ЗАО «Адыгейская сотовая связь»

О признании недействительными решения и предписания МАП России по делу о нарушении Минсвязи России и Государственной комиссией по радиочастотам при Минсвязи России ст.ст. 7 и 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках.

8 апреля 2002 года Комиссия МАП России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотрела дело в отношении Минсвязи России и Государственной комиссии по радио частотам при Минсвязи России (далее – ГКРЧ) по признакам нарушения п. 1 ст. 7 и п. 1 ст. 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции). Дело было возбуждено по заявлениям Ассоциации предприятий, занимающихся развитием и эксплуатацией сетей сотовой связи в стандарте AMPS-800, Ассоциации операторов сетей CDMA, а также одного из операторов сотовой связи, работающего в диапазоне частот 800 МГц.

Поводом для обращения данных лиц в федеральный антимонопольный орган послужило принятие ГКРЧ решения от 24 апреля 2000 г. (протокол 22/3), которым было признано нецелесообразным дальнейшее выделение полос радиочастот в диапазоне 800 МГц для развертывания новых и развития существующих сетей сухопутной подвижной радиосвязи и объявлено о прекращении рассмотрения заявок на выделение полос частот 800 МГц для систем мобильной связи и фиксированного радиодоступа. Решение было принято в связи с необходимостью внедрения в данном диапазоне с 2010 года систем наземного цифрового телевидения. В дальнейшем решением ГКРЧ от 25 сентября 2000 г. (протокол № 2/9) в п. 2 упомянутого акта были внесены изменения, в соответствии с которыми операторам телефонных сетей AMPS была предоставлена возможность развиваться на территориях, лицензии на которые уже были выданы. В то же время деятельность операторов сотовой связи в стандартах AMPS и CDMA на других территориях была признана невозможной.

Обосновывая правомерность данных актов, Минсвязи России в ходе рассмотрения дела ссылалось на то, что эти решения приняты в пределах компетенции ГКРЧ, установленной действующими правовыми актами. Кроме того, по мнению Минсвязи России, необходимость освобождения частот этого диапазона вызвана международными обязательствами Российской Федерации, возникшими в связи с ратификацией Российской Федерацией Устава и Конвенции Международного союза электросвязи , а также потребностью в сближении используемых в нашей стране полос радиочастот с международным распределением, установленным Регламентом радиосвязи.

По результатам рассмотрения дела МАП России признал факт нарушения решениями ГКРЧ п. 1 ст. 8 Закона о конкуренции в части совершения согласованных действий, направленных на ограничение доступа на рынок услуг сотовой связи и устранение с него хозяйствующих субъектов. В действиях Минсвязи России, совершаемых во исполнение данных актов ГКРЧ, был установлен состав правонарушения, предусмотренный п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, в связи с чем выдано предписание о прекращении нарушения данной нормы и принятии мер, направленных на отмену незаконных решений ГКРЧ. При вынесении решения и предписания Комиссия МАП России исходила из того, что частотные присвоения предприятиям связи согласно части 5 ст. 12 Федерального закона «О связи» могут быть изменены в интересах обеспечения государственного управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации с компенсацией предприятиям связи ущерба, связанного с переходом на другие частоты. В ходе рассмотрения дела было установлено, что со стороны Минсвязи России операторам стандарта CDMA предложений о переходе на другие частотные диапазоны или о каких-либо иных компенсационных мерах не поступало.

Кроме того, Комиссия указала, что решения ГКРЧ и действия Минсвязи противоречат гражданскому законодательству, в соответствии с которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Вывод о несоответствии решений ГКРЧ и действий Минсвязи России антимонопольному законодательству был сделан на основании того, что изменение диапазона частот сопряжено для операторов сотовой связи со значительными финансовыми издержками и, таким образом, создаёт им барьеры для входа на рынок. Комиссия также исходила из того, что в результате принятия решений ГКРЧ операторы сотовой связи, действующие в диапазоне частот 800 МГц, были поставлены в неравные условия по сравнению с операторами стандарта GSM, поскольку деятельность последних не ограничивалась какимлибо сроком. На антиконкурентный характер актов ГКРЧ указывало также и то, что следствием их принятия стало ущемление интересов операторов стандартов CDMA, АMPS и т.п., уменьшение количества абонентов, пользующихся их услугами, и прочие негативные последствия, приводящие к монополизации рынка сотовой связи.

Минсвязи России не обжаловало решение и предписание по данному делу. Однако с заявлением о признании их недействительными в Арбитражный суд г. Москвы обратилось ЗАО «Адыгейская сотовая связь». Основанием для такого обращения стал отказ Минсвязи России в выдаче истцу лицензии на осуществление деятельности в диапазоне частот 1800 МГц. В письме Управления организации лицензионной работы Минсвязи России указано, что ЗАО «Адыгейская сотовая связь» не может быть выдана лицензия на осуществление деятельности в диапазоне частот 1800 МГц, поскольку 8 апреля 2002 года МАП России вынесены решение и предписание, которые якобы препятствуют удовлетворению данного требования.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 11 октября 2002 года, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, исковые требования ЗАО «Адыгейская сотовая связь» были удовлетворены. Ненормативные акты антимонопольного органа признаны недействительными. При вынесении решения и постановления суды исходили из того, что актами МАП России были нарушены гражданские права и охраняемые законом интересы ЗАО «Адыгейская сотовая связь», поскольку их принятие сделало для него получение лицензии «... практически невозможным...».

Суды также согласились с доводами истца и Минсвязи России, которое было привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, о том, что решение и предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства противоречат нормам международного права, Закону о конкуренции и Федеральному закону «О связи» и констатировали, что решения ГКРЧ приняты в пределах компетенции, предоставленной ей нормативными актами, а потому МАП России не имел оснований для признания их несоответствующими антимонопольному законодательству.

Не согласившись с вынесенными по делу судебными актами, МАП России подал кассационную жалобу в Федеральный арбитражный суд Московского округа. Оспаривая решение и постановление нижестоящих судов, антимонопольный орган исходил из того, что его решение и предписание не затрагивают вопросов лицензирования и не только не нарушают права ЗАО «Адыгейская сотовая связь», но и вынесены в защиту его интересов, поскольку данный оператор сотовой связи осуществляет свою деятельность в диапазоне частот 800 МГц, освобождаемом согласно актам ГКРЧ для внедрения наземного цифрового телевидения. Получение же лицензий на предоставление услуг сотовой связи с использованием другого частотного диапазона возможно согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 июня 1998 года № 552 «О введении платы за использование радиочастотного спектра» только по итогам проведения соответствующего конкурса. Не согласился МАП России и с выводами судов о противоречии его решения и предписания нормам международного права и законодательства Российской Федерации. При этом особый акцент был сделан на применении международных актов. В связи с этим было указано, что, во-первых, решение и предписание антимонопольного органа соответствуют актам Международного союза электросвязи, поскольку, во-первых, суды не указали, каким именно нормам международного права противоречат решение и предписание МАП России. Во-вторых, Устав, Конвенция Международного союза электросвязи и Регламент радиосвязи не содержат обязательств по безусловному освобождению в срок до 2010 года полос частот в диапазоне 800 МГц в целях их использования для наземного цифрового телевидения. И, наконец, в-третьих, в соответствии с п. (37) 1 ст. 6 Устава Международного союза электросвязи и п. S 4.2 Регламента радиосвязи данные акты подлежат обязательному применению только в тех случаях, когда использование радиочастот может причинять вредные помехи службам радиосвязи других стран. Обосновывая доводы о неправильном применении судами законодательства Российской Федерации, МАП России отметил, что предусмотренных ст. 12 Федерального закона «О связи» компенсационных мер и выделения частот операторам сотовой связи стандартов CDMA и др., использующим освобождаемый диапазон частот, ГКРЧ не предусмотрела, чем были грубо нарушены их гражданские права и созданы предпосылки для ограничения конкуренции на соответствующем товарном рынке (п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции).

Кроме того, МАП России указал, что в своих актах не приводил в качестве основания незаконности решений ГКРЧ и действий Минсвязи России довода о том, что они вышли за пределы предоставленной им компетенции. Основанием для вывода МАП России о незаконности решения ГКРЧ послужило то, что ГКРЧ и Минсвязи России использовали предоставленные им полномочия ненадлежащим образом, то есть не соблюли нормы антимонопольного законодательства Российской Федерации.

12 марта 2003 года Федеральный арбитражный суд Московского округа удовлетворил кассационную жалобу МАП России, отменив вынесенные по делу судебные акты и направив дело на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда г. Москвы. При этом кассационная инстанция указала, что, делая вывод о нарушении гражданских прав истца, суды надлежащим образом не исследовали содержание решения и предписания МАП России на предмет наличия в них ограничений выдачи лицензий на какую-либо частоту и не установили причинно-следственной связи между отказом Минсвязи России в выдаче лицензии ЗАО «Адыгейская сотовая связь» и актами о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. В постановлении кассационной инстанции также отмечено, что существо оспариваемых по делу актов антимонопольного органа сводится не к констатации факта выхода ГКРЧ и Минсвязи России за пределы своих полномочий, а к признанию ненадлежащего осуществления возложенных на них функций по распределению радиочастотного спектра, что привело к нарушению ограничению конкуренции.

Большое значение для дальнейшего разрешения рассматриваемого спора имеет вывод кассационной инстанции о несостоятельности утверждений нижестоящих судов о противоречии актов МАП России международному праву, поскольку это являлось одним из основных аргументов Минсвязи России и ГКРЧ при обосновании законности своих решений и действий. В постановлении указывается, что суды не установили, какой нормой международного права для Российской Федерации предусмотрены обязательства по освобождению в срок до 2010 года полос частот диапазона 800 МГц в целях их использования для наземного цифрового телевидения, а также не определили, какому международному обязательству противоречат акты МАП России.

Резюмируя свои выводы о необоснованности судебных актов, Федеральный арбитражный суд Московского округа отметил, что первая и апелляционная инстанции положили в основу своих выводов заключения, использованные МАП России при решении вопроса о нарушении антимонопольного законодательства, не указав при этом, по каким основаниям они не согласились с выводами антимонопольного органа, изложенными в его актах.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции вновь удовлетворил заявление ЗАО «Адыгейская сотовая связь», признав решение и предписание МАП России недействительными. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменил и вынес новое решение, отказав заявителю в удовлетворении требований заявления и подтвердив законность и обоснованность актов МАП России. При этом суд указал, что права заявителя этими актами не затрагиваются.

Минсвязи России обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре постановления Федерального арбитражного суда Московского округа в порядке надзора. Однако суд надзорной инстанции отказал Минсвязи России в возбуждении надзорного производства.