Дорожная карта как способ повышения конкуренции

Проблема развития конкуренции на рынке финансовых услуг не теряет  своей актуальности, особенно в ситуации, когда количество участников этого рынка сокращается как под воздействием последствий кризиса, так и в силу надзорных мер, применяемых Банком России. О том, как Федеральная антимонопольная служба РФ планирует способствовать ее решению в 2017–2018 годах, в интервью NBJ рассказал заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ Андрей КАШЕВАРОВ.

NBJ: Андрей Борисович, в этом году главной темой очередного съезда Ассоци­ации российских банков стало состояние конкуренции на рынке финансового посредничества. Как вы ­оцениваете ситуацию  в банковской системе?

А. КАШЕВАРОВ: Мы видим, что количество финансовых организаций сокращается, естественно, это может привести к ухудшению состояния конкуренции. Но, с другой стороны, тут важно понимать, что бывают ситуации, когда качество важнее количества, и как раз такую мы наблюдаем сейчас. Тем более что в последнее время с рынка выбывают организации, занимавшие на нем очень малую долю, так что их уход на состояние конкуренции практически не влияет.  

NBJ: То есть негативных последствий нет?

А. КАШЕВАРОВ: Есть, но они заключаются несколько в другом. Поскольку подавляющее число банков, ушедших с рынка, являлись частными, возросла доля финансово-кредитных организаций с государственным участием. И как раз продолжающийся процесс огосударствления системы в известной мере беспокоит и нас, и независимых экспертов, и самих участников финансового сектора. 

NBJ: В начале декабря 2016 года СМИ сообщили, что ФАС России направила в Центральный банк РФ свои предложения по развитию конкуренции на финансовом рынке. Эти предложения были сформулированы с учетом той тенденции, о которой вы говорите, – увеличения роли государства в совокупных активах банковской системы?

А. КАШЕВАРОВ: Скажем так, мы сейчас разрабатываем совместно с Банком России дорожную карту, и ее отличие от предыдущих аналогичных проектов в том, что она будет непосредственно исполняться Федеральной антимонопольной службой. Безусловно, и ЦБ РФ тоже, но отвечать за ее реализацию будет ФАС России. Этот документ включает в себя комплекс как принципов, так и действий, направленных на повышение уровня конкуренции на рынке финансовых услуг, и мы нашли достаточно точек соприкосновения с Центральным банком РФ по вопросу его реализации. 
Должен отметить, что мы считаем это значительным шагом вперед, поскольку в предыдущих дорожных картах финансовый рынок не затрагивался, так как речь шла преимущественно о формировании мегарегулятора. На сегодняшний день можно констатировать, что этот процесс завершен, и мы считаем, что пришло время совместными усилиями приступить к реализации новой дорожной карты. Естественно, что речь не идет о некоем «застывшем» документе: очевидно, что по мере возникновения новых проблем и задач он будет дополняться, видоизменяться, будут конкретизироваться предлагаемые меры.   

NBJ: Ответственность ФАС России за реализацию этой дорожной карты – инициатива самой службы?

А. КАШЕВАРОВ: Это решение, принятое на совместном совещании с руководством ЦБ РФ. Мы готовы утвердить этот документ приказом Федеральной антимонопольной службы РФ, но, конечно, при этом на дорожной карте должна будет стоять согласующая подпись Банка России. 

NBJ: Итак, ФАС России и ЦБ РФ взаимо­действуют по данному вопросу. Принимают ли участие в работе над проектом еще какие-нибудь государственные ведомства или неправительственные объединения? 

А. КАШЕВАРОВ: Если говорить об органах исполнительной власти, то нет. Что же касается неправительственных объединений, то, конечно же, мы получили на наши запросы ответы со стороны объединений финансовых организаций, так что мнение участников рынка, безусловно, учитывалось при формулировке принципов и разработке конкретных шагов. 

NBJ: Возможно, следующий мой вопрос прозвучит наивно, но можно ли в принципе с помощью неких административных шагов исправить ситуацию с конкуренцией в той или иной отрасли? Ведь конкуренция – это в первую очередь порождение свободного рынка.

А. КАШЕВАРОВ: Конечно. Например, можно предусмотреть ряд мер, реализация которых изменит порядок принятия решений в отрасли и, соответственно, изменит в определенной степени поведение игроков. Это касается в первую очередь тех рынков, где есть ярко выраженные монополисты. 

NBJ: Например, банковского сектора?

А. КАШЕВАРОВ: Нет, есть куда более концентрированные рынки – например, рынок депозитарных услуг, где доминирующую роль занимает Центральный депозитарий. Есть вопросы, связанные с функционированием рынка биржевой торговли. Банковский сектор в этом контексте выглядит как раз более-менее конкурентным, хотя, как я уже сказал, на нем прослеживается тенденция к увеличению доли государства в совокупных активах системы. 

NBJ: Будет ли дорожная карта, о которой вы говорите, обнародована после ее подписания?

А. КАШЕВАРОВ: Безусловно. Мы никогда ничего не скрываем и уж тем более не собираемся делать из этого документа тайну за семью печатями. 

NBJ: Правильно ли я понимаю, что дорожная карта отличается от других документов, содержащих комплекс принципов и мер, тем, что в ней прописаны сроки выполнения тех или иных шагов, направленных на повышение уровня конкуренции?

А. КАШЕВАРОВ: Да, действительно, в «карте» прописаны конкретные сроки. Она рассчитана — во всяком случае, пока — на два года, то есть мы надеемся, что она будет реализована до наступления 2019 года. У нас есть основания полагать, что уложиться в эти сроки реально, поскольку, повторюсь, речь идет о совместно разработанном документе ФАС России и ЦБ РФ. 

NBJ: А конкретные цифры в «карте» прописаны? Например, что к началу 2019 года доля банков с госучастием в том или ином сегменте банковских услуг должна снизиться до определенного показателя?

А. КАШЕВАРОВ: Нет, такой конкретики «карта» не содержит, поскольку речь в ней в большей степени идет все же о принципах, которых должны придерживаться в своей деятельности участники финансовой системы. В случае реализации этих принципов, безусловно, будет результат, но надо отдавать себе отчет в том, что он будет носить отложенный характер. 

NBJ: Сейчас в банковском секторе активно дискутируется вопрос о введении пропорционального надзора, то есть о фактическом разделении банков на группы в зависимости от спектра совершаемых ими операций и о применении к этим группам различных надзорных требований. В действительности же эта мера также направлена на повышение конкуренции, на то, чтобы малые и средние банки имели возможность сохранить свой бизнес. Интересует ли эта тема Федеральную антимонопольную службу?

А. КАШЕВАРОВ: Мы озвучивали свою позицию на банковском форуме в Сочи в сентябре 2016 года и высказывали ряд предложений по реализации этой инициативы. Ключевой момент, который вызывает у нас если не опасения, то желание, чтобы он был конкретизирован, – процесс перемещения кредитных организаций из одной группы в другую. Если пороги по активам и будут установлены, то они не должны становиться «потолком», уперевшись в который финансово-кредитные организации будут останавливаться в своем развитии. У быстро растущих поднадзорных организаций должна быть опция перехода в иное состояние. И, соответственно, те, кто находится в более высокой группе, должны иметь возможность перейти в более низкую группу, если по тем или иным причинам они начинают сокращать долю своего присутствия на рынке. 

NBJ: То есть главное пожелание ФАС России в данном контексте – чтобы механизм перехода банков из группы в группу был более плавным, чем тот, который заявлен сейчас?

А. КАШЕВАРОВ: Да. Мы все понимаем, что речь в данном случае идет о двустороннем движении, и необходимо сделать так, чтобы в этом движении не наблюдалось пробок и не было также массированного ухода банков с рынка, вызванного тем, что они не смогли найти себе места под солнцем.

NBJ: Центральный банк РФ прислушался к этому предложению?

А. КАШЕВАРОВ: Пока никаких новых документов в рамках развития этой инициативы в ФАС России не поступало. Мы следим за продолжающейся дискуссией по этому вопросу и, конечно же, всегда готовы озвучить свою позицию.

NBJ: Вопрос, который по-преж­нему остается актуальным для потребителей банковских услуг, связан с комиссией, взимаемой финансовыми организациями за снятие наличных средств в банкоматах других банков. В рамках наших прошлых бесед мы уже обсуждали его, есть ли здесь какие-либо подвижки?

А. КАШЕВАРОВ: Действительно, у нас сейчас большая часть операций по картам любых платежных систем связана со снятием наличных в банкоматах. Пять лет назад этот показатель составлял 84%, и я не думаю, что за прошедший период картина существенно изменилась. 

В некоторых странах в рамках платежных систем действуют соглашения об установлении единой платы по межбанковским платежам, и антимонопольные органы в этих странах допускают практическую возможность «погружения» этих платежей в расчеты между банками.

NBJ: Речь идет о так называемой нулевой комиссии за снятие денежных средств?

А. КАШЕВАРОВ: Да. Мы полагаем, что введение такой комиссии было бы выгодным как для клиентов, так и для финансово-кредитных организаций.

NBJ: Это подразумевает широкие договоренности между платежными системами и большим количеством банковских организаций?

А. КАШЕВАРОВ: Конечно. С нашей точки зрения, эту практику следовало бы внед­рить повсеместно, когда речь идет о снятии гражданами наличных средств. Мы неоднократно получали запросы от пользователей карт, в которых они просили нас разъяснить, как формируются комиссии в тех случаях, когда они снимают средства со своих карт в банкоматах других банков. 

Сейчас ситуация такова: либо на банкоматах размещены стикеры с перечнем банков, которые не взимают платы за подобную услугу, либо на дисплее появляется надпись «информацию о комиссии за снятие денежных средств уточните у своего банка». Вы сами понимаете, что это как минимум создает неудобства для пользователей: держателям карт приходится стоять у банкомата и изучать список банков, не взимающих комиссию, либо звонить в call-центр своего банка и задавать соответствующие вопросы. Хорошо, если вы в такой ситуации находите свободный банкомат, а если к нему стоит очередь, что, в принципе, не такое уж редкое явление? Очевидно, что для пользователей карт все было бы намного проще, если бы комиссии за снятие средств были «зашиты» в межбанковские соглашения, и с практической точки зрения в этом нет ничего невозможного, более того – уже имеется опыт других стран, где подобные соглашения практикуются и доказывают свою ­эффективность.

NBJ: Как реагируют на это предложение владельцы платежных систем?

А. КАШЕВАРОВ: Пока обратной связи по этой теме у нас нет. Я могу предположить, что какое-то время у нас будет сохраняться нынешнее положение дел. Надо понимать, что причина тут не столько в позиции руководства ПС, сколько в том, что у нас пока недостаточно стимулов для развития безналичных платежей. Эти стимулы не то чтобы «гасятся» – им препятствует разница в обслуживании денежных потоков, разница в комиссиях, которые вы платите инкассаторам, с одной стороны, и платежным системам – с другой. Услуги инкассаторов обходятся дешевле, таким образом, выбор в их пользу пока ­очевиден. 

NBJ: Складывается впечатление, что банки не рвутся заключать между собой такие соглашения, хотя им это должно быть выгодно. Не ограничивает ли их активность в данном вопросе то, что при любом раскладе выиграют крупнейшие розничные банки – ведь у них самые большие банкоматные сети по стране? Если нулевая комиссия и будет введена, то легко догадаться, чьими банкоматами граждане будут пользоваться для обналичивания средств чаще всего.

А. КАШЕВАРОВ: Возможно, да, но, по крайней мере, и другие финансово-­кредитные организации не останутся в накладе. Представьте себе стандартный торговый центр: обычно там стоят банкоматы нескольких банков. В случае если вы будете знать, что комиссия с вас не взимается, независимо от того, какой из них вы выберете, то вы вряд ли будете пользоваться исключительно устройствами крупнейших банков.  

Более того, я могу вам напомнить ту ситуацию, которая сложилась после создания Системы страхования вкладов. Тогда доля банков с госучастием сразу же существенно снизилась – вполне вероятно, что и в данном случае будет иметь место та же тенденция.  

NBJ: Традиционный для наших с вами интервью вопрос: на что граждане наиболее активно жаловались в Федеральную антимонопольную службу в прошлом году, за исключением вопроса комиссий за снятие средств в банкоматах других финансовых организаций?

А. КАШЕВАРОВ: В основном мы получали жалобы, связанные с недобросовестной конкуренцией банков на рынке вкладов физических лиц. Это, в принципе, было ожидаемым, если учесть кризисные явления, происходившие на банковском рынке в 2014 и 2015 годах. Стало уже привычным, что, как только банкам не хватает ликвидности, они начинают привлекать средства населения во вклады, естественно, обещая в ответ высокую доходность, опцию по неограниченному пополнению и т.д. 

В прошлом году ситуация с ликвидностью нормализовалась, и банки, оценивая свои возможности по обслуживанию таких обязательств, начали ухудшать их потребительские свойства. Делали они это в одностороннем порядке, чем нарушали права потребителей банковских услуг. 

В центральном аппарате было рассмотрено три таких дела, плюс к этому было дано десять поручений территориальным управлениям ФАС России по направлению предупреждений в банки и в случае неисполнения таких предупреждений – по возбуждению против них дел о нарушении антимонопольного законодательства. Естественно, что в каждом случае проводится отдельное тщательное расследование, поскольку не всегда жалобы потребителей ­подтверждаются.

NBJ: Странно, что банки вообще идут на это: ведь они уже имеют опыт кризиса 2008–2009 годов. Тогда тоже предпринимались попытки, как вы сформулировали, ухудшать задним числом потребительские свойства вкладов и было, если я правильно помню, несколько судебных дел по данному вопросу, которые банки проиграли.

А. КАШЕВАРОВ: Я бы не сказал, что участники рынка не учли тот опыт. В этот раз часть финансово-кредитных организаций действовала более осторожно и корректно. Например, они пытались включать в договоры опцию по изменению ставки в одностороннем порядке, и вкладчики действительно подписывали такие документы. Но мы с этим аргументом не согласились, поскольку подобные действия со стороны банков противоречат положениям ГК РФ. 

Были и другие попытки: например, участники рынка ссылались на предписание ЦБ РФ, запрещающее прием вкладов. Соответственно, некоторые банки, апеллируя к этому предписанию, тем или иным образом ограничивали возможность граждан по пополнению вкладов. Но Комиссия ФАС России, в которую также входили представители Центрального банка РФ, изучив все материалы, пришла к выводу, что такие действия банков не были направлены на исполнение этих предписаний, а были использованы как формальное основание для несоблюдения условий договоров вкладов. В одном из случаев Комиссия ФАС высказала мнение, что, например, введение по уже открытым вкладам комиссии за их пополнение в принципе не может являться способом исполнения подобных предписаний Центрального банка РФ. 

NBJ: Нашим банкам в этой ситуации приходится сложно, и нельзя ведь сказать, что только они виноваты в том, что так получилось.

А. КАШЕВАРОВ: Мы не усматриваем в этом злого умысла. Когда наблюдается снижение ликвидности, естественно, финансово-кредитные организации пытаются исправить эту ситуацию с помощью доступных и известных им решений. Дело в том, что в такие минуты мало кто думает о долгосрочной перспективе: есть проблема, и ее пытаются решить по принципу «здесь и сейчас». 

А с другой стороны, возникают долгосрочные обязательства, которые необходимо будет выполнять, и надо рассчитывать свои силы на весь путь, а не только на его сравнительно небольшой отрезок.

NBJ: По крайней мере, есть надежда, что количество таких банков с каждым новым кризисом будет уменьшаться, не так ли?

А. КАШЕВАРОВ: Должен сказать, что в количественном выражении число таких банков возросло по сравнению с 2009 годом, но, конечно же, их остается очень мало. Речь идет о единичных случаях. Следует понимать, что жалобы в отношении банков поступают нам, безусловно, не только в связи с их действиями по вкладам, но и по другим продуктам. Чаще всего граждане высказывают претензии, связанные с предоставлением им недостаточной либо некорректной, с их точки зрения, информации о продуктах. 

NBJ: Не могу не спросить вас, много ли жалоб поступает на микрофинансовые организации?

А. КАШЕВАРОВ: Основная причина жалоб на МФО не изменилась – это мимикрия под известные банковские бренды. Также есть жалобы на то, что микрофинансовые организации называют вкладами те свои продукты и услуги, которые, в соответствии с законодательством, не являются вкладами. Но эти явления не носят массового характера, и речь в подавляющем большинстве случаев идет о технических нарушениях, которые устраняются нашими территориальными управлениями. 

NBJ: Какие существуют планы у ФАС ­России в части регулирования ситуации на рынке финансовых услуг на 2017 год? 

А. КАШЕВАРОВ: Нашим «магистральным» документом на этот и на следующий год остается дорожная карта, о которой мы говорили в начале интервью. Мы надеемся, что она будет реализовываться именно так, как это прописано в ней, с соблюдением указанных сроков и в полном взаимодействии между ФАС России и ЦБ РФ.  

беседовала Анастасия Скогорева

Источник: NBJ