Решение по делу в отношении Москомархитектуры (№ 1 15/38-11)

РЕШЕНИЕ

по делу № 1 15/38-11

«12» апреля 2011 г. г. Москва

Резолютивная часть решения оглашена 12 апреля 2011г.
В полном объеме решение изготовлено «12» апреля 2011г.

Комиссия Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе: председателя Комиссии – заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Субботина П.Т.; членов Комиссии – Мишеловина В.Б. – начальника Управления контроля органов власти; Абышева С.В. - заместителя начальника Управления контроля органов власти; Кузнецова А.В. – заместителя начальника Управления – начальника отдела расследований нарушений органов власти Управления контроля органов власти; Садовниковой М.И. – заместителя начальника отдела проверок Управления контроля органов власти; Осиповой Е.В. – начальника отдела обобщения практики правоприменения и методического сопровождения Аналитического управления; Скляровой Я.В. – начальника отдела методологии законодательства о рекламе Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции; Зиновьева С.В. – главного специалиста-эксперта отдела правовой экспертизы Правового управления; Баскаковой Д.Ю. – ведущего специалиста-эксперта отдела судебной работы Правового управления;
рассмотрев дело № 1 15/38-11 в отношении Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее – Москомархитектура) (125047, г. Москва, Триумфальная пл., д.1, стр.1) по признакам нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в присутствии Хановой И.С. - представителя Москомархитектуры по доверенности № 001-03-372/11 от 30.03.2011; Антоновой И.А. – представителя Москомархитектуры по доверенности № 001-03-414/11 от 06.04.2011; Пановой С.Г. – представителя Москомархитектуры по доверенности б/н от 11.04.2011; Пироговой И.С. – представителя ООО «ГБ Аутдор» по доверенности № 7 от 22.10.2010; Полушиной О.В. – представителя ООО «ГБ Аутдор» по доверенности № 48 от 11.04.2011; Корниенко Е.Ю. – представителя ГУП «ГлавАПУ» по доверенности № 1419-Д от 05.04.2011; Кондратьевой Ю.А. – представителя ГУП «ГлавАПУ» по доверенности № 1420-Д от 05.04.2011,

У С Т А Н О В И Л А:

основанием для возбуждения дела № 1 15/38-11 в отношении Москомархитектуры послужило обращение ООО «ГБ Аутдор», содержащее информацию о наличии в действиях Москомархитектуры признаков нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Частью 9 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) определено, что установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которого предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
В соответствии с частью 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и предоставить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
Пунктом 6 Правил установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 21.11.2006 № 908-ПП « О порядке установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве и Регламенте подготовки документов Комитетом рекламы, и информации и оформления города Москвы заявителем в режиме «одного окна» (далее – 908 ПП или Правила) определены уполномоченные органы по согласованию установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации на территории города Москвы. Такими органами являются: Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы, Москомархитектура, Объединение административно-технических инспекций города Москвы, Федеральная служба охраны Российской Федерации, ГИБДД ГУВД города Москвы, Москомнаследие города Москвы.
В соответствии с пунктом 1.13 908-ПП Москомархитектуре поручено в срок не более 14 рабочих дней давать заключение о возможности размещения объектов наружной рекламы и информации на территориях основных градоформирующих пространств, площадей и магистралей, а также в пределах Садового кольца (включая его внешнюю сторону и визуально воспринимаемые с него объекты) в рамках разработки и реализации архитектурно-художественных концепций, размещения конструкций уличной мебели, совмещенной со средствами наружной рекламы.
Пунктом 6.2. Правил, установлено, что Москомархитектура согласует дизайн-проекты всех видов объектов наружной рекламы и информации с привязкой к месту их возможной установки на основании визуального анализа архитектурных особенностей зданий и сооружений и градостроительной ситуации сроком на 5 лет на вновь устанавливаемые конструкции.
Согласно пункту 3.54 постановления Правительства Москвы от 01.11.2005 №850-ПП «Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы» Москомархитектура в установленном порядке участвует в принятии решений о необходимости и возможности размещения и строительства (реконструкции) объектов на застроенных территориях, то есть определение возможности размещения объектов на застроенных территориях является государственной функцией Москомархитектуры.
По свидетельству Заявителя, Москомархитектура не осуществляет согласование дизайн-проекта объекта наружной рекламы и информации, если владельцем рекламной конструкции не представлены аналитические материалы и заключение ГУП «ГлавАПУ» о возможности размещения объекта наружной рекламы и информации. Также на дизайн-проекте ГУП «ГлавАПУ» ставит визу (штамп ответственного исполнителя) о рассмотрении данного дизайн-проекта, без наличия которого обосновывающие проектные материалы и заключение по проектной документации объекта наружной рекламы и информации признаются недействительными.
Таким образом, согласовать дизайн-проект объекта наружной рекламы и информации в Москомархитектуре без обращения в ГУП «ГлавАПУ» невозможно.
ГУП «ГлавАПУ» входит в перечень государственных унитарных предприятий, подведомственных Москомархитектуре, указанных в Приложении к распоряжению Департамента имущества города Москвы от 10.01.2008 № 27-р «Об утверждении новых редакций Уставов государственных унитарных предприятий, подведомственных Москомархитектуре» (далее – Распоряжение № 27-р).
В соответствии с Уставом ГУП «ГлавАПУ», утвержденного Распоряжением № 27-р, предприятие является коммерческой организацией, одной из целей деятельности предприятия является получение прибыли от выполнения работ и оказания услуг.
Цены и тарифы на все виды производимых им работ и услуг ГУП «ГлавАПУ» устанавливает самостоятельно по согласованию с Москомархитектурой и Департаментом экономической политики и развития города Москвы, что предусмотрено пунктом 4.3. Устава ГУП «ГлавАПУ», утвержденного Распоряжением № 27-р.
ГУП «ГлавАПУ» не входит в число уполномоченных органов по согласованию установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации, указанных в разделе 6 Правил.
В соответствии с пунктом 6.1. постановления Правительства Москвы от 08.06.2010 № 472-ПП «О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» и сокращения сроков подготовки документов», исключается практика передачи органами исполнительной власти города Москвы государственных функций, в том числе связанных с оформлением документов по запросам заявителей, в подведомственные государственные унитарные предприятия города Москвы.
Кроме того, пунктом 1 распоряжения Москомархитектуры от 14.08.2009 № 169 «О совершенствовании работы Москомархитектуры по подготовке документов, выдаваемых заявителям» установлено согласование на безвозмездной основе дизайн-проектов и технических паспортов на размещение объектов наружной рекламы с изъятием соответствующих функций у подведомственных Москомархитектуре ГУПов.
Заявителем представлены обосновывающие проектные материалы № 161/10448 от 06.10.2010 о соответствии предполагаемой установки объекта наружной рекламы и информации внешнему архитектурному облику сложившийся застройки города (далее – ОПМ). В ОПМ, ГУП «Глав АПУ» дает заключение заявителю – ООО «КАФЕТОРИЯ» о соответствии представленного проекта объекта наружного рекламно-информационного оформления. В ОПМ указано, что, предлагаемый к размещению объект наружной рекламы по размерам, пропорциям, конфигурации соответствует архитектуре сложившейся застройки и /или архитектурным особенностям фасада здания или сооружения; цветовое решение объекта не противоречит колористическому решению фасада здания или сооружения; конструкция и ее размещение в полной мере учитывают особенности градостроительной ситуации участка; проект выполнен с учетом требований законодательных актов РФ и г. Москвы.
Таким образом, ГУП «ГлавАПУ» фактически определяет возможность размещения объекта – рекламной конструкции на застроенной территории.
Представителями Москомархитектуры на заседании Комиссии подтверждено, что без ОПМ, и штампа на дизайн - проекте ответственного исполнителя ГУП «ГлавАПУ» о рассмотрении, Москомархитектура не согласует дизайн-проект. То есть государственная функция Москомархитектуры по определению возможности размещения объекта на застроенной территории Москомархитектурой передана хозяйствующему субъекту ГУП «ГлавАПУ».
Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, за исключением случаев установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
Действия Москомархитектуры по наделению ГУП «ГлавАПУ» функциями по определению возможности размещения объекта (объекта наружной рекламы и информации) на застроенной территории являются нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

27 сентября 2007 года Председателем Москомархитектуры был издан приказ № 170 «Об основных требованиях по размещению объектов наружной рекламы на территории города Москвы» (далее – Приказ № 170), которым, в числе прочего утверждены основные требования к размещению объектов наружной рекламы в городе Москве (далее – Требования к размещению рекламы).
В соответствии с пунктом 2.1 Требований к размещению рекламы в целях улучшения восприятия сложившейся городской среды в пределах Третьего транспортного кольца при рассмотрении проектных предложений по размещению средств наружной рекламы и информации: не допускается размещения на крышах зданий и сооружений плоскостных панелей (щитовых конструкций). Пункт 2.2 Требований к размещению рекламы предписывает в пределах Садового кольца (включая его внешнюю сторону) не допускать размещения новых рекламных конструкций, за исключением случаев замены большеформатных конструкций на малоформатные, размещения временных рекламных объектов (на строительных ограждениях, на период проведения рекламных акций и кампаний, городских мероприятий и т.п.), пролонгации существующих объектов рекламы.
Представитель Москомархитектуры на заседании Комиссии пояснил, что положения Приказа № 170 не устанавливают никаких дополнительных ограничений для хозяйствующих субъектов. Требования Приказа № 170 лишь обобщили требования, описанные в Правилах. Кроме того, по мнению представителей Москомархитектуры, запрет на размещение рекламных конструкций установлен в Законе г. Москвы от 05.05.2010 №17 «О генеральном плане города Москвы».
Комиссия, выслушав мнения сторон и рассмотрев указанные выше нормативно-правовые акты приходит к выводу о необоснованности позиции Москомархитектуры по следующим основаниям.
Пункт 2.2.1 Правил определяет, что к объектам наружной рекламы относятся рекламные щиты, стенды, транспаранты-перетяжки, уличные коммуникационные рекламные указатели, электронные табло и иные технические объекты стабильного территориального размещения, установленные на земле или внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также на остановочных пунктах движения городского наземного транспорта, кабинах таксофонов, уличных туалетах, пешеходных ограждениях, киосках и других объектах городской инфраструктуры и городской мебели, установленных на территории города Москвы.
Правилами установлены следующие территориальные ограничения размещения рекламы.
По щитовым установкам (пункт 2.2.10.1. Правил) установлено, что в пределах Садового кольца допускается установка и эксплуатация объектов наружной рекламы исключительно малого и среднего городского формата. На Садовом кольце и в пределах третьего транспортного кольца не допускается установка и эксплуатация объектов наружной рекламы сверхбольшого формата (за исключением ранее установленных конструкций в пределах срока действия договоров). На третьем транспортном кольце и за его пределами допускается установка и эксплуатация объектов наружной рекламы любого формата.
По объемно-пространственным объектам наружной рекламы (пункт 2.2.10.4 Правил), объектам наружной рекламы на пешеходных ограждениях (пункт 2.2.10.14 Правил) и объектам наружной рекламы и информации, размещаемых на объектах городской инфраструктуры (пункт 2.2.10.16 Правил) установлено, что на объекты данного типа и правила их установки распространяются требования, предъявляемые к отдельно стоящим щитовым объектам, в части их касающейся.
Пункт 2.2.10.6 Правил определяет недопустимость установки и эксплуатации крышных объектов наружной рекламы, изготовленных в виде плоскостных панелей с внутренним и внешним подсветом в пределах Садового кольца, не включая его.
По ряду объектов наружной рекламы, поименованных в разделе 2.2 Правил установлен запрет на размещение таких объектов на главных фасадах зданий объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия крупноразмерных щитовых и баннерных объектов наружной рекламы, закрывающих значительную часть фасада здания, остекления витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление и искажающих тем самым целостность восприятия памятников истории и архитектуры.
Указанные Зоны исторического наследия поименованы в Приложении 2 к Правилам. К зонам исторического наследия отнесены следующие территории и объекты Москвы:
- территория, ограниченная и включающая Кремлевскую набережную, Боровицкую площадь, Моховую улицу, Манежную улицу, Манежную площадь, площадь Революции, проезд Воскресенских Ворот, Кремлевский проезд, Красную площадь и Васильевский спуск;
- ансамбли и памятники архитектуры и культуры;
- территории, прилегающие к памятникам архитектуры и культуры, монументам, культовым сооружениям (территории, размещение средств наружной рекламы и информации в непосредственной близости от которых является помехой для визуального восприятия памятника);
- территории национальных парков, памятников природы и садово-паркового искусства.
Установка объектов наружной рекламы и информации в зоне исторического наследия, как правило, не осуществляется (в отдельных случаях осуществляется установка объектов наружной рекламы и информации, выполненных по индивидуальным проектам, на основании заключений Москомархитектуры и Москомнаследия).
Таким образом, к зонам исторического наследия относятся отдельные улицы, территории и зоны, а не Садовое кольцо и третье транспортное кольцо в целом.
Из этого следует, что Правилами не запрещено устанавливать в пределах Садового кольца новые рекламные конструкции (за исключением ограничений установленных Правилами), а также устанавливать в пределах третьего транспортного кольца плоскостные панели на крышах зданий и сооружений (за исключением конструкций сверхбольшого формата).
Комиссией установлено, что Закон г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О генеральном плане г. Москвы», в котором, по мнению представителей Москомархитектуры установлен запрет на установку в пределах Садового кольца и третьего транспортного кольца рекламных конструкций, также не устанавливает порядок или запрет на размещение рекламных конструкций.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам
Таким образом, пункты 2.1 и 2.2 Требований к размещению рекламы, утвержденных Приказом № 170 устанавливают для хозяйствующих субъектов требования, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссия, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,

Р Е Ш И Л А:

1. Признать Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы нарушившим пункт 2 части 1 и часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
3. Выдать Комитету по архитектуре и градостроительству города Москвы предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.
В соответствии со статьей 52 Закона о защите конкуренции решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии П.Т. Субботин

Члены Комиссии В.Б. Мишеловин

С.В. Абышев

А.В. Кузнецов

М.И. Садовникова

Отпуск. Приказ от 31.03.2011 № 384-о Е.В. Осипова

Я.В. Склярова

С.В. Зиновьев

Д.Ю. Баскакова

Перечень территориальных органов ФАС России с их актуальными адресами можно скачать внизу страницы