Решение по делу в отношении Минпромторга России (№ 1 15/166-10)

РЕШЕНИЕ

по делу № 1 15/166-10

«29» апреля 2011 г. г. Москва

Резолютивная часть решения оглашена 20 апреля 2011г.
В полном объеме решение изготовлено «29» апреля 2011г.

Комиссия Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе: председателя Комиссии – заместителя руководителя ФАС России Субботина П.Т.; членов Комиссии – Мишеловина В.Б. – начальника Управления контроля органов власти; Абышева С.В. - заместителя начальника Управления контроля органов власти; Лабозиной М.А. – начальника отдела методологии и государственных преференций Управления контроля органов власти; Садовниковой М.И. – заместителя начальника отдела проверок Управления контроля органов власти; Ковалева А.В. – консультанта отдела проверок Управления контроля органов власти; Лавровой М.В. - заместителя начальника отдела расследований нарушений органов власти Управления контроля органов власти; Гусарова Г.В. – заместителя начальника Аналитического управления; Дроздова Б.Б. – заместителя начальника отдела правовой экспертизы Правового управления; Курандиной В.В. – консультанта отдела судебной работы Правового управления, рассмотрев дело № 1 15/166-10 в отношении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (далее – Минпромторг России, 109074, г. Москва, Китайгородский проезд, д. 7) по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в присутствии Лаврова А.В. - представителя Минпромторга России по доверенности от 14.12.2010 №ХВ-13499/14, Степиной О.В. - представителя Закрытого акционерного общества «Сибур-Химпром» (далее – ЗАО «Сибур-Химпром») по доверенности от 04.02.2011 №33-СХ и Открытого акционерного общества «Сибур Холдинг» (далее – ОАО «Сибур Холдинг») по доверенности от 15.11.2010 №215, Марчева А.С. – представителя Общества с ограниченной ответственностью «Частное охранное предприятие «Формула-А» (далее – ЧОП «Формула-А») по доверенности от 09.12.2010 б/н, Худякова В.В. – представителя ЧОП «Формула-А» по доверенности от 19.04.2011 б/н, Лысякова А.С. – представителя Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее - ФСО России) по доверенности от 25.02.2010 № 9/14-575д, Никитиной О.В. – представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) по доверенности от 10.02.2011 № 59-8-24, Линева А.Н. – представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России) по доверенности от 04.02.2011 №1/835.
Надлежащим образом уведомленные о месте и времени проведения Комиссии представители Общества с ограниченной ответственностью «Охранное предприятие Витязь - Центр» (далее – ОП «Витязь-Центр») и Открытого акционерного общества «Производственный комплекс «АХТУБА» (далее – ПК «АХТУБА») на заседание Комиссии не явились

У С Т А Н О В И Л А:

основанием для возбуждения дела № 1 15/166-10 в отношении Минпромторга России послужили обращения ЗАО «Сибур-Химпром» от 02.08.2010 №6289/01, ОП «Витязь-Центр», ЧОП «Формула-А» от 12.08.2010 № 77 (далее – Заявители), содержащие информацию о возможном нарушении Минпромторгом России требований антимонопольного законодательства.
Определением об отложении рассмотрения дела № 1 15/166-10 и о привлечении лица, располагающего сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах от 16.12.2010 № ПС/45137 ОАО «Сибур Холдинг» привлечено к рассмотрению дела в качестве заинтересованного лица.
Определением о привлечении лица, располагающего сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах по делу № 1 15/166-10 от 07.02.2011 № ПС/3640 привлечено к рассмотрению дела ПК «АХТУБА».
В ходе рассмотрения указанных обращений, объяснений лиц, участвующих в деле, анализа нормативно-правовых актов, Комиссией установлено следующее.
Минпромторг России приказом от 28.01.2010 № 62 (далее – Приказ) утвердил Перечень объектов промышленности, находящихся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России (далее – Перечень), в который, наряду с объектами, находящимися в государственной собственности, включены хозяйствующие субъекты различных форм собственности, подлежащих ведомственной охране Минпромтрога России.
В указанный перечень включено 2245 организаций как государственной, так и иных форм собственности.
Из материалов обращений Заявителей следует, что руководствуясь Приказом, органы прокуратуры выносят представления руководителям предприятий, включенных в Перечень об устранении нарушений законодательства в части организации охраны, с привлечением виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
По информации Заявителей филиалами Федерального государственного унитарного предприятия «Ведомственная охрана объектов промышленности Российской Федерации» (далее – ФГУП «ВООП РФ»), в адрес предприятий, включенных в Перечень, направляются письма с приложением «выкопировок» из Приказа, а также сообщается об обязанности заключения договора с ФГУП «ВООП РФ».
Так, письмом директора филиала «Архангельский» ФГУП «ВООП РФ» от 27.02.2010 № 117 директору ОАО «ЦС «Звездочка» сообщается об ограничении права выбора поставщика услуг охраны и приводится ссылка на Приказ.
Представители ЧОП «Формула-А» на заседании Комиссии сообщили следующее, что письмом от 13.08.2010 № ОАО «Производственное объединение «Северное машиностроительное предприятие» (далее – ПО «СЕВМАШ») уведомило, что в целях исполнения Представления Архангельской прокуратуры и на основании ряда писем прокуратуры, договор на охрану цеха №19 ПО «СЕВМАШ» планируется заключить с филиалом «Архангельский» ФГУП «ВООП РФ».
Раннее, в соответствии с протоколом сопоставления котировочных заявок на оказание охранных услуг по охране цеха № 19 ПО «СЕВМАШ» № 66.72.01/12дсп от 03.03.2010 ЧОП «Формула-А» было признано победителем. То есть услуги по охране данного цеха должны были оказываться ЧОП «Формула-А».
ОАО «Сибур Холдинг» в своих письменных пояснениях, указывает, что в Перечень включены 19 предприятий, подконтрольных ОАО «Сибур Холдинг». При этом ОАО «Сибур-Холдинг» отмечает, что ни само общество, ни его дочерние предприятия не имеют доли государственного участия в уставных капиталах, поэтому имеют право на заключение договоров на оказание услуг охраны как с частными охранными предприятиями, так и с предприятиями ведомственной и вневедомственной охраны.
По мнению ОАО «Сибур Холдинг», Минпромторг России произвольно расширил Перечень, включив в него как неподведомственные предприятия (ряд предприятий относятся к ведению Министерства энергетики Российской Федерации), так и предприятия с иной, негосударственной формой собственности.
Предприятия ОАО «Сибур Холдинг», руководствуясь статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, заключили договоры на охрану с частными охранными предприятиями. Однако органы прокуратуры города Перми и других регионов, ссылаясь на Приказ, направляют представления о нарушении законодательства о ведомственной охране, при этом требуя заключить договор с ФГУП «ВООП РФ».
ЗАО «Сибур-Химпром» в своем обращении отмечает, что по указанному в Перечне адресу предприятия (г.Пермь, ул. Промышленная д.98) на производственной территории ЗАО «Сибур-Химпром» находится ряд объектов, в том числе принадлежащих иным юридическим лицам. Согласно Приказу, все объекты, расположенные по указанному адресу, находятся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России и подлежат охране силами ФГУП «ВООП РФ».
Такие действия, по мнению представителей ОАО «Сибур Холдинг» ограничивают конкуренцию на рынке оказания охранных услуг и нарушают права и интересы частных охранных предприятий и ограничивают права предприятий, подконтрольных ОАО «Сибур Холдинг» на выбор услуг того или иного охранного предприятия.
В соответствие со статьей 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - Закон о ведомственной охране), ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.
То есть, ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти осуществляет защиту объектов, принадлежащих государственной собственности и находящихся в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 №1954-р утвержден перечень федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Минпромторга России (12 учреждений), перечень федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Минпромторга России (300 предприятий), а также перечень федеральных казенных предприятий, находящихся в ведении Минпромторга России (22 предприятия). Предприятия иных организационно-правовых форм указанным распоряжением к ведению Минпромторга России не отнесены.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны» утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану. В указанный перечень входит Минпромторг России.
Статьей 1 Закона о ведомственной охране установлено, что к охраняемым объектам отнесены: «здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств».
Приказ утвердил Перечень, в который включены не объекты промышленности, относящиеся в понимании статьи 8 Закона о ведомственной охране к государственной собственности, а хозяйствующие субъекты различных форм собственности. Ни Приказом, ни иными нормативно-правовыми актами не определены критерии отнесения того или иного объекта или хозяйствующего субъекта к объектам промышленности, находящимся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России, так и включения такого объекта или хозяйствующего субъекта в Перечень.
Частью 3 статьи 3 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон о частной охранной деятельности) закреплены виды услуг, которые разрешено предоставлять в целях охраны. К ним в частности отнесены и услуги по охране объектов и (или) имущества, находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении.
При этом в части 3 статьи 11 Закона о частной охранной деятельности закреплено положение о том, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Перечень объектов, подлежащих государственной охране утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» (далее – Постановление № 587). Согласно данному перечню к объектам, подлежащим государственной охране относятся, в том числе:
- пункт 10: Объекты по производству, хранению, распространению и утилизации военной техники, боевого и служебного оружия и его основных частей, патронов и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ (средств взрывания, порохов) промышленного назначения, в том числе полученных в результате утилизации боеприпасов, и отходов их производства.
- пункт 13: Объекты микробиологической промышленности, противочумные учреждения, осуществляющие эпидемиологический и микробиологический надзор за особо опасными инфекциями, объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации наркотических, токсических, психотропных, сильнодействующих и химически опасных веществ и препаратов и их смесей.
- пункт 17: Объекты организации, наделенной в соответствии с федеральными законами полномочиями осуществлять государственное управление использованием атомной энергии, атомные электростанции, специальные грузы, включая ядерные материалы и радиоактивные вещества (в том числе при их транспортировке), и иные ядерные и радиационные объекты на всех стадиях их существования от строительства до вывода из эксплуатации.
По смыслу Постановления № 587 объекты, подлежащие государственной охране это здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, а не предприятия в целом.
Комиссией установлено, что Постановление № 587 не содержит указаний на то, что объекты, поименованные в Перечне, должны охраняться ведомственной охраной федеральных органов исполнительной власти, в сфере ведения которых они находятся.
Предприятия, осуществляющие виды деятельности, подпадающие под действие перечня, утвержденного Постановлением № 587 подлежат государственной охране.
В контексте Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» (далее – Закон о государственной охране), ведомственная охрана не является государственной охраной.
Статья 1 Закона о государственной охране устанавливает, что государственная охрана - функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Объекты государственной охраны - лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Охраняемые объекты, в силу Закона о государственной охране - здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти; территории и акватории, прилегающие к указанным зданиям, строениям, сооружениям и подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения и сооружения, находящиеся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны; предоставленные им земельные участки и водные объекты.
Согласно пояснениям ФСО России, изложенным в письме от 13.01.2011 №9/14-27, понятие ведомственная охрана не тождественно понятию государственная охрана, поскольку государственная охрана - это функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер.
По мнению представителей Минпромторга России, в контексте статьи 5 Закона о ведомственной охране понятие государственная охрана тождественно понятию ведомственная охрана.
Кроме того, представители Минпромторга России пояснили, что при формировании Перечня Министерство руководствовалось Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.03.2006 №411-рс (ограниченного доступа), который утверждает перечень критически важных объектов. Согласно позиции Минпромтогра России, изложенной в письме от 09.12.2010 №ДА-13312/01, предприятия, отнесенные к критически важным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.03.2006 №411-рс (далее – Распоряжение № 411-рс), подлежат особому режиму охраны.
Согласно позиции МЧС России, изложенной в письме от 14.12.2010 № 43-5075-14ДСП, Распоряжение №411-рс, носит закрытый характер, но при этом режим охраны объектов не устанавливает.
В числе прочих критериев отнесения промышленных предприятий к объектам, находящимся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России представители ведомства назвали выполнение промышленным предприятием государственного оборонного заказа.
При этом на заседании Комиссии, представителями Минпромторга России не приведены ссылки на нормы действующего законодательства, в соответствии с которыми предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ подлежат особому режиму охраны и не могут охраняться силами частных охранных предприятий.
Комиссия пришла к выводу, что понятия государственная охрана и ведомственная охрана не тождественны, поскольку регулируются различными федеральными законами, имеют различные объекты охраны и осуществляются разными федеральными органами исполнительной власти.
Кроме того, Минпромторгом России не приведены четко определенные, законодательно обоснованные критерии, которым руководствовалось Министерство при формировании Перечня.
Приказ Минпромторга России утвердил Перечень, в который включены не объекты промышленности, в понимании статьи 8 Закона о ведомственной охране относящиеся к государственной собственности, а хозяйствующие субъекты различных форм собственности. Комиссия пришла к выводу, что Минпромторг России при формировании Перечня, неправомерно включил в него хозяйствующие субъекты, а не объекты промышленности.
Комиссия отмечает, что ссылаясь на Приказ, сотрудники прокуратуры и ФГУП Ведомственная охрана объектов промышленности понуждают хозяйствующих субъектов к расторжению действующих договоров с частными охранными предприятиями и заключению договоров с ФГУП «ВООП РФ».
Таким образом, реализация приказа Минпромторга России от 28.01.2010 № 62, которым был утвержден Перечень объектов промышленности, находящихся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России, может повлечь за собой ограничение конкуренции на рынке охранных услуг.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Действия Минпромторга России по включению в Перечень объектов промышленности, находящихся в ведении и в установленной сфере деятельности Минпромторга России, не объектов, в понимании Закона о ведомственной охране, а хозяйствующих субъектов различных форм собственности, могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке охранных услуг.

Комиссия, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, статьей 49 Закона защите конкуренции,

Р Е Ш И Л А:

1. Признать Минпромторг России нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
2. Выдать Минпромторгу России предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.
В соответствии со статьей 52 Закона о защите конкуренции решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии П.Т. Субботин

Члены Комиссии В.Б. Мишеловин

С.В. Абышев

М.А. Лабозина

М.И. Садовникова

Отпуск. Приказ от ____ _____ 2011 № ______

М.В. Лаврова

А.В. Ковалев

Г.В. Гусаров

Б.Б. Дроздов

В.В. Курандина

Перечень территориальных органов ФАС России с их актуальными адресами можно скачать внизу страницы