Решение и предписание в отношении ФГУП "Почта России" по жалобе фирмы "Янцен с.р.о."

АГ/28517 от 21.08.2009

Решение
по делу № 1 10/6-08 от 24 июля 2009

Комиссия ФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии - А.Н. Голомолзина - заместителя Руководителя ФАС России, членов Комиссии: Д.А. Рутенберга - заместителя начальника Управления контроля транспорта и связи ФАС России, Р.Р. Плиева - заместителя начальника Правового управления ФАС России, Е.А. Заевой - начальника отдела рынков услуг связи Управления контроля транспорта и связи ФАС России, Т.А. Ходыкиной - начальника отдела правовой экспертизы Правового управления ФАС России, Д.В. Фролова - главного специалиста - эксперта отдела обобщения практики правоприменения и методического сопровождения Аналитического управления ФАС России (далее - Комиссия), рассмотрев дело № 1 10/6-08 по признакам нарушения пункта 6 части 1 статьи 10 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), возбужденного в отношении ФГУП "Почта России" (131000, г. Москва, Варшавское ш., 37),

УСТАНОВИЛА:

В Федеральную антимонопольную службу поступило обращение фирмы "Янцен с.р.о." (далее - фирма Янцен) о несоответствии действий ФГУП "Почта России" по сокращению, приостановлению оказания услуг по обработке международных почтовых отправлений (далее - МПО) в местах международного почтового обмена Российской Федерации (далее - ММПО России), а также условий предлагаемого договора с иностранными почтовыми операторами на оказание услуг связи, требованиям антимонопольного законодательства.
Фирма Янцен является почтовым оператором Республики Чехия (лицензия на осуществление почтовых услуг рег. № 310026/29016), Республики Германия (лицензия по профессиональной перевозке писем № Р 06/3148) и оказывает услуги почтовой связи пользователям, находящимся за пределами Российской Федерации по приему, перевозке и доставке почтовых отправлений (посылок) адресатам, в том числе в Российской Федерации. На территории Республики Германия исходящие МПО фирмы Янцен обрабатываются в интернациональном пункте почтового обмена (далее - IPMC) Марлен-1; на территории Республики Чехия исходящие МПО фирмы Янцен обрабатываются в IPMC Хеб 1.
"Почта России" по договору об оказании услуг от 14.02.2005 № ПР/2.2/140-05 (далее - Договор обработки МПО) оказывает услуги почтовой связи фирме Янцен по приему, обработке, предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра посылок, направляемых фирмой Янцен в адреса физических лиц Российской Федерации.

Федеральным законом от 17.07.99 № 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон о почтовой связи) установлено, что международная почтовая связь - обмен почтовыми отправлениями между организациями почтовой связи, находящимися под юрисдикцией разных государств.
В соответствии со статьей 10 Всемирной почтовой конвенции (далее - Конвенция) и согласно пунктам 4, 5 Правил таможенного оформления и таможенного контроля товаров, пересылаемых через таможенную границу Российской Федерации в международных почтовых отправлениях, утвержденных приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 03.12.2003 № 1381 (Правила таможенного оформления МПО), прием, обработку, перевозку и доставку международных почтовых отправлений обеспечивают почтовые администрации стран - членов Всемирного почтового союза, непосредственный обмен международными почтовыми отправлениями осуществляется в пунктах международного почтового обмена.
В соответствии со статьей 2 Закона о почтовой связи, организации федеральной почтовой связи - организации почтовой связи, являющиеся государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.
В соответствии с Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 № 211, место международного почтового обмена - объект федеральной почтовой связи, осуществляющий обработку поступающих от иностранных почтовых администраций международных почтовых отправлений, принятых в Российской Федерации и пересылаемых открытым транзитом, а также их отправку по назначению.
Перечень мест международного почтового обмена установлен в Приложении 1 к Правилам таможенного оформления МПО:
Места международного почтового обмена, входящих в состав ФГУП "Почта России", представлен в ФАС России письмом ФГУП "Почта России" от 23.01.2006 № 5.2.3/922.
В результате анализа имеющихся сведений установлено, что ФГУП "Почта России" является единственным хозяйствующим субъектом, осуществляющим обработку международных почтовых отправлений в местах международного почтового обмена на территории Российской Федерации.
На основании изложенного Комиссия приняла решение о том, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции ФГУП "Почта России занимает доминирующее положение на рынке приема, обработки международных почтовых отправлений в местах международного почтового обмена на территории Российской Федерации.

Письмом от 23.01.2006 № 5.2.3/922 ФГУП "Почта России" сообщило в ФАС России, что услуга по пересылке МПО состоит из технологических этапов, включая технологический этап "обработка отправлений в местах международного почтового обмена и пунктах международного почтового обмена".
В соответствии с пунктами 2.7, 2.8 Договора обработки МПО, выдача посылок для дальнейшей доставки адресатам на территории Российской Федерации производится уполномоченному представителю фирмы Янцен, обладающим лицензией на право оказания услуг почтовой связи. Также, по письменному указанию фирмы Янцен, доставка посылок адресатам может осуществляться ФГУП "Почта России".
Перевозку и доставку почтовых отправлений по территории Российской Федерации, принятых "Янцен", осуществляет российский оператор почтовой связи ООО "Скифы" (лицензия на право оказания услуг почтовой связи № 32781) по договору оказания услуг от 01.03.2007 № 23010307-01.
На заседании Комиссии представитель фирмы Янцен сообщил, что в период действия Договора обработки МПО для доставки адресатам на территории Российской Федерации в полном объеме передавались ООО "Скифы".
Таким образом Комиссией установлено, что по Договору обработки МПО фирма Янцен получала только услугу ФГУП "Почта России" по обработке МПО в местах международного почтового обмена (далее - ММПО) и пунктах международного почтового обмена, что не является услугой международной почтовой связи, но является одним из этапов технологического процесса данной услуги.
Согласно пункту 2.1 Договора обработки МПО (с изменениями, внесенными Дополнительным соглашением от 01.06.2006 № 1 к Договору обработки МПО, прием, обработке, предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра посылок осуществляется в ММПО: г. Москва, Варшавское шоссе, 37 (далее - ММПО Москва), г. Новосибирск, ул. Шамшурина, 45 (далее - ММПО Новосибирск), г. Самара, ул. Льва Толстого, 135 (далее - ММПО Самара).
Представитель фирмы Янцен на заседании Комиссии пояснил, что обработка МПО в ММПО Новосибирск не осуществлялась из-за отсутствия технической возможности приема почтовых отправлений, доставляемых в автомобильных транспортных средствах.
В соответствии с пунктом 3.3 Договора обработки МПО планируемый график поступления посылок согласовывается фирмой Янцен с ФГУП "Почта России".
Пунктом 6.2 Договора обработки МПО предусмотрено, что ФГУП "Почта России" вправе временно приостановить исполнение обязательств по договору при условии неоплаты в срок расчетов по договору.
На 4 квартал 2007 года был согласован график прибытия автофургонов от "Янцен" в понедельник, среду, четверг каждой недели по две машины в адрес ММПО Самара (письмо согласования от 17.09.2007).
С 08.09.2007 ФГУП "Почта России прекратило прием и обработку МПО "Янцен", о чем "Янцен" сообщил во ФГУП "Почта России" письмами от 11.09.2007, от 14.09.2007.
Письмом от 30.10.2007 № 2.2/2791-07 ФГУП "Почта России" сообщило "Янцен" с 30.10.2007 об ограничении приема и обработки МПО до одного автотранспортного средства один раз в две недели.
Письмом от 03.12.2007 № 2.2/3258-07 ФГУП "Почта России" сообщило "Янцен" о приеме МПО 1 раз в неделю, на период с 07.12.2007 до 21.12.2007.
На заседании Комиссии представитель фирмы Янцен указал, что в ММПО Москва обработка ММПО фирмы Янцен прекращена с середины 2007 года.
Письмами от 31.11.2007 № 2.2/3097-07, 30.11.2007 № 2.2/3231-07 ФГУП "Почта России" сообщило Янцен" об отказе автоматической пролонгации действующего Договора обработки МПО на 2008 год и уведомило, что планируется пересмотр действующего договора.
В заявлении фирма "Янцен" сообщила, что "Типовая форма договора с иностранными почтовыми операторами на оказание услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке, выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра посылок, направляемых в адрес физических лиц РФ" (далее - Проект) был передан в декабре 2007 года.
В соответствии с пунктом 3.6 Проекта фирма Янцен обязывалась передавать ФГУП "Почта России" не менее 50% посылок для отправки по регионам (адресатам) (при указании номеров депеш содержащих подлежащие доставки посылки).
Фирма Янцен полагает неправомерным и необоснованным приостановление, прекращение оказания услуг обработки МПО фирмы Янцен в ММПО Москва, ММПО Самара, а также считает необоснованным и неправомерным требование ФГУП "Почта России" о включении в Проект пункта, ограничивающего право фирмы Янцен выбора контрагента по доставке всех МПО на территории Российской Федерации.
Представитель фирмы Янцен пояснил, что необходимость передачи МПО для доставки адресатам на территории Российской Федерации ООО "Скифы" обусловлена особенностями оказания фирмой Янцен услуги международной почтовой связи отправителям, а именно: подтверждение о вручении почтового отправления адресату в виде фотографии адресата вместе с надлежащим образом упакованным почтовым отправлением направляются отправителю, в основном, по электронной почте. Указанная особенность позиционируется фирмой Янцен как конкурентное преимущество на рынке международных почтовых отправлений, и важна для привлечения потребителей.
Письмом от 17.12.2007 № 1.1.1-50/4273 ФГУП "Почта России" сообщило ФАС России, что в течении 2007 года ФГУП "Почта России" не предъявляло претензий ФГУП "Почта России" по вопросу ненадлежащего исполнения Договора обработки ММПО.
Также, ФГУП "Почта России" указало, что заявление фирмы Янцен о навязывании невыгодных условий договора, а именно - пункта 3.6 Проекта - неправомерно, поскольку новый договор находится в стадии согласования. При этом, новый договор будет составлен с учетом положения Конвенции, совершенной в Бухаресте в 04.10.2004, принимая во внимание, что Федеральным законом от 16.05.2007 № 78-ФЗ "О ратификации Седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза, принятого XXIII Конгрессом Всемирного почтового союза", а также то, что в соответствии со статьей 2 Конвенции ФГУП "Почта России" сотрудничает только с операторами, официально назначаемыми для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов Союза, на своей территории (далее - назначенные операторы. Комиссия отмечает, что в оригинальном тексте Конвенции положение о сообщении оператора, официально назначаемого для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов Союза, на своей территории, включено пунктом 2 "бис").
На заседании Комиссии представитель фирмы Янцен заявленные требования поддержал, указав, что ФГУП "Почта России" в одностороннем порядке, без согласования с фирмой Янцен, с июня 2007 года прекратило обработку МПО в ММПО Москва, с сентября 2007 года - сократило обработку МПО в ММПО Самара, в частности, с нарушением графика, согласованного ФГУП "Почта России" и фирмой Янцен 17.09.2007. С января 2008 года ФГУП "Почта России" полностью прекратило обработку МПО в ММПО Москва, ММПО Самара. В январе, марте 2008 года было обработано по 1 фургону в месяц в ММПО Самара.
Также представитель фирмы Янцен пояснил, что Проект был передан представителю фирмы Янцен на руки сотрудниками ФГУП "Почта России" без сопроводительного письма.
Представитель ФГУП "Почта России" на заседании Комиссии пояснил, что стороны в соответствии с пунктом 3.2 Договора обработки МПО согласовывают график поступления посылок ежемесячно. При этом условиями Договора обработки МПО не установлены лимиты поступления посылок. Требование пункта 3.2 Договора обработки МПО предусматривает согласование в зависимости от возможностей сторон. Так, на период с 13.03.2008 по 27.03.2008 сторонами согласован график поступлений посылок на ММПО Самара. В связи с этим, действия ФГУП "Почта России" по установлению графика приема посылок в соответствии с имеющимися возможностями, правомерны и соответствуют Договору обработки МПО.
Представитель ФГУП "Почта России" также отметил, что Договор обработки МПО является действующим, поскольку письма ФГУП "Почта России", уведомляющие фирму Янцен об отказе пролонгации Договора обработки МПО, являются нелигитимными, так как подписаны лицом, не уполномоченным на такие действия - Н.П. Могилевской, и в связи с этим не могут быть приняты во внимание. Также, Проект, положения которого фирма Янцен считает неправомерными, также не может быть рассмотрен Комиссией, так как фирма Янцен не может представить подтверждений того, что Проект получен от ФГУП "Почта России" надлежащим образом.
Таким образом, действующий Договор обработки МПО исполняется надлежащим образом, и кроме того, ФГУП "Почта России" не получала претензий от фирмы Янцен о ненадлежащем исполнении Договора обработки МПО.
Также, представитель ФГУП "Почта России" пояснил, что сокращение объемов принимаемой корреспонденции обусловлено задержкой сроков обработки таможенными органами в ММПО. Вследствие значительного превышения сроков обработки МПО таможенными органами в ММПО на складах ММПО, принадлежащих ФГУП "Почта России", скапливалось значительное количество МПО, что ограничивало возможность ФГУП "Почта России" принимать и обрабатывать поступающие в ММПО почтовые отправления. Представитель ФГУП "Почта России" пояснил Комиссии, что ограничение объемов МПО для приема, обработки в ММПО по причинам, не зависящим от ФГУП "Почта России", не носило дискриминационный характер, и в равной степени затронуло всех иностранных операторов.
По вопросу перезаключения Договора обработки МПО представитель ФГУП "Почта России" пояснил, что ФГУП "Почта России" может перезаключить договор только в том случае, если фирма Янцен представит информацию о том, что фирма Янцен является официально назначенным оператором. Требования ФГУП "Почта России" по представлению документов для перезаключения договора обусловлены требованиями статьи 2 Конвенции. В соответствии с требованиями указанной статьи, ФГУП "Почта России" может принимать к обработке, выдаче, доставке и предъявлению таможенным органам МПО только от иностранного оператора, который официально назначен почтовой администрацией страны - отправителя для эксплуатации почтовой службы. Такое требование объясняется, в частности, тем, что только официально назначенные для эксплуатации почтовой службы операторы могут использовать бланки, утвержденные Всемирным почтовым союзом (далее - ВПС), а также в целях обеспечения исполнения обязательств почтовых администраций по доставке, выдаче, возврату, возмещению почтовых отправлений.
При этом представитель ФГУП "Почта России" пояснил, что мнение почтовой администрации Российской Федерации по данному вопросу ФГУП "Почта России" не запрашивалось. На вопрос члена Комиссии, как осуществляется в настоящее время обработка МПО стран, не ратифицировавших 7 Дополнительный протокол к Уставу ВПС (далее - Дополнительный протокол), или не назначивших официально почтового оператора для эксплуатации почтовой службы, представитель ФГУП "Почта России" ответить затруднился.
Комиссия согласилась с доводами ФГУП "Почта России" и полагает, что письма о прекращении действия, изменении, расторжении Договора обработки МПО, а также Проект, изготовленные и врученные ненадлежащим образом, не выражают позицию ФГУП "Почта России" и не могут быть приняты Комиссией к рассмотрению.
Письмом от 07.05.2008 б/н фирма Янцен направила ФГУП "Почта России" оферту о заключении договора, предметом которого является оказание ФГУП "Почта России" услуг по приему, обработке, выдаче и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра почтовых посылок, направляемых фирмой Янцен в адреса физических лиц на территории Российской Федерации (далее - Оферта фирмы Янцен).
Письмом от 23.05.2008 № 1.1.1-53/1802 ФГУП "Почта России" сообщило, что для заключения договора необходимо представить документ от регулятора, подтверждающий статус фирмы Янцен в качестве назначенного оператора.

С целью полного и всестороннего рассмотрения обстоятельств дела на основании статьи 24 Закона о защите конкуренции ФАС России проведена проверка соблюдения ФГУП "Почта России" антимонопольного законодательства (далее - Проверка). В результате проведения Проверки (Акт по результатам контрольного мероприятия от 15.04.2008 № 51), изучив представленные ФГУП "Почта России" договоры, заключенные ФГУП "Почта России" с иностранными операторами почтовой связи по оказанию услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений, направляемых иностранным почтовым оператором в адреса на территории Российской Федерации, сведения об обмене на сетях почтовой связи за 2006, 2007 гг., сведения о количестве поступивших в ММПО Москва, Самара, Брянск из Германии, Чехии, Украины, сводные сведения об обработанных в ММПО МПО за период март 2007 - февраль 2008, сведения об объемах обрабатываемых в ММПО почтовых отправлений отдельно по каждому договору, заслушав устные разъяснения, установлено следующее:
ФГУП "Почта России" осуществляет обработку в ММПО и предъявление таможенным органам для досмотра отправлений операторов, официально назначенных для эксплуатации почтовой службы на основании Актов ВПС без заключения специальных договоров. Обработка почтовых отправлений операторов, не являющихся официально назначенными операторами, ФГУП "Почта России" осуществляет на основании договоров по оказанию услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений.
ФГУП "Почта России" было заключено 6 таких договоров с операторами: ТОО СП "РОСАН" (Украина) - ММПО Москва, Janzen s.r.o. (Чехия) - ММПО Москва, Самара, Новосибирск, International Transport Solution (США) - АОПП Шереметьво Москва, АОПП Домодедово Москва, BPD - Express GmbH@Co. KG (Германия) - ММПО Москва, Zahn GmbH (Германия) - ММПО Москва, PVU Paul Versand Unternehmen GmbH (Германия) - ММПО Москва.
Договоры с ТОО СП "РОСАН" (Украина) (далее - РОСАН), Janzen s.r.o. (Чехия), BPD - Express GmbH@Co. KG (Германия) (далее - BPD) расторгнуты ФГУП "Почта России" с 01.04.2008 года.
В 2007 году по сравнению с 2006 годом количество входящих международных почтовых отправлений (посылок) по международному обмену существенно не изменилось;
В ММПО Новосибирск в марте 2007 - марте 2008 осуществлялась обработка международных почтовых отправлений в обычном режиме;
существенное увеличение в ММПО Москва количества входящих международных почтовых отправлений в июле, августе, сентябре 2007 года по сравнению с другими месяцами периода март 2007 - февраль 2008 не выявлено;
существенное увеличение в ММПО Самара количества входящих международных почтовых отправлений в июле, августе, сентябре 2007 года по сравнению с другими месяцами периода март 2007 - июнь 2008 не выявлено, выявлено существенное увеличение с октября 2007 по февраль 2008 года;
уменьшение поступивших отправлений в ММПО Москва, Брянск назначенных операторов Чехии и Украины за период август 2007- март 2008 не выявлено;
выявлено значительное сокращение поступивших отправлений назначенного оператора Германии в ММПО Москва в октябре - декабре 2007 и начало обработки отправлений назначенного оператора Германии в ММПО Самара в сентябре 2007 - марте 2008; суммарное количество поступивших отправлений назначенного оператора Германии в ММПО Самара и ММПО Москва в октябре 2007 - марте 2008 сопоставимо с количеством поступивших отправлениями в марте - сентябре 2007 г.;
выявлено значительное снижение количества обрабатываемых почтовых отправлений иностранных почтовых операторов (по договорам с ФГУП "Почта России") в мае, июне, июле 2007г. (только отправления фирмы Янцен (посылки)), в августе, декабре 2007 г., марте 2008 г. и прекращение обработки в октябре, ноябре 2007 г, феврале 2008г. (отправления РОСАН, фирма Янцен, BPD(посылки)) в ММПО Москва;
выявлено увеличение количества обрабатываемых почтовых отправлений иностранного почтового оператора Янцен в июле - ноябре 2007 г. и прекращение обработки в феврале 2008 в ММПО Самара; суммарное количество поступивших отправлений почтового оператора Янцен в ММПО Москва и ММПО Самара в октябре - декабре 2007 сопоставимо с суммарными по ММПО количеством обработанных отправлений в марте - июне 2007; суммарное количество поступивших отправлений почтового оператора Янцен в ММПО Москва и ММПО Самара в августе, сентябре 2007, январе - марте 2008 значительно ниже суммарного по ММПО количества обработанных отправлений в марте - июне 2007.
ФГУП "Почта России" неоднократно, с сентября 2006 года, обращалась в таможенную службу с предложениями об урегулировании ситуации, связанной с задержками в обработке почты, в частности, в мае 2007 года сроки прохождения международными посылками таможенного оформления с момента их передачи на таможенный контроль достигали 8 дней, что ФГУП "Почта России" считает недопустимым. Также, в декабре 2007 г. и в феврале 2008 г. ФГУП "Почта России" сообщало в таможню о перегруженности зоны таможенного контроля и критических сроках задержки таможенного оформления МПО.
Также, ФГУП "Почта России" с целью оптимального распределения нагрузки ММПО с 01.01.2008 ввела зональный принцип обработки входящей международной почты (письмо ВПС от 28.01.2008).
Комиссией по результатам проведения Проверки установлено, что в декабре 2007 года, в феврале 2008 года превышение сроков обработки МПО таможенными органами привело к перегруженности зоны таможенного контроля в ММПО Москва. При этом снижение обрабатываемых МПО фирмы Янцен в ММПО Москва было сокращено в период май - август, декабрь 2007 года и прекращено в период сентябрь - ноябрь 2007 года, феврале 2008 года.
Также, Комиссией установлено, что МПО, поступающие от назначенных операторов в течение 2007 года обрабатывались в полном объеме, в то время как количество обработанных в ММПО МПО (посылки) иностранных операторов, не являющихся назначенными, значительно снизилось по сравнению с аналогичным периодом 2006 года.
Комиссия отмечает, что в августе 2007 - феврале 2008 гг. МПО назначенных операторов Чехии, Украины обрабатывались в ММПО Москва в полном объеме.
Комиссия также отмечает, что в связи с перегруженностью ММПО Москва для обеспечения обработки всех входящих на территорию Российской Федерации почтовых отправлений часть МПО назначенного оператора Германии по процедуре ВТТ с октября 2007 года направлялись на обработку в ММПО Самара. С сентября ФГУП "Почта России" сократило график приема на обработку в ММПО Самара МПО фирмы Янцен.
Статьей 12 Конвенции установлено, что почтовые администрации обеспечивают прием, обработку, перевозку и доставку посылок, либо на основании положений Конвенции, либо, в случае исходящих посылок и при двустороннем соглашении, используя любое другое более выгодное для их клиентов средство.
На заседании Комиссии представитель фирмы Янцен заявил, что ФГУП "Почта России" не предлагало фирме Янцен обрабатывать МПО фирмы Янцен в иных ММПО, в том числе за счет фирмы Янцен, в связи с загруженностью ММПО Москва и ММПО Самара.
ФГУП "Почта России" не представило информации или документов, свидетельствующих о наличии такого предложения.
На основании установленных фактов Комиссия пришла к выводу, что ФГУП "Почта России" в ситуации перегруженности ММПО Москва приняла все необходимые меры для обработки МПО назначенных операторов в полном объеме, и не приняла подобных мер в отношении операторов, не являющихся назначенными и получающими услугу обработки МПО на основании договоров по оказанию услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений, в одностороннем порядке сократив объемы принимаемых МПО.

При проведении Проверки установлено,что письмом от 29.02.2008 № 1.1.1-53/679 ФГУП "Почта России" уведомило фирму Янцен о расторжении Договора обработки МПО. Письмом от 05.03.2008 № 1.1.1-53/736 ФГУП "Почта России" для перезаключения Договора обработки МПО потребовало представить документы, подтверждающие об официальном назначении фирмы Янцен для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов ВПС.
Комиссия отмечает, что в ходе проведения Проверки было установлено, что ФГУП "Почта России" осуществляет обработку в ММПО и предъявление таможенным органам для досмотра отправлений операторов, официально назначенных для эксплуатации почтовой службы на основании Актов ВПС, без заключения специальных договоров. Таким образом, в случае представления фирмой Янцен документов, подтверждающих об официальном назначении фирмы Янцен для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов ВПС, взаимодействие фирмы Янцен и ФГУП "Почта России" в рамках международного почтового обмена будет осуществляться без заключения договора.
Как пояснил на заседании Комиссии представитель ФГУП "Почта России", МПО назначенных операторов доставляется до адресатов на территории Российской Федерации только ФГУП "Почта России", и выделение из технологического процесса услуги обработки МПО в ММПО с последующей передачей для доставки иному оператору почтовой связи Российской Федерации (как по Договору обработки МПО) невозможно, поскольку ФГУП "Почта России", как назначенный оператор Российской Федерации, принимая МПО, несет ответственность за сохранность МПО на территории Российской Федерации. Также, при взаимодействии почтовых администраций в соответствии с Актами ВПС применяется специальная система расчетов между почтовыми администрациями.
Также представитель ФГУП "Почта России" заявил, что требование ФГУП "Почта России" о предоставлении документов, подтверждающие официальное назначение фирмы Янцен для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов ВПС, для перезаключения Договора обработки МПО, не препятствует оказанию фирмой Янцен услуг потребителям, так как у фирмы Янцен есть альтернативные возможности осуществления своей деятельности: 1) осуществлять перевозку посылок через границу Российской Федерации в виде грузов (товаров); 2) передавать почтовые отправления назначенному оператору Чехии или Германии для дальнейшей их пересылки адресатам на территорию Российской Федерации.
Также, Комиссией установлено, что ФГУП "Почта России" открыт филиал ФГУП "Почта России" - экстерриториальное место обмена в г. Берлин, Республика Германия (далее - ЭТО ФГУП "Почта России").
Комиссия исследовала взаимозаменяемость оказываемой фирмой Янцен услугой международной почтовой связи с услугами грузоперевозки товаров и с отправкой МПО назначенными операторами Чехии и Германии, а также отправкой МПО фирмы Янцен через ЭТО ФГУП "Почта России", и установила следующее.
В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях).
В соответствии со статьей 2 Закона о почтовой связи почтовая связь - вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений.
Статьей 11 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определено, что товары - любое перемещаемое через таможенную границу движимое имущество (вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги), а также перемещаемые через таможенную границу отнесенные к недвижимым вещам транспортные средства.
Статьей 1 Всемирной почтовой конвенции, статьей 2 Закона о почтовой связи адресованные почтовые посылки и письменная корреспонденция отнесены к почтовым отправлениям.
Актами ВПС - Регламентом письменной корреспонденции, Регламентом почтовых посылок - установлены требования к оформлению, весу, размеру и упаковке письменной корреспонденции и посылок соответственно.
Пунктом 2 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 № 221 (далее - Правила оказания услуг почтовой связи) установлено, что "письмо" - почтовое отправление с письменным сообщением, а также иным вложением, размеры и вес которого определяются Правилами оказания услуг почтовой связи; "посылка" - почтовое отправление, размеры, вес и способ упаковки которого определены Правилами оказания услуг почтовой связи, с вложением, не запрещенным к пересылке законодательством Российской Федерации;
Статьей 291 ТК РФ для целей таможенного регулирования перемещения товаров, пересылаемых в МПО, установлено, что международное почтовое отправление - почтовое отправление, принимаемое для пересылки за пределы Российской Федерации, поступающее на ее территорию из иностранного государства или следующее транзитом через эту территорию:
1) письма (простые, заказные, с объявленной ценностью);
2) почтовые карточки (простые, заказные);
3) бандероли и специальные мешки "М" (простые, заказные);
4) секограммы (простые, заказные);
5) мелкие пакеты (заказные);
6) посылки (обыкновенные, с объявленной ценностью).
Как установлено Комиссией, фирма Янцен обладает разрешениями на оказание услуг почтовой связи, выданными соответствующими органами Республики Чехия и Республики Германия, и оказывает пользователям услуги почтовой связи. В Правилах оказания почтовых услуг фирмой Янцен от 21.01.2006 на фирму Янцен возлагаются обязанности по сохранению тайны почтовой связи в соответствии с параграфом 206 Уголовного закона Республики Германия, а также ответственность за полную сохранность посылок до момента их выдачи получателю. Статьей 15 Закона о почтовой связи устанавливается тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, при этом осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения, и все операторы почтовой связи обязаны обеспечивать соблюдение тайны связи.
Также, в Правилах оказания почтовых услуг фирмой Янцен от 21.01.2006 установлены требования по допустимому вложению в МПО, соответствующие ограничениям, установленным Актами ВПС, статье 22 Закона о почтовой связи.
Кроме того, Правилами оказания почтовых услуг фирмой Янцен от 21.01.2006 установлен запрет на прием почтовых отправлений, содержащих вложения с коммерческим товаром; установлены требования к упаковке, предельной массе и предельным размерам почтовых отправлений, а также установлены требования для отправителей для надлежащего оформления МПО с указанием точных адресов отправителя и адресата в соответствии с Актами ВПС.
Оценив в совокупности характеристики услуг, оказываемых фирмой Янцен, Комиссия пришла к выводу о том, что фирма Янцен оказывает пользователям (отправителям) услуги почтовой связи, то есть услуги по приему, обработке, пересылке и доставке почтовых отправлений, которые не имеют общих или сходных черт с услугами по перевозке коммерческих грузов (товаров).
Главой 24 ТК РФ установлено, что таможенное оформление товаров, пересылаемых в МПО, сопровождаемых документами, предусмотренными актами Всемирного почтового союза, производится с учетом особенностей, предусмотренных ТК РФ.
В частности, таможенное оформление товаров, пересылаемых в МПО, производится в ММПО, без предъявления отдельной таможенной декларации. Отдельная таможенная декларация требуется, когда стоимость ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации товаров превышает 10 тысяч рублей, за исключением случаев, когда товары, предназначенные для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, пересылаются в адрес физических лиц;
таможенные пошлины, налоги в отношении товаров, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, не уплачиваются, если стоимость таких товаров, пересылаемых в течение одной недели в адрес одного получателя, не превышает 10 тысяч рублей. В отношении товаров, пересылаемых в адрес физических лиц и предназначенных для личного пользования, применяется полное или частичное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов;
также, для таможенного оформления товаров, пересылаемых в МПО, устанавливается особенный режим таможенного осмотра: при наличии достаточных оснований полагать, что в указанных почтовых отправлениях содержатся товары, запрещенные или ограниченные к ввозу на таможенную территорию Российской Федерации, а также при проведении таможенного осмотра или таможенного досмотра на основе выборочных или случайных проверок таможенные органы вправе требовать предъявления указанных почтовых отправлений. При этом при проведении таможенного осмотра или таможенного досмотра в максимальной степени используются технические средства таможенного контроля.
Пунктом 11 Правил таможенного оформления МПО установлено, что таможенное оформление товаров, пересылаемых в МПО, производится в приоритетном порядке и в кратчайшие сроки, которые не могут превышать трех дней с момента предъявления таких товаров для таможенного оформления таможенным органам, расположенным в месте международного почтового обмена или по месту нахождения получателя или отправителя МПО в случае необходимости подачи отдельной таможенной декларации.
Следовательно, таможенное перемещение товаров в МПО существенным образом отличается от таможенного перемещения грузов, как по признакам производственного процесса, так и по характеристикам обеспечения тайны и сохранности вложения.
В случае отправки МПО фирмы Янцен назначенными операторами Чехии и Германии и через ЭТО ФГУП "Почта России" услуги, оказываемые фирмой Янцен, теряют признаки, определяющие услуги почтовой связи и приобретают вид услуг по приему почтовых отправлений от отправителей с последующей их доставкой до места приема почтовых отправлений назначенного оператора, то есть приобретают характер посреднических услуг.
Проанализировав установленные факты, Комиссия пришла к выводу, что услуги почтовой связи, оказываемые фирмой Янцен, не являются взаимозаменяемыми с услугами грузоперевозки товаров и с отправкой МПО фирмы Янцен назначенными операторами Чехии и Германии, а также через ЭТО ФГУП "Почта России".

В результате проведения Проверки Комиссией установлено, что по вопросу обоснованности требования ФГУП "Почта России" для перезаключения Договора обработки МПО информации о том, что фирма Янцен является назначенным оператором, в результате проведения Проверки установлено, что об отсутствии права у операторов, не являющихся официально назначенными операторами, использования документации ВПС и специальных таможенных процедур во ФГУП "Почта России" прямо сообщено письмом Международного бюро ВПС от 18.03.2008 № 4850(DOT.PNC)006.
Материалы 23-го Всемирного почтового конгресса (Бухарест, 2004) не содержат прямого указания об отсутствии указанного права, но определяют обязанность страны - члена ВПС официально назначать оператора связи для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов ВПС. Почтовая администрация Российской Федерации не направляла ФГУП "Почта России" указаний или рекомендаций по данному вопросу.
Комиссия установила, что письмо Международного бюро ВПС от 18.03.2008 № 4850(DOT.PNC)006 в адрес руководителя департамента международных организаций ФГУП "Почта России" С. Дукельского (далее - Письмо МБ ВПС) информирует о том, что назначенными операторами стран-членов Республика Чехия, Республика Германия, Украина являются соответственно "Почта Чехии", "Дойче Пост АГ", "Уркпочта". Также, Письмо МБ ВПС указывает, что в связи с тем, что каждая страна указала единственного оператора, который предоставляет почтовые услуги и выполняет обязательства, вытекающие их Актов Союза, на своей территории, указанные назначенные операторы являются единственными операторами, уполномоченными оказывать международные почтовые услуги на основании Актов Союза на соответствующей территории. Следовательно, компании, не являющиеся назначенными операторами, в частности, фирма Янцен, не имеют права предоставлять какие бы то ни было международные почтовые услуги на основании Актов Союза, использовать документацию ВПС для своих операций, пользоваться таможенными процедурами, которые специально зарезервированы за почтой.
На заседании Комиссии представитель фирмы Янцен заявил, что Письмо МБ ВПС является нелегитимным и не может быть принято во внимание, так как подписано ненадлежащим лицом, а также в связи с тем, что характер письма, дающий прямые указания странам-членам ВПС на ограничение деятельности операторов почтовой связи, превышает полномочия Международного бюро ВПС.

С целью всестороннего и полного исследования вопроса об обоснованности требования ФГУП "Почта России" для перезаключения Договора обработки МПО информации о том, что фирма Янцен является назначенным оператором, ФАС России направила соответствующие запросы в Международное бюро ВПС, почтовую администрацию Российской Федерации - Мининформсвязи России (статья 41 Закона о почтовой связи, Положение о Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2004 № 311), конкурентные ведомства Республики Чехия, Республики Германия, Минэкономразвития России, МИД России, а также привлекло к участию в рассмотрении дела № 1 10/6-08 Мининформсвязи России.
Изучив представленную информацию, полученную ФАС России от Федерального агентства связи (письмо от 18.04.2008 № ВБ-П31-2904), МИД России (письмо от 05.08.2008 № 10853/дп), конкурентного ведомства Республики Чехия (б/н, б/д), конкурентного ведомства республики Германия (письмо от 13.06.2008), заслушав мнение почтовой администрации Российской Федерации, изучив мнение почтовой администрации республики Чехия (письма Министерства промышленности и торговли республики Чехия от 06.03.2008 № 11162/08/09200, от 28.03.2008 № 11162/08/09200, от 22.04.2008 № 11162/08/09200), почтовой администрации Республики Германия (письмо Федерального агентство сети электричества, газа, телекоммуникации, почты и железных дорог от 10.03.2008 № 314В7200Р 06/3148), назначенного оператора Республики Чехия (письмо государственного предприятия "Почта Чехии" от 06.03.2008 № 157953/08-СМР), представленные фирмой Янцен, Комиссия установила следующее.
По мнению почтовой администрации Российской Федерации, сообщив в соответствии со статьей 2 Всемирной почтовой конвенции в Международное бюро ВПС наименования и адреса операторов, официально назначаемых для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения актов ВПС, почтовая администрация закрепляет за определенным почтовым оператором права и обязанности по осуществлению деятельности в рамках действия нормативных актов и документооборота ВПС. Почтовая администрация Российской Федерации закрепила такие права и обязанности за ФГУП "Почта России". Действия ФГУП "Почта России" по обязательному требованию информации об официальном назначении фирмы Янцен в соответствии со статьей 2 Всемирной почтовой конвенции для перезаключения Договора обработки МПО почтовая администрация Российской Федерации считает обоснованными и соответствующим разъяснениям, изложенным в Письме МБ ВПС. Почтовая администрация Российской Федерации подтвердила, что официальных указаний или разъяснений во ФГУП "Почта России" о прекращении обработки МПО операторов, не являющихся назначенными, не направлялось. По вопросу легитимности Письма МБ ВПС почтовая администрация Российской Федерации мнения не представила. Также, почтовая администрация Российской Федерации не привела положений нормативных правовых актов Российской Федерации, ограничивающих право операторов почтовой связи, не являющихся назначенными операторами, в том числе операторов почтовой связи, находящихся под юрисдикцией другого государства, на обработку МПО в ММПО Российской Федерации, доставки до/от ММПО Российской Федерации от/до отправителя/адресата.
МИД России также полагает, что позиция ФГУП "Почта России" по данному вопросу обоснованна, и назначение в соответствии со статьей 2 Конвенции определяет организации, исключительно уполномоченные на осуществление международных почтовых обменов. При этом МИД России отмечает, что не осведомлено о точном содержании соответствующих положений актов ВПС в той мере, какая позволила бы гарантировать правильность изложенного понимания. Также, МИД России рекомендовал воспользоваться механизмом запроса о толковании положений Всемирной почтовой конвенции, обратившись в Международное бюро ВПС в соответствии со статьей 116 Общего регламента ВПС. Также МИД России считает целесообразным проведения опроса почтовых администраций.
Почтовая администрация Республики Германии разъяснила, что в Республике Германия услуги почтовой связи оказываются, помимо "Дойче пост", иными операторами, если они выполняют условия в соответствии с немецким законодательством. Почтовые отправления, которые отправляются через интернациональный пункт почтового обмена, как IMPC, через который отправляет МПО фирма Янцен, не зависят от договоров ВПС. При этом они могут применяться, если назначающая администрация готова применить договоры ВПС. В частности, назначающая почтовая администрация Республики Германия разрешает применять договоры и формуляры ВПС.
Почтовая администрация Республики Чехия пояснила, что фирма Янцен получила разрешение на оказание почтовых услуг, в том числе в части приема посылок у отправителей и ее отправка, доставка адресатам на территории иностранных государств, в том числе: Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Белоруссия, Украина. Россия. При этом почтовая администрация республики Чехия полагает, что статья 2 Конвенции к фирме Янцен не применима, поскольку фирма Янцен не является исполнителем универсальных почтовых услуг, но таким исполнителем является государственное предприятие "Почта Чехии", которая является официально назначенным оператором. Фирма Янцен может использовать бланки ВПС таким образом, чтобы это использование не противоречило постановлениям Актов ВПС.
Официально назначенный оператор почтовой администрацией Республики Чехия государственное предприятие "Почта Чехия" сообщил, что МПО фирмы Янцен обрабатываются в IPMC Хеб 1, и "Почта Чехии", учитывая либерализацию рынка почтовых услуг и опираясь на законодательство Евросоюза, не находит причин для какого-либо ограничения деятельности альтернативного оператора.
Конкурентное ведомство Республики Чехия полагает, что вопрос ограничения участия частных почтовых операторов в международном почтовом обмене решается на уровне законодательства страны-члена. Также конкурентное ведомство Республики Чехия отметило, что в соответствии со статьей 22 Устава ВПС обязательными для исполнения являются только Акты ВПС. Другие акты, изданные отдельными органами ВПС, не являются обязывающими для стран-членов ВПС или почтовых операторов.
Конкурентное ведомство Республики Германия также полагает, что данный вопрос должен рассматриваться в контексте российского законодательства.
Комиссия также установила, что письмом от 12.05.2008 № 04-16/18667 "Об иностранных операторах почтовой связи" Федеральная таможенная служба (далее - Письмо ФТС России об иностранных операторах) установила запрет на таможенное оформление в ММПО в соответствии с порядком, определенным главой 24 ТК РФ, МПО компаний, не указанных странами-членами ВПС в качестве назначенных операторов почтовой связи. Комиссией установлено, что Письмо ФСТ России об иностранных операторах представляет информацию о назначенных операторах только трех стран-членов ВПС (Республики Чехия, Республики Германия, Украина). Из содержания Письма ФСТ России об иностранных операторах Комиссия также пришла к выводу о том, что запрет установлен ФТС России не на основании нормативных правовых актов, но на основании представленного в ФСТ России ФГУП "Почта России" Письма МБ ВПС.
Комиссия отметила, что на запросы ФАС России по обстоятельствам рассматриваемого дела № 1 10/6-08 от 24.03.2008, 04.09.2008 Международное бюро ВПС разъяснений или информации не представило.
В ходе рассмотрения дела № 1 10/6-08 Комиссией установлена необходимость проведения экспертизы по вопросам международного почтового обмена. В качестве организации для проведения экспертизы по предложению ФГУП "Почта России" и согласованию с фирмой Янцен определен Минюст России.
Комиссия отмечает, что письмом от 12.01.2009 № 06/19-ВД Минюст сообщил ФАС России, что текст на русском языке принятой в 2004 году Всемирной почтовой конвенции отсутствует. Экспертиза по вопросам международного почтового обмена была проведена Минюстом России после осуществления перевода текста Конвенции.
Письмом от 05.06.2009 № 06/5806-АФ Минюст России представил в ФАС России заключение экспертизы по вопросам международного почтового обмена (далее - Экспертное заключение), которым установлено следующее.
Международная почтовая связь не отнесена к почтовой связи общего пользования. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, выступает в качестве почтовой администрации Российской Федерации, представляет и защищает интересы Российской Федерации при взаимодействии с почтовыми организациями других государств, в международных организациях. Для организации обмена МПО Минкомсвязи России как почтовая администрация Российской Федерации (Положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Россйиской Федерации от 02.06.2008 № 418), определяет места международного почтового обмена на территории Российской Федерации и привлекает к работе по оказанию услуг международной почтовой связи операторов почтовой связи Российской Федерации.
Российское законодательство не содержит положений, предусматривающих официальное назначение операторов почтовой связи для осуществления ими международного почтового обмена либо устанавливающих право на осуществление международного почтового обмена единственным оператором почтовой связи, а также положений, запрещающих осуществление международного почтового обмена операторами, не являющимися официально назначенными в соответствии со статьей 2 "бис" Конвенции.
Экспертным заключением отмечено, что на территории Российской Федерации установлены ограничения, связанные с обработкой почтовых отправлений иностранных операторов почтовой связи в ММПО России, а именно - ограничения по вложениям в МПО товаров, запрещенных законодательством Российской Федерации соответственно к ввозу или вывозу на /с таможенной территории Российской Федерации; запрещенных к пересылке в соответствии с актами ВПС; установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

Проанализировав в совокупности представленные сведения, Экспертное заключение, Акты ВПС, нормативные правовые акты Российской Федерации, Комиссия установила следующее.
Согласно статье 41 Закона о почтовой связи Российская Федерация, являясь членом Всемирного почтового союза, входит в единую почтовую территорию для взаимного обмена письменной корреспонденцией и гарантирует на всей своей территории свободу транзита.
Международное сотрудничество в области почтовой связи осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 15.07.95 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон о международных договорах) международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Статьей 11 Устава ВПС установлено, что присоединение к ВПС определяет для страны-члена присоединение к Уставу ВПС и к обязательным Актам ВПС.
В соответствии со статьей 22 Устава ВПС при регулировании служб письменной корреспонденции и почтовых посылок Актами ВПС, обязательными для всех стран-членов, являются: Устав ВПС, Общий регламент ВПС, Всемирная почтовая конвенция, Регламент письменной корреспонденции, Регламент почтовых посылок (далее - Акты ВПС). Иные документы ВПС в качестве Актов ВПС не установлены.
Федеральным законом от 16.05.2007 № 78-ФЗ "О ратификации Седьмого дополнительного протокола к Уставу всемирного почтового союза, принятого XXII конгрессом всемирного почтового союза" ратифицирован Дополнительный протокол. Дополнительный протокол ратифицирован в соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона о международных договорах в силу того, что стороны условились о последующей ратификации. Как отражено в Пояснительной записке по вопросу о ратификации Седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза, принятого XXII конгрессом всемирного почтового союза (далее - Пояснительная записка), а также исходя из текста Дополнительного протокола, Дополнительный протокол содержит поправки, направленные на совершенствование и повышение прозрачности системы управления и методов работы ВПС. Также, в Пояснительной записке указано, что ратификация Дополнительного протокола не повлечет за собой необходимости отмены, изменения, дополнения действующих или принятия новых законов и иных нормативных правовых актов. Комиссией установлено, что Дополнительный протокол не содержит поправок, изменений или дополнений Конвенции, в том числе, не содержит дополнительной статьи 2 Всемирной почтовой конвенции, устанавливающих официальное назначение операторов.
Общий регламент Всемирного почтового союза, Конвенция, Заключительный протокол Всемирной почтовой конвенции и Соглашение о службах почтовых платежей, принятые XXIII Конгрессом Всемирного почтового союза (г. Бухарест, 2004 г.) утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.10.2007 № 1366-р.
В соответствии со статьей 2 Конвенции страны -члены должны сообщить в Международное бюро в течение 6 месяцев, следующих за завершением Конгресса, наименование и адрес оператора или операторов, официально назначаемых для эксплуатации почтовой службы и выполнения обязательств, вытекающих из применения Актов ВПС, на своей территории.
Комиссия отмечает, что приведенная статья не содержит указания на исключительное право назначенного оператора оказывать услуги международной почтовой связи, использовать бланки ВПС и пользоваться процедурами таможенного оформления товаров, перемещаемых в МПО. Также, приведенная статья не содержит запрета на осуществление такой деятельности для операторов почтовой связи, не являющихся назначенными.
Кроме того, Комиссия, проанализировав другие Акты ВПС, установила, что в Актах ВПС не содержится положений, определяющих исключительное право назначенного оператора оказывать услуги международной почтовой связи, использовать бланки ВПС и пользоваться процедурами таможенного оформления товаров, перемещаемых в МПО. Также, Акты ВПС не содержат запрета на осуществление такой деятельности для операторов почтовой связи, не являющихся назначенными.
ФГУП "Почта России" не представило Комиссии иного обоснования правомерности того, что только назначенные операторы могут оказывать услуги международной почтовой связи, использовать бланки ВПС и пользоваться процедурами таможенного оформления товаров, перемещаемых в МПО, кроме статьи 2 Конвенции.

В соответствии со статьей 24 Устава ВПС постановления Актов ВПС не могут нарушать законодательство каждой страны-члена во всем, что точно не предусмотрено Актами ВПС.
Актами ВПС предусмотрен порядок разрешения разногласий, касающихся толкования Актов ВПС. В соответствии со статьей 32 Устава ВПС в случае разногласий между двумя или несколькими почтовыми администрациями стран-членов, касающихся толкования Актов Союза, спорный вопрос разрешается арбитражем. В соответствии со статьей 116 Общего регламента ВПС, Международное бюро ВПС дает ход запросам относительно толкования или изменения Актов ВПС. Также, оно производит опросы по просьбе почтовых администраций с целью выяснения мнения других почтовых администраций по какому-либо определенному вопросу.
Пунктом 5 статьи 22 Устава ВПС установлено, что Регламенты, в которых содержатся правила применения, необходимые для выполнения Всемирной почтовой конвенции и Соглашений, утверждаются Советом почтовой эксплуатации с учетом решения Конгресса. Статьей 29 Устава ВПС установлен порядок представления предложений относительно Актов ВПС.
Статьями 122-127 Общего регламента ВПС установлена процедура представления предложений, касающихся Актов Союза Конгрессу, Совету почтовой эксплуатации, представления и рассмотрения предложений между двумя Конгрессами, а также вступления в силу таких решений.
На основании указанных положений Актов ВПС Комиссия пришла к выводу, что решение о толковании Актов ВПС может приниматься арбитражем в результате рассмотрения спора почтовых администраций, либо Конгрессом или голосованием стран-членов в период между Конгрессами по предложению почтовых администраций. Следовательно, такое решение не может приниматься Международным бюро ВПС с возложением официальных обязательств на страны-члены или на почтовые администрации.
Учитывая изложенное Комиссия установила, что Письмо МБ ВПС направлено с превышением полномочий Международного бюро ВПС, с нарушением процедур, предусмотренных статьями 22, 29 Устава ВПС, статьями 116, 122-127 общего регламента ВПС, и не возлагает официальные обязательства на страны-члены, почтовые администрации, либо назначенных операторов.
Также, Комиссия установила следующее.
В соответствии со статьей 38 Конвенции, Конвенция вступила в силу 01.01.2006.
Циркулярным письмом от 25.09.2008 № 0426 (DER.PAE)1125 на официальном сайте в сети Интернет www.upu.int Международное бюро ВПС разместило Опрос о статистических данных о почтовых службах за 2007 год, проводимый среди правительственных органов, в ведении которых находятся почтовые вопросы (далее - Опрос), в том числе на русском языке.
В соответствии с пунктом 1 Опроса исследуется вопрос о наличии в стране-члене ВПС помимо назначенного оператора других операторов, действующих на рынках письменной корреспонденции, экспресс-отправлений и почтовых посылок, на внутренней службе и международной службе (отправки). При этом во введении к Опросу поясняется, что Международное бюро ВПС проводит различие между назначенным оператором, на котором также лежит обязанность предоставления универсальной службы, и другими операторами, на которых такая обязанность не возлагается.
Почтовая администрация Российской Федерации (письмо Минкомсвязи России от 15.07.2009 № АС-П12-3810) представила ФАС России "Статистические данные о почтовых службах" за 2007 год, направленные в Международное бюро ВПС в соответствии с циркулярным письмом № 0426(DER.PAE)1125 от 25.09.2008, в которых указала, что на территории Российской Федерации помимо назначенного оператора, на рынках письменной корреспонденции, экспресс-отправлений и почтовых посылок и на внутренней службе, и на международной службе (отправки) действуют другие операторы (на международной службе действуют 4 неназначенных оператора- письменная корреспонденция, 2 - посылки, 3 - экспресс-отправления).
На основании статей 22, 24 Устава ВПС и учитывая, что
ограничение права осуществления деятельности в области международной почтовой связи, в том числе запрет на использование бланков ВПС и запрет на использование процедур таможенного оформления товаров, перемещаемых в МПО, точно не установлен в Актах ВПС, также в Актах ВПС не установлено исключительное право на оказание услуг международной почтовой связи назначенными операторами;
не принято решение о толковании Актов ВПС по рассматриваемому вопросу в установленном Актами ВПС порядке;
а также учитывая мнение почтовых администраций стран-членов ВПС, под юрисдикцией которых находится оператор почтовой связи фирма Янцен,
Комиссия пришла к выводу, что вопрос о правомерности установления рассматриваемых ограничений должен рассматриваться в рамках законодательства Российской Федерации.

Статьей 2 Закона о почтовой связи определено, что международная почтовая связь - обмен почтовыми отправлениями между организациями почтовой связи, находящимися под юрисдикцией разных государств.
Статьей 291 ТК РФ для целей таможенного регулирования перемещения товаров, пересылаемых в МПО, установлено, что международное почтовое отправление - почтовое отправление, принимаемое для пересылки за пределы Российской Федерации, поступающее на ее территорию из иностранного государства или следующее транзитом через эту территорию.
В нормативных правовых актах Российской Федерации не установлено исключительное право назначенных операторов на осуществление обмена почтовыми отправлениями, также не установлено, что международным почтовым отправлением является отправление, принятое (направляемое) от/к назначенному оператору.
Пунктом 2 Правил оказания услуг почтовой связи определено, что "место международного почтового обмена" - объект федеральной почтовой связи, осуществляющий обработку поступающих от иностранных почтовых администраций международных почтовых отправлений, принятых в Российской Федерации и пересылаемых открытым транзитом, а также их отправку по назначению.
Верховный суд Российской Федерации в определении от 22.05.2001 № КАС01-165 "Об отмене решения Верховного суда Российской Федерации от 09.04.2001 и об отказе в удовлетворении жалобы о признании недействительным и не подлежащим применению абзаца 24 пункта 2 "Правил оказания услуг почтовой связи", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.2000 № 725" указал, что определение мест международного почтового обмена как объектов федеральной почтовой связи, как обоснованно пояснили представители Правительства Российской Федерации, не запрещает негосударственным операторам выполнять услуги по доставке почтовых отправлений для международного почтового обмена до пункта такого обмена на территории Российской Федерации и от пункта такого обмена до получателя в Российской Федерации.
Комиссия отмечает, что рассматриваемое Верховным судом положение идентично такому положению, установленному в пункте 2 Правил оказания услуг почтовой связи.
Таким образом Комиссией установлено, что в нормативных правовых актах Российской Федерации не содержится положений, предусматривающих официальное назначение операторов почтовой связи для осуществления ими международного почтового обмена либо устанавливающих право на осуществление международного почтового обмена единственным оператором почтовой связи, а также положений, запрещающих осуществление международного почтового обмена операторами, не являющимися официально назначенными в соответствии со статьей 2 Конвенции. Положения нормативных правовых актов Российской Федерации не содержат запрета на оказание операторами связи услуг по доставке почтовых отправлений для международного почтового обмена до пункта такого обмена на территории Российской Федерации и от пункта такого обмена до получателя в Российской Федерации

Комиссия исследовала доводы ФГУП "Почта России" по вопросу необходимости осуществлять обработку в ММПО только МПО назначенных операторов в целях обеспечения исполнения обязательств почтовых администраций по доставке, выдаче, возврату, возмещению почтовых отправлений, а также обеспечения безопасности Российской Федерации путем исключения приема на территорию Российской Федерации МПО с недопустимыми вложениями, обязательств ФГУП "Почта России" выполнения Требований к сетям и средствам почтовой связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 19.05.2009 № 65 (далее - Требования СОРМ), и отмечает следующее.
Как установлено Комиссией, фирма Янцен приобретала и заказывает у ФГУП "Почта России" только услугу приема, обработки и выдачи МПО в ММПО, предъявлению МПО таможенным органам для таможенного оформления и досмотра.
На территории иностранного государства, под юрисдикцией которого находится фирма Янцен, фирма Янцен осуществляет прием, обработку, в том числе в пункте обмена (IPMC), транспортировку МПО от отправителя до ММПО России.
На территории Российской Федерации фирме Янцен услуги по доставке от ММПО до адресата оказывает оператор почтовой связи ООО "Скифы", на которого в полном объеме распространяются требования всех нормативных правовых актов Российской Федерации, предъявляемые к операторам почтовой связи, в том числе Требования СОРМ.
Таким образом, фирма Янцен не может нарушать Требования СОРМ, так как не осуществляет деятельность на территории Российской Федерации, и не распоряжается сетями и средствами связи, на которые распространяются Требования СОРМ.
Как установлено в Правилах оказания услуг почтовой связи фирмы Янцен от 1.01.2006, являющихся публичной офертой об оказании услуг почтовой связи, фирма Янцен несет перед отправителем ответственность за целостность и сохранность МПО. В случае утери предусмотрена ответственность фирмы Янцен.
Пунктом 2.3 Оферты фирмы Янцен, пунктом 2.3 Договора обработки МПО предусмотрено, что в случае отказа таможенными органами в пропуску посылок на территорию Российской Федерации МПО возвращаются фирме Янцен за счет фирмы Янцен.
Как пояснило при проведении Проверки ФГУП "Почта России", действовавшие с иностранными операторами почтовой связи договоры по оказанию услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений имеют иную правовую природу и обязательства, чем положения, на основании которых осуществляется обработка в ММПО России и предъявление таможенным органам для досмотра отправлений операторов, официально назначенных для эксплуатации почтовой службы на основании Актов ВПС. Также, почтовые администрации Республики Чехия и Республики Германия пояснили, что деятельность оператора почтовой связи, не являющимся назначенным, не зависит от договоров ВПС.
Таким образом, Комиссией установлено, что при оказании ФГУП "Почта России" услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений фирме Янцен, ни на почтовую администрацию Российской Федерации, ни на назначенного оператора Российской Федерации ФГУП "Почта России" не возлагается обязательств по доставке, выдаче, возврату, возмещению почтовых отправлений отправителю или почтовой администрации соответствующей страны-члена ВПС.
Доводы ФГУП "Почта России" о том, что МПО фирмы Янцен могут содержать недопустимые вложения, Комиссией признан несостоятельным, так как обязанность по недопущению таких вложений возложена на фирму Янцен прежде всего почтовой администрацией страны, по юрисдикцией которого находится фирма Янцен, и Актами ВПС; кроме того, ФГУП "Почта России" не представило подтверждения о наличии таких фактов.

Таким образом, Комиссия пришла к следующим выводам.
Действия ФГУП "Почта России", выразившиеся в уклонении от заключения договора с фирмой Янцен на услуги почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений путем требования информации о том, что фирма Янцен является назначенным оператором, привели к невозможности оказания фирмой Янцен услуг международной почтовой связи пользователям в части, когда адресат находится на территории Российской Федерации, на территории стран, под юрисдикцией которых находится оператор почтовой связи фирма Янцен (Республика Чехия, Республика Германия) при том, что почтовые администрации указанных стран разрешают фирме Янцен оказывать услуги международной почтовой связи, привели к ущемлению интересов фирмы Янцен, а также могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг почтовой связи на территории Российской Федерации, так как препятствуют осуществлению деятельности оператора почтовой связи Российской Федерации ООО "Скифы" в части доставки на территории Российской Федерации МПО фирмы Янцен.
ФГУП "Почта России" не заявляло о наличии экономических, технологических оснований для уклонения от заключения договора с фирмой Янцен на услуги почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений.
Действия ФГУП "Почта России" по требованию для заключения договора на услуги почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений информации о том, что фирма Янцен является назначенным оператором, точно не предусмотрены Актами ВПС, решениями о толковании Актов ВПС, принятыми в установленном порядке, являющимися обязательными для Российской Федерации правилами международного договора. Также, такие действия ФГУП "Почта России" не предусмотрены нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Запрет на осуществление обработки МПО оператора связи, не являющегося назначенным, в местах (пунктах) международного почтового обмена, таможенного оформления и досмотра товаров, пересылаемых в МПО такого оператора, не установлен Актами ВПС, решениями о толковании Актов ВПС, принятыми в установленном порядке, являющимися обязательными для Российской Федерации правилами международного договора, нормативными правовыми актами Российской Федерации.
ФГУП "Почта России" в период сентябрь - декабрь 2007, январь, февраль 2008 гг. в ситуации перегруженности ММПО Москва приняла все необходимые меры для обработки МПО назначенных операторов в полном объеме поступления в ММПО России, и не приняла подобных мер в отношении операторов, не являющихся назначенными и получающими услугу обработки МПО на основании договоров по оказанию услуг почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений, в одностороннем порядке сократив объемы принимаемых МПО оператора фирма Янцен, что привело к созданию дискриминационных условий деятельности операторов, не являющихся назначенными, по сравнению назначенными операторами; ущемлению интересов фирмы Янцен, так как фирма Янцен была вынуждена уменьшить прием почтовых отправлений в соответствии с объемами обработки, установленными ФГУП "Почта России в одностороннем порядке.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции ФГУП "Почта России" занимает доминирующее положение на рынке приема, обработки международных почтовых отправлений в местах международного почтового обмена на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 5, 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие):
экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;
создание дискриминационных условий.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать ФГУП "Почта России" нарушившим пункты 5, 8 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем необоснованного требования для заключения договора на услуги почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений информации о том, что фирма Янцен является официально назначенным оператором в соответствии со статьей 2 "бис" Всемирной почтовой конвенции, сокращения объемов принимаемых в местах международного почтового обмена Российской Федерации международных почтовых отправлений фирмы Янцен в одностороннем порядке.
2. Выдать ФГУП "Почта России" предписание о прекращении злоупотреблении доминирующим положением.
Председатель Комиссии А.Н. Голомолзин

Члены Комиссии Д.А. Рутенберг, Р.Р. Плиев, Е.А. Заева, Т.А. Ходыкина, Д.В. Фролов


АГ/28518 от 21.08.2009
Предписание

Комиссия ФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии - А.Н. Голомолзина - заместителя Руководителя ФАС России, членов Комиссии: Д.А. Рутенберга - заместителя начальника Управления контроля транспорта и связи ФАС России, Р.Р. Плиева - заместителя начальника Правового управления ФАС России, Е.А. Заевой - начальника отдела рынков услуг связи Управления контроля транспорта и связи ФАС России, Т.А. Ходыкиной - начальника отдела правовой экспертизы Правового управления ФАС России, Д.В. Фролова - главного специалиста - эксперта отдела обобщения практики правоприменения и методического сопровождения Аналитического управления ФАС России, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 24 июля 2009 года по делу № 1 10/6-08 о нарушении ФГУП "Почта России" (131000, г. Москва, Варшавское ш., 37) пунктов 5, 8 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции",

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

3. ФГУП "Почта России" прекратить нарушение пунктов 5, 8 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" выразившееся в необоснованном требовании для заключения договора на услуги почтовой связи (приему, обработке, доставке и выдаче) и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра отправлений информации о том, что фирма Янцен является официально назначенным оператором в соответствии со статьей 2 "бис" Всемирной почтовой конвенции, сокращении объемов принимаемых в местах международного почтового обмена Российской Федерации международных почтовых отправлений фирмы Янцен в одностороннем порядке.
4. Во исполнение пункта 1 настоящего Предписания ФГУП "Почта России" в 30-дневный срок с момента получения настоящего Предписания рассмотреть оферту фирмы Янцен о заключении договора, предметом которого является оказание ФГУП "Почта России" услуг по приему, обработке, выдаче и предъявлению таможенным органам для таможенного оформления и досмотра почтовых посылок, направляемых фирмой Янцен в адреса физических лиц на территории Российской Федерации, направленную письмом от 07.05.2008 б/н, и заключить договор на условиях, согласованных ФГУП "Почта России" и фирмой Янцен с учетом требований части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
5. Об исполнении пункта 2 настоящего Предписания сообщить в Федеральную антимонопольную службу в течение тридцати дней с момента его исполнения.

Председатель Комиссии А.Н. Голомолзин

Члены Комиссии Д.А. Рутенберг, Р.Р. Плиев, Е.А. Заева, Т.А. Ходыкина, Д.В. Фролов

Перечень территориальных органов ФАС России с их актуальными адресами можно скачать внизу страницы