«Семь рубежей контроля гособоронзаказа». Интервью Максима Овчинникова журналу «Госзакупки.ру»
У нас в гостях Максим Овчинников, заместитель руководителя ФАС России, курирующий контроль гособоронзаказа. Мы говорим о новых полномочиях антимонопольного органа, о семи подразделениях контролеров закупок в ГОЗ, о поправках в законе о гособоронзаказе.
– Максим Александрович, после ликвидации Рособоронзаказа полномочия по контролю ГОЗ перешли к ФАС России. Какими именно функциями по контролю Ваше ведомство сейчас занимается?
– Помимо надзора за соблюдением требований закона о защите конкуренции в ГОЗ, которыми служба была наделена, от Рособоронзаказа нам переданы функции контроля за ценообразованием, контроля за исполнением условий государственных контрактов по поставке продукции военного назначения. Также в ведение ФАС России передали и полномочия по надзору за процедурами по Закону № 44-ФЗ в военной сфере (до этого ФАС России относительно этого закона регулировала только гражданскую сферу. – Прим. ред.). Сейчас мы должны контролировать весь цикл гособоронзаказа – планирование, размещение и исполнение.
Мы обязаны следить за тем, чтобы требования контрактов соблюдали как заказчики (в их числе Минобороны, МВД, ФСИН России и т. д.), так и поставщики продукции. Например, служба осуществляет контроль соблюдения государственным заказчиком предусмотренных контрактом обязательств по передаче необходимой исполнителю документации, перечислению аванса, а также соблюдения исполнителями сроков поставки и установленных контрактом требований к продукции.
– Как создавалась организационная структура отдела контроля ГОЗ в Вашем ведомстве? Вы ее сформировали зеркально от Рособоронзаказа или видоизменили? Какие именно направления контроля ГОЗ сейчас действуют?
– Полностью калькировать прежнюю структуру мы не могли. Ведь персонал, который работал в Рособоронзаказе, не в полной мере перешел в ведение антимонопольного органа: ФАС России передали 180 человек. Из штатной численности службы мы добавили еще 20–30, и сейчас это примерно 200–210 сотрудников.
По большому счету структуру мы сформировали по тому же принципу, как было в Рособоронзаказе. Выделили семь структурных подразделений.
Первое занимается сухопутным и морским вооружением, а также связью и автоматизированными системами управления. Второе касается авиационной, ракетно-космической и атомной промышленности. В ведении третьего – инфраструктурное и ресурсное обеспечение, строительство в сфере гособоронзаказа. Эти три первых управления отраслевые – они охватывают области, где есть специфика. Они следят в основном за исполнением контрактов и ценообразованием.
Четвертое управление занимается исключительно контролем за соблюдением заказчиками процедур размещения государственного оборонного заказа в рамках Закона о контрактной системе.
Пятое управление обеспечивает контроль, методологию и организацию контрольной деятельности. Оно большей частью фокусируется на общих вопросах – методологических принципах, статистических и сводных данных и т. д.
Шестое управление – контрольно-инспекционное. Его цель – противодействие картелям в сфере ГОЗ. С этим боевым подразделением связаны проверки, рейды на рассвете, выявление сговора при проведении закупочных процедур на торгах и т. д.
И последнее, седьмое управление касается защиты государственной тайны.
– Какими умениями и навыками должны обладать Ваши сотрудники? В каждом из этих подразделений, безусловно, свои особенности. Но есть, наверное, и общие…
– Специфические требования зависят от структурного подразделения, где работает человек. Если мы говорим про три первых отраслевых управления, там работают юристы и экономисты со знаниями отраслевых, технологических особенностей.
Но в каждом из управлений люди обязаны быть очень хорошо подкованы в вопросах ценообразования. Поскольку нашему ведомству в рамках контроля ГОЗ еще передали функции Федеральной службы по тарифам, мы стали заниматься прогнозированием и регистрацией цен на вооружение и военную технику.
Таким образом, те, кто у нас работает, должны хорошо знать экономику предприятий. Как формируется стоимость продукции военного назначения, разбираться в экономическом анализе себестоимости, понимать, где нас могут обмануть предприятия относительно размера накладных расходов, размера фонда оплаты труда и т. д.
– Закон о контрактной системе устанавливает порядок закупок и в гражданской сфере, и в области ГОЗ. Значит ли это, что у Вас такой же регламент контроля, как и у Ваших коллег из других управлений ФАС?
– Безусловно да. Ведь процедура контроля за положениями Закона о контрактной системе едина и для гражданской сферы, и для гособоронзаказа. Мы точно так же рассматриваем жалобы, проводим внеплановые проверки, согласовываем заключение контракта с единственным поставщиком (в данном случае закрытые процедуры).
Есть отдельные особенности в законе о гособоронзаказе и актах правительства, определяющих специфику ГОЗ. Они очень частные.
– С 1 июля 2015 г. вступили в силу изменения в закон о гособоронзаказе. Что именно было сделано для борьбы с коррупцией и финансовыми аферами?
– Поправки в закон о гособоронзаказе можно условно разделить на две группы – одну разрабатывало Минобороны России, вторую – мы. Первая часть изменений касалась введения режима контроля финансовых средств, так называемых спецсчетов. Через них Минобороны России и уполномоченные банки отслеживают, куда движутся деньги и на какие нужды они расходуются.
Вступили в силу запреты на некоторые виды расходов. Например, нельзя аванс, полученный по контракту для производства вооружения, тратить на приобретение акций. Этими средствами нельзя гасить кредиты предприятия, нельзя расплачиваться с физическими лицами и т. д.
Основные изменения направлены на то, чтобы ограничить недобросовестных хозяйствующих субъектов, которые выводят деньги из-под гособоронзаказа. Ранее очень часто возникала ситуация, когда в момент приемки результатов по контракту оказывается, что нет ни готовой продукции, ни денег. Теперь внедрены ограничения, которые не позволяют совершать некоторые операции. Заказчику гарантируют правильное и целевое использование денежных средств, которые были выданы в рамках аванса. Ведь авансы в ГОЗ могут достигать и 80% от стоимости контракта. Представляете, какие это могут быть суммы! Поэтому нужно гарантировать, что аванс идет на те цели, на которые его выделили. Поправки, связанные с банковским сопровождением сделок и контролем за финансовыми потоками, направлены именно на эти цели.
– Какие новые положения удалось внедрить в закон Вашему ведомству?
– Прежде всего мы ввели запреты на такие действия, которые приводят к необоснованному росту стоимости продукции военного назначения. Ведь в сфере ГОЗ там, где нет рынка и где цена рассчитывается исходя из себестоимости продукции по затратному методу, отсутствует и мотивация к экономии. Возникают стимулы к тому, чтобы обмануть государство и заказчика, представив информацию о завышенной себестоимости продукции военного назначения. Таким образом, поставщики обеспечивают себе большую маржу, необоснованную с точки зрения рынка. Тем самым заказчик тратит больше, чем он мог бы потратить, если бы это была закупка на конкурентной основе.
Поэтому теперь в ч. 3 ст. 8 Закона № 275 установлен запрет на действия головных исполнителей, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению стоимости продукции военного назначения.
– Как именно Вы решили проблему завышения себестоимости?
– Мы прописали три ограничения. Запрет поставщику включать в затраты продукции военного назначения издержки, не связанные с ее производством. Ведь нередко в стоимость продукции военного назначения входят затраты, которые никакого отношения к производству этой продукции не имеют. Например, предприятие производит военную технику, а рядом есть его же цех, который производит продукцию гражданского назначения. И затраты по содержанию этого цеха включаются в накладные расходы на производство военной продукции.
Были случаи, когда на затраты продукции военного назначения списывали, например, и рекламу. Но приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 № 200 установил прямой запрет включать рекламные расходы на продукцию военного назначения в состав затрат.
Второй запрет касается необоснованного завышения кооперацией стоимости поставляемой продукции, используемой при производстве военной техники.
– Ну это, наверное, самое очевидное…
– Мы запретили продавать для целей ГОЗ продукцию по цене, превышающей ту, которая сложилась на рынке. К примеру, заказчик строит казарму, а поставщик продает ему цемент по цене в два раза выше рыночной. Притом что для гражданских целей тот же самый поставщик продает дешевле.
Третий запрет связан, в частности, с режимом контроля финансовых потоков: запрещено тратить деньги на цели, не связанные с исполнением гособоронзаказа, если при этом неправомерное использование аванса приводит к удорожанию продукции военного назначения. Например, поставщик, взяв аванс на строительство подводной лодки, должен был закупить комплектующие. Но почему-то он потратил эти деньги на производство продукции гражданского назначения. А когда пришло время покупать металл для подводной лодки, денег у поставщика на комплектующие нет совсем, либо их не хватает, или металл стал существенно дороже. Но ведь заказчик давал аванс для того, чтобы поставщик снял с себя товарные, ценовые и валютные риски и поставил продукцию по оптимальной цене.
– Значит, все это раньше не было прописано в законе?
– Формально нет. Именно поэтому в суде сложно было доказать, что такой поставщик нарушает закон. Для того чтобы подобное поведение пресекать и отстаивать свою позицию в судах, мы и прописали прямые запреты на действия поставщиков в сфере ГОЗ.
– Получается, что в большей степени запреты и санкции в ГОЗ направлены на поставщиков?
– Да. Ведь здесь речь идет об очень крупных суммах. Когда за все расплачивается заказчик, у поставщика пропадает стимул эффективно управлять производственным процессом.
– Какие предписания Вы выдаете в связи с такими нарушениями? Какие меры ответственности вообще предусмотрены?
– Мы выдаем предписания о возврате денежных средств в федеральный бюджет в целях компенсации ущерба, который нанес государству тот или иной поставщик. И это ключевая санкция, которой не было ни у кого до этого: внесенные поправки в закон о гособоронзаказе по большому счету дают нам беспрецедентные полномочия.
Помимо оборотного штрафа по закону о защите конкуренции, дополнительно введен еще один вид санкции – фиксированный штраф от 300 тыс. руб. до 1 млн руб. по закону о гособоронзаказе (в рамках КоАП РФ). Данная санкция будет применяться в тех случаях, когда нельзя рассчитать оборотный штраф, например если у нарушителя нет выручки на рынке за год, предшествующий периоду выявления нарушения.
Кроме того, предусмотрен штраф в двукратном размере затрат, необоснованно отнесенных к продукции военного назначения по закону о гособоронзаказе.
Также есть отдельные административные составы за неисполнение госконтракта – это ст. 14.55 статья КоАП РФ.
– А штраф в 1 млн руб. за что может быть?
– Все зависит от конкретной ситуации и состава нарушения. Но в основном – за нарушения, связанные с ценообразованием.
– Какими методами обосновывается начальная (максимальная) цена контракта в ГОЗ?
– Есть постановление, которое регулирует обоснование НМЦК и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком в ГОЗ.
Если мы говорим про единственного поставщика, такая цена регистрируется в антимонопольном органе. Если же речь идет о цене, которая складывается по закрытым конкурентным процедурам, тогда заказчик должен ее определить в соответствии с требованиями постановления № 407. Там предусмотрено несколько методов. Заказчик применяет затратный метод, если нет аналогов. Если они есть, то тогда он использует аналоговый (рыночный). Есть еще так называемый индексный метод, когда берут цену предыдущего периода, умножают на индекс дефлятора и получают цену периода текущего.
Но аналоговый метод, разумеется, ограничен в своем применении. Чтобы можно было применить аналоговый метод, нужен аналог товаров, которые мы пытаемся купить, и он должен обращаться на конкурентном рынке. Это не всегда возможно для заказчиков. Потому что они покупают головное сложное изделие, у которого, как правило, нет аналогов. Так же как на рынке нет и конкурентов, которые бы их производили. То есть аналоги могут быть, но производит их тот же самый доминирующий хозяйствующий субъект – просто модификация изделия другая. Получается, что смысла сравнивать нет.
Поэтому в ГОЗ применяется, как правило, затратный либо индексный методы.
– Не так давно объявили, что Минобороны и ФАС объединяют усилия по контролю качества продукции военного назначения. В чем это объединение состоит?
– Совместно с Минобороны мы контролируем качество работы исполнителей ГОЗ в части соблюдения ими требований контрактов. Если написано в контракте, что ты должен поставить БТР или самолет с такими-то характеристиками, с использованием определенных материалов, будь добр это сделать. Вместе с Минобороны мы должны отслеживать, насколько качественно ведет работу поставщик. Если он отклоняется от требований контракта, мы предъявляем санкции по ст. 14.55 КоАП РФ.
Кроме того, Минобороны может применять санкции, предусмотренные условиями государственного контракта.
– Что еще в ГОЗ требует регулирования? Наверняка с Вашей стороны есть еще предложения…
– Мы считаем, что необходимо существенно изменить нормативную базу в сфере регулирования ценообразования. Для этого нужно внедрить механизмы, которые бы стимулировали поставщиков ГОЗ снижать издержки, внедряя современные технологии и оптимизируя процессы производства. Все это в итоге позволит уменьшить стоимость продукции военного назначения. Ведь сейчас цена на нее растет с опережением инфляции.
Нужно оптимизировать сами процедуры рассмотрения вопросов по ценообразованию. Там, где это возможно, надо использовать аналоговый метод расчета цены на вооружение и военную технику (комплектующие).
Кроме того, над своими стандартами закупочной деятельности должны поработать в интегрированных структурах и государственных корпорациях. Чтобы они также экономили на затратах. Если закупочные цены будут снижаться, то и сами затраты уменьшатся.
– Есть ли какие-нибудь конкретные проекты?
– Да. Мы предлагаем (правительство нас поддержало) создать информационную инфраструктуру контроля за ценами в сфере ГОЗ. Я имею в виду систему сбора данных о ценах по всей кооперации для того, чтобы можно было в онлайн-режиме сопоставлять цены закупок госкорпораций с ценами, которые сформированы на рынке.
Это позволит, во-первых, предотвратить закупку по ценам, превышающим экономически обоснованный рыночный уровень. А во-вторых, при регистрации цен на вооружение и военную технику мы сможем использовать рыночные индикаторы, чтобы точно так же оптимизировать цены, которые мы регистрируем для единственных поставщиков.
Более того, самим поставщикам и самим госзаказчикам такая система позволит точнее определять НМЦК. Например, в строительной отрасли будут формироваться индикаторы практически на все строительные материалы. Тогда при расчете сметы можно будет их использовать для того, чтобы заложить рыночную стоимость цемента, кирпича, арматуры и т. д. Когда мы, как контролирующий орган, будем проверять такого исполнителя, мы сразу сможем удостовериться, что цена закупки стройматериалов в конкретный момент времени соответствовала рынку. Если цена будет выше, исполнитель должен будет объяснить, почему это произошло. Да, бывают ситуации, когда речь идет о специальном продукте, об особых условиях. Но если он объяснить это не сможет, тогда должен будет вернуть разницу государству.
Беседовал Александр Кузнецов
