Решение ФАС России по делу №1 11/83-09 в отношении ЗАО "МАКС-М"

РЕШЕНИЕ

09.07.2009 г. Москва

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: Председателя Комиссии - заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Цыганова А.Г.; членов Комиссии: заместителя начальника отдела обобщения практики правоприменения и методического сопровождения Аналитического управления Г.В. Гусарова, главного специалиста-эксперта отдела правовой экспертизы Правового управления С.В. Зиновьева, заместителя начальника отдела страхового рынка Управления контроля финансовых рынков Е.В. Макаркиной, начальника отдела судебной работы Правового управления И.И. Романенковой, заместителя начальника Управления контроля финансовых рынков О.С. Сергеевой, ведущего специалиста-эксперта отдела контроля на рынке финансовых услуг Московского УФАС России А.А. Суворовой, главного специалиста-эксперта отдела рынка банковских услуг Управления контроля финансовых рынков О.С. Тенетника (далее - Комиссия),
рассмотрев дело № 1 11/83-09 по признакам нарушения ЗАО "МАКС-М" (115184, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 50) части 3 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

УСТАНОВИЛА:

Основанием для возбуждения дела № 1 11/83-09 послужили материалы, поступившие из Томского УФАС России, по вопросу нарушения антимонопольного законодательства ЗАО "МАКС-М".
Из материалов следует, что 21.10.2008 ЗАО "МАКС-М" в адрес своего Томского филиала направило письмо с предписанием срочно произвести инвентаризацию открытых расчетных счетов лечебно-профилактических учреждений (далее - ЛПУ), по которым производится фактическое перечисление средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС).
При этом письмо содержало следующее указание: "В случае открытия расчетных счетов ЛПУ в банках, не получающих финансовую помощь от государства, прошу Вас в письменной форме обратиться в ЛПУ с настоятельной рекомендацией открыть расчетные счета в Сбербанке России, в котором ЦБ РФ имеет контрольный пакет акций, т.е. обеспечена возможность влияния на стратегические решения данного кредитного учреждения или в одном из следующих банков: Банк ВТБ (ОАО), Банк ВТБ 24 (ЗАО), ОАО "Россельхозбанк", ОАО "Газпромбанк".
Во исполнение указанного письма ЗАО "МАКС-М" Томский филиал 24.10.2008 направил в 10 ЛПУ письма следующего содержания: "Учитывая сложившуюся ситуацию в финансово-банковской сфере и в связи с тем, что расчетный счет для перечисления средств ОМС открыт в банке, не получающем финансовую помощь от государства, убедительно прошу Вас рассмотреть возможность открытия расчетного счета для операций по ОМС в Сбербанке России, в котором ЦБ РФ имеет контрольный пакет акций, т.е. обеспечена возможность влияния на стратегические решения данного кредитного учреждения или в одном из следующих банков: Банк ВТБ (ОАО), Банк ВТБ 24 (ЗАО), ОАО "Россельхозбанк", ОАО "Газпромбанк".
В рамках рассмотрения дела Комиссия запросила у ЗАО "МАКС-М" следующую информацию:
- копии писем, направленных ЗАО "МАКС-М" в адрес своих филиалов с указанием направить рекомендации в адрес ЛПУ об открытии расчетных счетов в банках, получающих финансовую помощь от государства;
- копии писем, направленных ЗАО "МАКС-М" (в том числе его филиалами) в адрес ЛПУ, с которыми сотрудничает ЗАО "МАКС-М" в рамках системы ОМС, содержащих рекомендации по открытию счета в банках, получающих финансовую помощь от государства, с указанием наименований и адресов ЛПУ;
- копии дополнительных соглашений об изменении реквизитов счетов ЛПУ, на которые производится фактическое перечисление денежных средств по системе ОМС, к договорам на перечисление денежных средств на счета ЛПУ по системе ОМС, заключенных в период с 01.09.2008 по 01.06.2009;
- сведения о расчетных счетах ЛПУ, на которые ЗАО "МАКС М" производит фактическое перечисление средств ОМС.
Из представленной ЗАО "МАКС М" информации следует, что в октябре 2008 года филиалы ЗАО "МАКС М" направили в адрес 267 ЛПУ письма, с содержанием аналогичным письмам, отправленным Томским филиалом.
В тот же период головным офисом ЗАО "МАКС М" были направлены письма в адрес 15 ЛПУ, осуществляющих деятельность в Московской области. Указанные письма содержали следующую формулировку:
"ЛПУ "наименование" имеет расчетный счет в банке "наименование", не вошедшем в рейтинг финансово стабильных банков.
В связи с вышеизложенным довожу до Вашего сведения, что дальнейшее финансирование ЛПУ возможно только при наличии счета, открытого для перечисления средств ОМС, в банках, получающих в условиях кризиса финансовую помощь от государства (рекомендуемый банк - ОАО Сбербанк России)".
Согласно объяснениям ЗАО "МАКС-М", изложенным в письме от 24.06.2009 № 26813, указанные рекомендации были направлены на обеспечение сохранности средств ОМС, а также их целевого и рационального использования.
Выслушав объяснения представителей ЗАО "МАКС-М", исследовав материалы дела, Комиссия пришла к выводу о том, что ЗАО "МАКС М" осуществляло противоречащую антимонопольному законодательству координацию экономической деятельности ЛПУ. Данный вывод подтверждается следующим.
В соответствии с пунктом 14 статьи 4 Закона о защите конкуренции под координацией экономической деятельности понимается согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов.
ЗАО "МАКС-М" не входит в группу лиц ни с одним из 283 ЛПУ, в адрес которых были направлены указания по открытию расчетных счетов в ограниченном перечне банков.
По мнению Комиссии, рассылка указанных писем является согласованием действий ЛПУ со стороны ЗАО "МАКС-М", поскольку предполагается, что ЛПУ будут использовать расчетные счета для операций по ОМС именно в тех банках, которые поименованы в данных письмах, то есть перечень банков, расчетные счета в которых используют ЛПУ для операций по ОМС, будет соответствовать перечню банков, указанных ЗАО "МАКС-М".
Данный вывод Комиссии подтверждает Толковый словарь русского языка (С.И. Ожегов под редакцией Н.Ю. Шведовой, 1988 г.), в котором слово "согласовать" определяется как "привести в надлежащее соотношение, соответствие с чем-нибудь".
В своих заявлениях представители ЗАО "МАКС-М" утверждают, что в письмах ЗАО "МАКС-М" не навязывало ЛПУ открытие расчетного счета, а лишь просило рассмотреть такую возможность.
Вместе с тем формулировка, содержащаяся в письмах, направленных в 15 ЛПУ, находящихся в Московской области, не позволяет Комиссии согласиться с данным заявлением ЗАО "МАКС-М".
В качестве объяснения направления писем с подобным содержанием представители ЗАО "МАКС-М" на заседании Комиссии сослались на письмо, полученное от Московского областного фонда ОМС, в котором указано, что авансирование ЛПУ на ноябрь 2008 года возможно при наличии счета, открытого для перечисления средств ОМС, в банках, получающих в условиях кризиса финансовую помощь от государства. Данное письмо было приобщено к материалам дела.
Однако, по мнению Комиссии, указание Московского областного фонда ОМС не являются достаточным обоснованием действий ЗАО "МАКС-М", поскольку ЗАО "МАКС-М" не находится в организационном подчинении данного фонда.
Таким образом, Комиссия пришла к выводу, что рассылка ЗАО "МАКС-М" писем в адрес 283 ЛПУ с рекомендацией открыть расчетные счета в указанных им банках является координацией экономической деятельности ЛПУ.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона о защите конкуренции коммерческим организациям запрещается координация экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит или может привести к последствиям, указанным в части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, в том числе к разделу товарного рынка по составу продавцов, а также экономически и технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами.
В тексте писем, направленных в 283 ЛПУ, ЗАО "МАКС-М" определяет Сбербанк России, Банк ВТБ (ОАО), Банк ВТБ 24 (ЗАО), ОАО "Россельхозбанк" и ОАО "Газпромбанк" в качестве банков, в которых "настоятельно рекомендуется" открытие расчетных счетов для операций по ОМС.
Согласно письменным и устным объяснениям представителей ЗАО "МАКС-М" в своих действиях компания руководствовалась статьями 5 и 6 Федерального закона от 10.10.2008 № 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" (далее - Закон № 173-ФЗ), где указаны крупнейшие кредитные учреждения, которым предоставлена финансовая помощь государства. При этом, как полагает ЗАО "МАКС-М", предоставление кредитной организации финансовой помощи является признаком ее стабильности.
Однако, по мнению Комиссии, ссылка на Закон № 173-ФЗ не является достаточным обоснованием действий ЗАО "МАКС-М", поскольку данный закон не содержит положений, предписывающих юридическим лицам осуществлять расчеты с использованием счетов, открытых исключительно в банках, указанных в Законе № 173-ФЗ, а перечень кредитных организаций, упоминаемых в данном законе, отличается от перечня кредитных организаций, рекомендуемых ЗАО "МАКС М".
Более того, неоказание государством финансовой помощи кредитной организации не свидетельствует о ее нестабильности и неплатежеспособности. Подтверждением данному доводу могут служить, в том числе имеющиеся в материалах дела письма кредитных организаций ОАО КБ "Великие Луки", ОАО КБ "Псковбанк", направлявших клиентам-ЛПУ разъяснения о своем финансовом положении в связи с действиями ЗАО "МАКС М".
Комиссия считает, что использование ЛПУ расчетных счетов для операций по ОМС, открытых именно в тех банках, которые поименованы в письмах ЗАО "МАКС-М", означает, что рынок банковских услуг, связанных с открытием и ведением расчетных счетов юридических лиц, по составу продавцов разделен для ЛПУ на две группы:
1) банки, которые получают финансовую помощь от государства и в которых ЛПУ целесообразно открывать расчетные счета;
2) иные банки, которые не получают финансовую помощь от государства и от открытия расчетных счетов в которых ЛПУ стоит воздержаться.
При этом необходимо отметить, что перечисление ЗАО "МАКС-М" средств ОМС на расчетные счета ЛПУ осуществляется в соответствии с договорами на перечисление денежных средств на счета ЛПУ по системе ОМС. Соответственно своевременная и полная оплата оказанной застрахованным гражданам медицинской помощи в системе ОМС зависит от исполнения своих обязательств ЗАО "МАКС-М".
При таких условиях, по мнению Комиссии, информация, содержащаяся в письмах ЗАО "МАКС-М", могла восприниматься не как рекомендации, а как руководство к действию, обязательное для исполнения указание.
Данная позиция Комиссии подтверждается как формулировками, использованными ЗАО "МАКС-М" в письмах, направленных в 15 ЛПУ, находящихся в Московской области, так и тем, что после направления писем в октябре 2008 года уже в ноябре 2008 года 33 ЛПУ изменили расчетные счета на счета в банках, указанных ЗАО "МАКС-М". При этом лишь 8 из данных 33 ЛПУ находятся в Московской области (более подробные сведения об исполнении ЛПУ письменных указаний ЗАО "МАКС-М" приведены в приложении к настоящему решению).
Таким образом, Комиссия пришла к выводу, что координация экономической деятельности ЛПУ со стороны ЗАО "МАКС-М" могла привести к разделу рынка банковских услуг, связанных с открытием и ведением счетов юридических лиц, по составу продавцов.
Кроме того, действия ЗАО "МАКС-М" могли привести к формированию у ЛПУ негативного мнения относительно банков, не вошедших в список рекомендуемых ЗАО "МАКС-М", последствиями чего мог стать экономически необоснованный отказ от открытия расчетных счетов в нерекомендуемых банках.
Такая ситуация могла возникнуть при рассмотрении ЛПУ возможности открытия расчетного счета в более надежном, по его мнению, банке. При этом указанный банк мог не входить в список рекомендуемых ЗАО "МАКС-М", а письмо, полученное от ЗАО "МАКС-М" в момент принятия решения, могло оказать существенное влияние на выбор ЛПУ в пользу банка, указанного в письме ЗАО "МАКС-М". Возможность открытия ЛПУ именно новых счетов в банках подтверждается материалами дела.
При этом тарифы по ведению и обслуживанию расчетного счета банков, рекомендуемых ЗАО "МАКС-М", могли быть выше соответствующих тарифов банков, к выбору которых до получения письма от ЗАО "МАКС-М" склонялось ЛПУ. В результате при выборе кредитной организации в целях открытия расчетного счета для операций по ОМС ЛПУ могло ориентироваться не на экономическую целесообразность, а на указания ЗАО "МАКС-М".
Таким образом, Комиссия пришла к выводу, что координация со стороны ЗАО "МАКС-М" экономической деятельности ЛПУ могла привести к экономически и технологически не обоснованному отказу от заключения договоров банковского счета с банками, являющимися финансово устойчивыми, но не входящими в список рекомендованных ЗАО "МАКС-М".
Учитывая изложенное, Комиссия считает, что в действиях ЗАО "МАКС-М", связанных с направлением в адрес 283 ЛПУ писем с рекомендацией открыть счет в ограниченном перечне банков, содержится нарушение части 3 статьи 11 Закона о защите конкуренции в части координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которая может привести к разделу товарного рынка по составу продавцов и экономически и технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами.
Вместе с тем ЗАО "МАКС-М" письмом от 09.07.2008 № МЕД-20-08/798 представило в Федеральную антимонопольную службу доказательства добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства, а именно, копии писем об отзыве ранее направленных в адрес 283 ЛПУ указаний по открытию расчетных счетов в ограниченном перечне банков.
При этом в указанных письмах ЗАО "МАКС-М" содержится следующая формулировка: "Для осуществления денежных расчетов по ОМС лечебно-профилактические учреждения вправе самостоятельно выбирать кредитную организацию с учетом требований действующего законодательства".
Кроме того, на заседании Комиссии представители ЗАО "МАКС-М" подтвердили, что в случае, если ЛПУ обратится в ЗАО "МАКС-М" с предложением о замене расчетного счета для операций по ОМС на другой расчетный счет в выбранном ЛПУ банке, ЗАО "МАКС-М" не станет отказывать в заключении соответствующего дополнительного соглашения к договору на перечисление денежных средств на счета ЛПУ по системе ОМС.
С учетом изложенного, Комиссия пришла к выводу об отсутствии оснований для выдачи ЗАО "МАКС-М" предписания.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-3 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия
РЕШИЛА:

1. Признать ЗАО "МАКС-М" нарушившим часть 3 статьи 11 Закона о защите конкуренции в части координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которая может привести к разделу товарного рынка по составу продавцов и экономически и технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами.
2. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции прекратить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с добровольным устранением ЗАО "МАКС-М" и нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Приложение на 1 л. в 1 экз.

Председатель Комиссии А.Г. Цыганов


Члены Комиссии: Г.В. Гусаров


С.В. Зиновьев


Е.В. Макаркина


И.И. Романенкова


О.С. Сергеева


А.А. Суворова


О.С. Тенетник
Приложение к решению по делу №1 11/83-09 (MS Word, 40 Kb)

Перечень территориальных органов ФАС России с их актуальными адресами можно скачать внизу страницы