Тарифный апгрейд

Каким образом антимонопольное ведомство планирует выстраивать новую архитектуру тарифной политики? На какие методы регулирования делается ставка и почему формула «тарифы от затрат» дискредитировала себя? Когда возможно гибкое регулирование, а какие рынки стоят на пороге дерегулирования? Об этом мы беседуем с заместителем руководителя ФАС России Анатолием Николаевичем Голомолзиным.

 

Законодательная ревизия

 

– ФАС России проводит законодательную ревизию в сфере тарифного регулирования. Над какими инициативами работаете, какие задачи они должны решить?

– Речь идет о двух законопроектах: поправки в Закон о защите конкуренции и законопроект об основах государственного регулирования тарифов. Они идут одним пакетом и концептуально меняют подход в рамках новой проконкурентной тарифной политики, реализуемой антимонопольным ведомством.

Задача законопроектов состоит в определении базовых принципов современной тарифной политики и в регламентации методических подходов и процессуальных норм.

Базовые принципы тарифного регулирования должны быть сформулированы в Законе о защите конкуренции. Главный из них – принятию решения о введении, изменении, прекращении регулирования должен предшествовать анализ рынков в соответствии с подходами, установленными общими нормами антимонопольного законодательства. Другой, не менее важный принцип – обеспечение недискриминационного ценообразования. Замечу, что нормы недискриминационного доступа в сферах естественных монополий уже закреплены в действующей редакции Закона о защите конкуренции. Нельзя применять разные тарифы в сопоставимых одинаковых условиях. При этом всегда нужна точка опоры – необходимо ориентироваться на бенчмарки индикаторов, которые по возможности должны быть рыночными.

После принятия решения о необходимости введения или изменения тарифов будет применяться закон о государственном тарифном регулировании. Именно в нем должны быть подробно определены все процессуальные моменты и процедурные вопросы: открытие тарифного дела, направление тарифной заявки, принятие и публикация решений, рассмотрение споров и разногласий по тарифам, стандарты раскрытия информации.

Нужно создать условия для единообразия и унификации принципов и методов тарифного регулирования. Сформулированные сейчас подходы к тарифообразованию в разных сферах различаются по тем вопросам, по которым они в принципе не могут различаться. Например, как рассчитывать прибыль, как учитывать амортизационные отчисления и многие другие. Подобные вопросы имеют общеэкономический характер и, соответственно, регламентироваться должны также унифицированно.

Еще одна задача этого закона – установить последовательность действий, которые должен совершить регулятор после выбора одного из методов тарифного регулирования, чтобы этот метод был применен согласно требованиям законодательства. Например, метод обеспечения доходности инвестированного капитала – Regulatory Asset Base, или RAB. В случае с ним необходимо проработать и принять долгосрочную инвестиционную программу, затем разбить ее по инвестиционным проектам, оценить их эффективность и, наконец, контролировать исполнение инвестиционных обязательств. Неподготовленный надлежащим образом переход к RAB в электроэнергетике, не решив инвестиционных проблем в электросетевом комплексе, создал массу проблем для потребителей, в том числе вследствие существенного роста тарифов.

По каждому методу тарифного регулирования, включая метод индексации, метод применения тарифов исходя из анализа сопоставимых цен, метод экономически обоснованных затрат, необходимо установить последовательность действий, которые должен совершать регулятор после их выбора. Это будет способствовать не только принятию объективных тарифных решений, но и снижению многочисленных сейчас тарифных споров. Если же дело будет доходить до разногласий, объективности их рассмотрения в судебных и досудебных инстанциях будут способствовать законодательные рамки.

 

– На какой стадии разработки находятся эти законопроекты?

– Поправки в Закон о защите конкуренции уже проходили цикл обсуждений с заинтересованными ведомствами, текстуально они хорошо проработаны. Закон о тарифном регулировании также текстуально существует. В ближайшее время мы будем готовы начать публичные обсуждения.

 

– Есть мнение, что переход к единому закону о тарифном регулировании вызовет скорее отрицательный эффект – период «беззакония» и невозможность учесть все отраслевые особенности.

– Ровно наоборот. Антимонопольное ведомство – мультисекторный и многофункциональный регулятор. Мы видим ситуацию шире и в целом понимаем, как работают те или иные механизмы на тех или иных рынках. В отдельных отраслевых законодательных актах есть, скажем так, несовершенства, которые приводят к неэффективности регулируемых видов деятельности. Когда мы говорим о необходимости унификации и приведения к единообразию, то преследуем цель устранить эти недостатки. Конечно, у каждого сектора своя специфика, но она может и должна учитываться в основах ценообразования, утверждаемых Правительством, или отражаться в отраслевых законах.

Мы не говорим, что вся система тарифного законодательства должна быть выстроена только в одном отдельном законе. Общие правовые рамки, всё, что можно и нужно унифицировать, отражаем в законе о государственном регулировании тарифов, отраслевые особенности – в отраслевом законе. Одно другому не препятствует.

К примеру, нет отдельного арбитражно-процессуального кодекса для электроэнергетики или для рынков газа. Странно задаваться вопросом, почему же тогда процессуальные подходы к системе тарифообразования должны быть разными и закреплены в отдельных законах.

 

Ориентир на исторический бенчмарк

 

– Одним из главных принципов нового тарифного регулирования заявлена индексация тарифа в обмен на эффективность. Возможно ли выработать универсальные критерии экономической эффективности и обоснованности затрат при установлении тарифов, эталонные ориентиры для бизнеса с учетом специфики сферы и региона деятельности компании и многообразия бизнес-процессов? Объять необъятное?

– Козьма Прутков уже ответил, что нельзя объять необъятное. А вот к выработке универсальных критериев эффективности и обоснованности затрат при установлении тарифов, к выработке ориентиров для бизнеса с учетом специфики сферы и региона деятельности компаний при многообразии бизнес-процессов нужно стремиться.

Чтобы оценить эффективность установленных тарифов и произведенных расходов, нужно использовать инструмент сопоставления. Мы говорим о том, что в равных или близких условиях компании должны получить соизмеримые тарифы, и ищем бенчмарк. Чтобы его использовать, нужно сравнить и проанализировать условия сопоставимости в рамках процедур анализа рынка – основного инструмента работы антимонопольщиков, который должен стать и основным инструментом регуляторов тарифов. Наша задача – сделать так, чтобы тарифы и расходы, установленные и понесенные в таких сопоставимых условиях, были недискриминационными, то есть одинаковыми. Например, удельный расход топлива, потери электроэнергии, заработная плата – все эти позиции должны быть соизмеримы по аналогичным видам деятельности в сопоставимых условиях.

Сейчас зачастую, скажем, одна сетевая компания получает в сопоставимых условиях тарифы гораздо выше, чем другая, выигрывая «конкурентную» борьбу за решение тарифного регулятора. Есть примеры, когда такая разница в тарифах существовала долгое время. Есть и другие примеры – когда, после того как была проведена последовательная политика перебалансировки тарифов, сетевые организации стали работать в равных условиях.

Вопрос эталонного ориентира более сложный и неочевидный. Экономисты говорят, что идеальные модели существуют только в идеальном мире 1. Поэтому трудно использовать эталонные затраты и эталонные тарифы, полученные расчетным путем и зачастую оторванные от реальной жизни. С большой вероятностью вы ошибетесь, попытавшись рассчитать такие показатели. Это как подбросить монетку – она может упасть орлом или решкой. Эталонный показатель, полученный расчетным путем, – это когда монетка падает на ребро. Событие, согласитесь, очень маловероятное.

Экономисты также понимают, что формула из удобного набора терминов и описания их в денежных категориях не может подменять реальную экономическую жизнь и не дает ничего, кроме набора логически совместимых положений. Но оценивать логическую систему надо с точки зрения того, как ее положения соотносятся с реальностью.

В реальном мире база для сравнений и сопоставлений должна быть более обоснованной. Мы предпочитаем ориентироваться на исторический бенчмарк. Если одна компания работает эффективно, то в этих же условиях другая компания тоже может и должна работать эффективно. Соизмерение реальных условий поведения реальных участников рынка с учетом общеэкономических, региональных, природно-климатических, производственно-технологических и иных особенностей дает нам возможность рассчитывать на повышение эффективности деятельности регулируемых компаний.

Масштабная, многолетняя, последовательная, надлежащим образом организованная перебалансировка тарифов в электроэнергетике, тепло- и газоснабжении, ЖКХ является одним из основных резервов повышения эффективности этих и некоторых других регулируемых секторов экономики.

 

– А есть ли расходы, которые нельзя сопоставить и проконтролировать?

– Аналогичные расходы есть в любых сферах деятельности. И в регулируемых секторах, и в тех, где свободное ценообразование. Практически всегда можно найти сопоставимые рынки и ориентиры, прямые или косвенные аналогии, по которым можно судить об эффективности расходов.

 

– Будет ли зафиксирована гарантия получения прибыли регулируемой организацией как принцип тарифного регулирования?

– Любой регулируемый вид деятельности – это бизнес. Значит, компания должна успешно функционировать, развиваться, получать прибыль для дальнейшего развития, инвестиций, выплаты дивидендов. Соответственно, любой регулируемый вид деятельности должен гарантировать возмещение издержек, а также получение прибыли. При этом она должна быть приемлемой, не ниже и не выше, чем может быть в характерных для этого вида условиях экономической деятельности. Поэтому регулятор контролирует, чтобы прибыль не выходила за пределы эффективного функционирования и развития, чтобы обеспечить баланс интересов регулируемого хозяйствующего субъекта и потребителей его услуг.

 

– Эти пределы будут установлены на законодательном уровне? Если да, то в каком размере?

– В условиях меняющейся экономической ситуации трудно говорить о закреплении в законе конкретных величин. Так, условия договоров поставки мощности в электроэнергетике поставили одних участников рынка – генераторов в заведомо более выгодные условия, чем всех остальных. Не может быть обоснованной ситуация, когда гарантии доходности одних участников рынка становятся шоком для других.

Важнее закрепить в законе понимание того, что регулируемая деятельность является бизнес-процессом. Нужно законодательно обеспечить уверенность оператора и (или) инвестора в регулируемых сферах деятельности, о возможности или гарантировании получения дохода на вложенный капитал в той мере, в какой он смог бы это сделать, находясь в условиях справедливой конкурентной борьбы. Что можно зарабатывать на оказании регулируемых услуг, а не пытаться заработать на сопутствующих сферах деятельности: на «раздутых» затратах стройки, на неэффективных закупках оборудования и тому подобном.

 

– Как планируется стимулировать регулируемые субъекты рынка снижать и сокращать издержки?

– Есть несколько подходов к тому, как сделать тарифное регулирование для компаний стимулирующим. Речь идет о долгосрочном тарифном регулировании, которое побуждает регулируемых субъектов эффективно использовать текущие расходы и иные ресурсы. То, что компания сэкономила, она может далее расходовать в основной производственной деятельности и развитии бизнеса. Существовавший ранее подход ежегодного тарифного регулирования, согласно которому сэкономленные за счет эффективного расходования средства изымались и в дальнейшем периоде регулирования не учитывались, является дестимулирующим.

 

– Еще один принцип – инвестиции в обмен на тариф. Анатолий Николаевич, расскажите об этом подробнее.

– Раньше так называемые компании общего пользования – public utilities – регулировались по методу «затраты плюс». Сейчас другой подход: создаются стимулы для эффективного функционирования и развития, делаются предложения по соответствующей бизнес-модели регулируемой организации.

В меняющемся мире принципиальный вопрос: как вписать сложную инфраструктурную компанию в экономическую реальность? Например, можно утвердить инвестиционную программу, исполнять ее. А потом выяснится, что в реальности нагрузки и объемы не те, на которые она рассчитывалась, а значит, компания работает в неэффективном режиме. И такие примеры, к сожалению, есть. Находят причины, почему это происходит: говорят, что регулятор утвердил неправильную инвестиционную программу или что подали заявку на нагрузку, которая оказалась гораздо больше или меньше, чем планировалось. Но это ответственность компаний, которые являются операторами объектов инфраструктуры. Именно они должны планировать перспективные нагрузки. Задача регулятора – сделать так, чтобы методы тарифного регулирования позволяли компаниям эффективно и гибко развиваться, чтобы инвестпрограммы были обеспечены тарифными ресурсами, но не создавали избыточного давления на потребителей.

Принцип «инвестиции в обмен на тариф» позволяет привлекать инвестиции за счет оказываемых услуг, эффективно планировать, прогнозировать и гибко функционировать и развиваться с учетом жизненного – от зарождения проекта, проведения процедур отбора проектов, строительства, эксплуатации, вывода из эксплуатации – и производственного, по всем звеньям производственной цепочки, циклов инфраструктуры и реальных интересов всех заинтересованных лиц.

 

– Приведете примеры применения этого принципа?

– Один из нетривиальных и успешных примеров – произошедший в начале 2000-х годов трехкратный рост платы за установку телефона – с 2000 до 6000 рублей – для предприятий «Связьинвеста». Инвестиционно привлекательный тариф кроме прочего еще и отвечал балансу интересов операторов и абонентов. Анализ рынка позволил спрогнозировать реакцию альтернативных операторов, у которых произошло трехкратное снижение тарифа: с 25 000 до 8000 рублей. Как следствие, в течение трех лет «рассосалась» очередь на установку телефона – 4,5 миллиона человек, была решена казавшаяся вечной проблема всех предыдущих лет. После исчезновения дефицита тарифы вновь вернулись к исходному уровню – около 2000 рублей и ниже, причем не только у «Связьинвеста», но и у альтернативных операторов.

В трубопроводном транспорте нефти долгое время широко применяется так называемый долгосрочный договорной тариф для расшивки «узких мест» на сети, затраты на которые в меняющихся экономических условиях не были учтены в рамках утвержденной инвестпрограммы. Стороны договариваются о надбавке к тарифу на транспортировку нефти по отдельным участкам, утверждают их в тарифном органе. В договоре сторон прописываются конкретные мероприятия и сроки их реализации. После исполнения договорных обязательств тариф возвращается к исходному значению.

Большая головная боль по стране в целом – техприсоединение к газу для потребителей: дорого – от десятков тысяч до нескольких миллионов рублей и долго – сроки присоединения составляют до двух лет. Кардинально улучшается ситуация в рамках совместной работы, проводимой ФАС России, Тюменской областью и компанией «МежрегионГазСевер». Средства надбавки на газификацию используются не только для строительства газопроводов до ввода в населенные пункты, как в целом по стране, но и для строительства внутрипоселковых газопроводов до ввода в дом. Если в других регионах зарабатывают «на стройке», то в Тюмени – на поставках газа вновь присоединенным потребителям. Плата за присоединение «нулевая» – следствие применения дешевых типовых проектов, конкурентного отбора поставщиков оборудования, субсидий малообеспеченным потребителям, поскольку расходы бюджета эффективны – окупаются в течение двух лет, применения ресурсного метода ценообразования на строительство, основанного на идеологии лучших практик – бенчмарков. Этот опыт зафиксирован в «дорожной карте» по конкуренции Тюменской области и тиражируется на другие регионы страны. Более того, этот опыт признан на недавнем заседании Госсовета одним из лучших примеров региональной инвестиционной политики.

 

– Предполагается, что при принятии тарифных решений акцент будет делаться на методе сопоставимых рынков? Затратный себя дискредитировал?

– Должен быть большой набор методов, которые можно при необходимости использовать в сочетании, чтобы установить оптимальный уровень тарифов.

Концептуальные и содержательные сложности затратного метода заключаются в том, что регулируемая организация из-за несимметричности информации гораздо больше понимает в том, что касается ее затрат, и всегда может доказать регулятору, что они обязательны. Хотя этот метод мы применяем, например, когда речь идет о новом строительстве. Индексный метод также можно использовать. У каждого из них свои достоинства и недостатки. Важно первые преумножить, а вторые нивелировать.

Приходят к нам регулируемые организации и, ссылаясь на свое видение затрат, просят повысить тариф на 25–30 процентов. Уходят обычно с тарифом на уровне «инфляция минус».

Мы же оцениваем не только затраты, но и ситуацию и тарифы на рынке регулируемых услуг, а также ситуацию и цены на рынках, смежных с регулируемым. Даже используя затратный метод, мы все равно начинаем оценивать и соизмерять затраты опять же по методу сопоставимых рынков. Как проводится оценка обоснованности затрат? Мы начинаем соизмерять, скажем, заработную плату, выяснять, почему она значительно выше, чем в этом же регионе в аналогичной сфере деятельности. Задаемся вопросом, почему в расчет принимаются расходы на электроэнергию или топливо в больших размерах, если сопоставлять с существующими индикаторами рынка.

Кроме того, совмещая компетенции по тарифному регулированию и контролю закупок компаний с госучастием и субъектов естественных монополий, мы смотрим, насколько эффективно применяются процедуры закупок.

 

– Будете использовать информационную систему закупок при аудите затрат?

– Обсуждаем вопрос о том, чтобы площадки, на которых проводятся торги, не только организовывали конкурентные процедуры, но и одновременно вели котировки по основным торгуемым товарным группам, в результате чего появятся индикаторы цен. Когда нет устойчивых котировок, мы вынуждены каждый раз проводить анализ рынка. Должна быть открытая, прозрачная, регулярно публикуемая информация.

В отдельных сферах нам удалось это сделать. Например, на рынке нефтепродуктов есть биржевые и внебиржевые котировки, которые публикуются ежедневно. По природному газу также ведутся биржевые торги. На бирже торгуются и планируется развернуть торговлю сжиженными углеводородными газами, минеральными маслами, лесом и строительными материалами, углем, цементом и другой продукцией.

 

От жесткости к гибкости

 

– Какие рассматриваются варианты принятия решений гибкого тарифного регулирования?

– У каждой отрасли своя специфика. Скажем, рынок связи. Сначала с незапамятных времен был установлен один тариф – ежемесячная плата за телефон. Потом в конце 1990-х – начале 2000-х годов антимонопольщики, которые были тогда и тарифными регуляторами, ввели три тарифных плана: ежемесячная, повременная и комбинированная оплата, что позволяло реагировать на спрос и управлять им. Это как раз пример гибкого тарифного регулирования.

Еще пример – тарифный коридор в грузовых перевозках. Если спрос повышен, тариф может подниматься к верхней планке диапазона, если наоборот – опускается к нижней границе. Задумано, впрочем, правильно, а практика требует совершенствования. Тут полезен опыт пассажирского транспорта.

В результате применения системы гибкого, в зависимости от сезонного спроса, ценообразования регулируемых плацкартных тарифов прирост пассажиропотока не потребовал роста провозных мощностей – новых вагонов. Этот инструмент применяется уже примерно 15 лет, он находится, так сказать, в базе, обеспечивающей эффективность. Следующим новым механизмом поддержки или удержания пассажиропотока в регулируемом сегменте стали гибкие тарифные решения в отношении скидок по верхним и боковым полкам.

При наличии конкуренции с другими видами транспорта и праве выбора пассажирами между перевозками по свободным или регулируемым тарифам рост тарифа возможен только в обмен на повышение качества перевозок. А последнее возможно лишь при тарифных предпосылках для инвестиций в новые бизнес-модели, новые услуги, технологические инновации.

Поэтому следующим этапом совершенствования ценовой политики стало применение с 2012 года динамического ценообразования в сегменте свободного рынка на железнодорожном транспорте – вагоны купе и СВ примерно на 150 маршрутах по стране. Это привело к постоянному ежегодному приросту пассажиропотока 9–10 процентов за последние четыре года.

Стало быть, выбран эффективный сценарий взаимодействия с потребителем, есть возможность для инвестиций и развития бизнеса. Если же дорегулировали до того, что объемы падают, то вывод один: или регулятор, или сама регулируемая компания плохо работает. Задача и смысл гибкого тарифного регулирования – обеспечить устойчивость развития и рост регулируемой сферы, что в итоге улучшит работу в секторе и потянет рост экономики в целом.

 

– Как один из способов установления тарифов рассматривается заключение регуляторного контракта. Расскажите, пожалуйста, подробнее о его главных условиях, о том, в каких отраслях такой вариант может применяться.

– Регуляторный контракт должен зафиксировать долгосрочные взаимные обязательства регулируемой организаций, тарифного регулятора и (или) другого уполномоченного органа власти. Предсказуемые условия поведения участников этого процесса существенно влияют на эффективность функционирования и развития. Снижаются регуляторные риски и стоимость привлекаемых ресурсов, повышаются эффективность регулируемых организаций, надежность и качество оказываемых услуг. Во всех сферах, где применяется долгосрочное тарифное регулирование, целесообразно заключение регуляторного контракта. Оно обсуждается на железнодорожном транспорте, в ЖКХ и других сферах.

 

– Возможен ли обратный сценарий: от гибкого тарифного регулирования к жесткому?

– Как правило, речь идет о переходе от жесткого регулирования к гибкой шкале установления тарифов. Всегда есть возможность повышения гибкости. Мы стремимся создать такие условия на рынке, чтобы можно было реагировать на меняющуюся ситуацию.

При этом надо, конечно, понимать, возможен ли в принципе гибкий сценарий, а для этого требуется оценить условия конкуренции. Принятию любого тарифного решения обязательно должен предшествовать анализ рынка. Если условий для конкуренции нет, возможности гибко реагировать на ситуацию тоже нет, применяем жесткий метод. Если есть – могут быть установлены гибкие параметры. Применением гибкого тарифного регулирования, как правило, создаются условия конкуренции на рынке. В свою очередь, это ведет уже к дерегулированию тарифов.

 

– В каких отраслях предполагается поэтапное прекращение тарифного регулирования и переход к рыночным отношениям?

– Ранее были дерегулированы пассажирские перевозки в вагонах СВ и купе, электропоездах повышенной комфортности – впервые пассажирские перевозки по этим сегментам вышли не только на безубыточноть, но и на прибыльность, исчезли очереди в кассах, пассажирам были предложены новые качественные услуги. Дерегулированы услуги по предоставлению грузового подвижного состава: с 2003 по 2013 год парк вагонов вырос более чем на 35 процентов, инвестиции превысили 1 триллион рублей, а железнодорожное машиностроение обеспечило не только рост экономики, но и его качество.

Дерегулированы услуги стивидорных компаний в портах – за последние пять-шесть лет привлечено инвестиций более 150 миллиардов рублей, преимущественно частных, мощности и перевалка грузов выросли примерно на треть.

Решение о прекращении тарифного регулирования было принято по московскому авиаузлу, предпосылки для перехода к рыночным отношениям есть и в других регионах. Расширяется перечень дерегулируемых топливо-заправочных комплексов в аэропортах, где имеется два и более операторов.

С 2012 года обсуждается вопрос дерегулирования фиксированной электросвязи. За десять лет при активном стимулирующем воздействии на рынок и на отраслевого регулятора со стороны антимонопольного органа цены на услуги сотовой связи снизились в десять раз. Последние годы цены не растут в номинальном выражении, но при этом увеличивается объем оказываемых услуг и растет их качество. Тарифы же фиксированных операторов только росли, пока они не стали выше услуг сотовой связи. Поэтому давно пора фиксированных операторов поместить под общий пресс конкурентного рынка.

Обсуждается дерегулирование услуг по трубопроводной транспортировке нефтепродуктов, доля которой на внутреннем рынке составляет 10–15 процентов. Здесь тоже есть возможность прекратить государственное тарифное регулирование, сохранив ценовой мониторинг.

Мы также рассматриваем вопрос о дерегулировании оптовых цен на газ, поскольку сейчас на рынке много независимых компаний, доля которых составляет около 46 процентов. То есть сложились предпосылки для конкуренции. Основы ценообразования Правительства РФ предполагают, что дерегулирование оптовых цен на газ произойдет в 2018 году.

Дерегулирование требует подготовки. Чтобы оно произошло, нужны эффективные правила недискриминационного доступа в регулируемых сферах и тарифное регулирование, должны появиться рыночные индикаторы. Сейчас развивается биржевая торговля, и порядка 25 миллиардов кубических метров газа мы отторговали с момента запуска торгов в конце 2014 года. Нам нужно выйти на ежегодный показатель не менее 35–36 миллиардов кубических метров газа в год, чтобы это были показатели ликвидных торгов, тогда мы будем говорить о гарантии рыночных индикаторов, что станет качественной предпосылкой для дерегулирования этой сферы. Требуется принять детализированные правила недискриминационного доступа к магистральным и распределительным газопроводам, системам подземного хранения газа. Будет осуществлен переход к единым тарифам на транспорт газа для «Газпрома» и для независимых компаний.

 

– Каким образом будет проходить дерегулирование?

– Если говорить о рынке газа, технологической основой которого служит магистральная и распределительная системы газопроводов протяженностью более сотни тысяч километров, то с учетом его масштабов одномоментно перейти к дерегулированию трудно. Мы обсуждаем разные подготовительные механизмы и отрабатываем их в пилотных регионах. На сегодня подписаны соглашения с двумя субъектами Федерации – Тюменской областью и Ханты-Мансийским автономным округом, на территории которых эффективно работает тарифное регулирование и успешно выстроены процессы газификации.

Дерегулирование – тонкий процесс настройки в режиме консенсуса и постоянного диалога органов власти и участников рынка. Речь идет об изменении договорных отношений, о введении так называемой коммерческой балансировки газа, о стимулировании более равномерного газоснабжения и газопотребления. Чтобы решить эти задачи, мы создали рабочую группу, куда входят представители всех заинтересованных сторон, и каждый переходный этап отслеживаем и обсуждаем.

Здесь важно, как организовано взаимодействие участников рынка, важна работа в режиме сорегулирования органов власти и участников рынка. В нашем понимании именно с помощью этого института можно будет получать актуальную информацию по всем бизнес-процессам. Чтобы в отрасли происходили реформы, направленные на развитие и внедрение конкретных механизмов, у профессионального сообщества должна быть возможность трансформировать выработанные совместно решения в хозяйственные отношения. Если будем просто совещаться, мы этим начнем и этим же закончим.

После того как на президентской комиссии по ТЭК было принято решение о запуске в 2014 году биржевых торгов, выбор не стоял между планом мероприятий и конечными результатами. Собираясь в рамках Биржевого комитета и обсуждая запуск биржевых торгов на рынке газа мы постарались, чтобы принятые решения материализовались в виде миллиардов кубов газа проданных на бирже на миллиарды рублей, а не закончились говорильней.

Наш опыт показывает, что пакет реформ и переход отраслевых рынков из одного состояния в другое всегда должны включать такой элемент, как создание коммерческой инфраструктуры рынка. Это система нормативных актов, определяющих порядок передачи товаров, реализации работ, оказания услуг, договорных отношений между участниками рынка, обычаев делового оборота, а также это система институтов рынка. Система хозяйственных и регуляторных отношений, способствующих тому, чтобы у новых игроков была возможность входить на рынок, а у действующих возникали стимулы для повышения эффективности работы.

 

– Как будут реализованы меры по обеспечению открытости тарифного регулирования? И как будет функционировать электронная система, через которую планируется организовать документооборот и публичные обсуждения тарифов?

– У открытости тарифного регулирования есть два аспекта. Один касается обеспечения открытости регулируемых хозяйствующих субъектов. С этой целью для них устанавливаются стандарты раскрытия информации. Что важно, создаются советы потребителей услуг регулируемых организаций. Они на постоянной основе вовлекаются во все процедуры принятия тарифного регулирования. И здесь начинает реализовываться еще один аспект прозрачности тарифного регулирования – открытость принятия решений тарифным регулятором. Советы потребителей используют в своей деятельности всю информацию, которой располагает регулятор. Но у них при этом есть обязательства по соблюдению требований конфиденциальности.

Важен и обмен информацией между уполномоченными федеральными органами власти, а также с региональными властями. В настоящее время он в значительной степени осуществляется в электронном виде и происходит совершенствование информационного обмена под задачи новой тарифной политики. Поскольку новая тарифная политика требует нового нормативно-правового обеспечения – законов, актов правительства, ведомственных методик, то потребовалась и информационная платформа для автоматизации и этой работы. В упрощенном виде она уже функционирует, идет ее тонкая донастройка.

Система государственной оценки отрицательного регулирующего воздействия, при Минэкономразвития России, конечно, может быть полезной для этих целей, особенно для привлечения к обсуждению самого широкого круга участников. Но при проработке нормативно-правовых актов не менее важно привлечь к обсуждению профессиональное сообщество. И здесь информационные системы и базы ФАС незаменимы.

 

– Какова на сегодня позиция по вопросу реформирования законодательства о естественных монополиях?

– Закон о естественных монополиях, принятый в 1995 году, устарел и свое отработал. На смену ему эволюционно должен прийти пакет законов, о которых мы уже говорили: одна часть его положений перейдет в Закон о защите конкуренции, другая будет детализирована и унифицирована в законе о государственном тарифном регулировании. При этом мы не нарушаем той исходной проконкурентной концепции, которая изначально была заложена в Законе о естественных монополиях.

 

– Как будет устанавливаться статус субъекта естественной монополии?

– Мы намерены уточнить само понятие субъекта естественной монополии: это компания, которая занимает доминирующее положение на рынке из перечня сфер естественных монополий, имеет возможность определять условия ведения предпринимательской деятельности для своих контрагентов и потенциальных конкурентов, а ее доминирующее положение возникло или усиливается благодаря владению объектами соответствующей инфраструктуры, которую не под силу создать другим отдельным игрокам рынка.

Перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий предполагается определить на уровне Закона о защите конкуренции. К слову, он будет коррелировать с нормами наднационального законодательства ЕАЭС.

При этом компания, работающая в такой сфере, не будет автоматически признаваться субъектом естественной монополии. Прежде будет проводиться анализ рынка. Если он показывает, что организация находится в состоянии естественной монополии, ее включают в соответствующий реестр. И далее применяются установленные законом методы тарифного регулирования. Если ситуация на рынке меняется, то может быть поставлен вопрос об исключении организации из реестра.

Раньше для принятия тарифных решений анализировали результаты финансово-хозяйственной деятельности компании. Но этим нельзя ограничиться. Нужно в первую очередь понимать, какое влияние хозяйствующий субъект оказывает на рынок и экономику в целом. Компании ведь не в безвоздушном пространстве существуют, а на рынке.

 

– Анатолий Николаевич, благодарим за обстоятельный разговор и подробные комментарии!

 

Интервью подготовила

Оксана Бодрягина,

журнал «Конкуренция и право»

 

 

1 См.: Голомолзин А.Н. Познать истину. М., 2016.