инфраструктуру, а на деле издаются лишь акты, которые потенциально создают возможности для ограничения конкуренции? Не является ли такая амбивалентность самым негативным фактором для развития отрасли?
– Должен отметить, что даже в новых актах, многие положения которых приняты в условиях кризисной ситуации, специально оговаривается процедура мониторинга, на основании которого необходимо оценивать, насколько эти меры способствовали улучшению ситуации, поскольку в новых нормах содержится слишком много угроз для формирования конкурентной среды. И совершенно очевидно, что для обеспечения дальнейшего поступательного и комплексного развития потребуется коррекция. От старой системы административного управления на железнодорожном транспорте мы уже давно ушли, а к новой системе функционирования коммерческой инфраструктуры рынка пока так и не пришли. И уже сейчас, на третьем этапе реформы, пройдя путь проб и ошибок, мы вновь и вновь возвращаемся к необходимости формирования инструментария, адекватного условиям, целям и задачам изменений в отрасли. Эту работу необходимо завершить, и для этого имеются все необходимые предпосылки. Есть исторический опыт существования института Тарифных съездов, есть опыт в других отраслях, есть квалифицированные специалисты, которые приобрели огромный опыт работы в условиях рынка.
– Если говорить, что называется, без дураков, в чьих интересах она должна проводиться? Чьи позиции будет отстаивать государство вообще и ваше ведомство в частности: крупных игроков, мелких операторов, собственников инфраструктуры?
– Ключевой фигурой при новой расстановке сил должен стать грузоотправитель. Под него должны подстраиваться все остальные участники рынка. Если получится, что ситуация будет ущемлять интересы грузовладельца, будем предпринимать все меры, чтобы восстановить баланс интересов.
