Рассмотрение контролирующим органом жалобы лица, не подававшего заявку на участие в торгах
Рассмотрение контролирующим органом жалобы лица, не подававшего заявку на участие в торгах
Порядок приобретения правового статуса субъекта жалобы
Хотя механизм принятия и рассмотрения жалоб в сфе¬ре размещения заказов работает с 1 января 2006 г., на практике возникают вопросы о правомерности принятия уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом жалоб от лица, не проявившего добросовестный интерес к размещаемому заказу.
(Д.М. Баширова, ведущий консультант правового отдела Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России)
Суть понятия “участник размещения заказа”
Глава 8 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на постав¬ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон № 94-ФЗ) регламентирует порядок подачи и рассмотрения жалоб на действия заказчиков, уполномоченных органов, конкурсных, аукционных, котировочных комиссий, спе¬циализированных организаций, операторов электронных площадок. Согласно ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ субъектом подачи жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, конкурсной, аукционной, котировочной комиссии, специализированной организации, оператора электронной пло-щадки является участник размещения заказа.
Однако однозначного ответа на вопрос о том, кто может выступать в качестве субъекта подачи жалобы, данная норма Закона № 94-ФЗ не дает.
Суть проблемы кроется в трактовке понятия “участник размещения заказа”, определение которого хоть и дано в ст. 8 Закона № 94-ФЗ, но вместе с тем не находит общепринятого понимания на практике.
Согласно ч. 1 ст. 8 Закона № 94-ФЗ под участником размещения заказа понимается лицо, претендующее на заключение государственного или муниципального контракта. Однако положения Закона № 94-ФЗ не указывают на формы такого интереса лица к заключению контракта.
В связи с этим зачастую понятие “участник размещения заказа” отождествляется с лицом, подавшим заявку на участие в торгах или иным образом выразившим желание участвовать в торгах, например путем подачи заказчику запроса на разъяснение положений документации о торгах.
Вместе с тем указанная позиция опроверга¬ется непосредственно нормами самого Закона № 94-ФЗ.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в порядке, предусмотренном гл. 8 Закона № 94-ФЗ, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.
В соответствии с ч. 2 ст. 57 Закона № 94-ФЗ действия (бездействие), совершенные после нача¬ла соответственно вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в аукционе, рассмотрения и оценки котировочных заявок, могут быть обжалованы только участником размещения заказа, подавшим соответственно заявку на участие в конкурсе, заявку на участие в аукционе, котировочную заявку.
Таким образом, системный анализ вышеуказанных норм позволяет установить общие и специальные требования для возникновения права подачи лицом жалобы на действия заказчика при проведении им торгов.
Часть 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ определяет общее правило подачи жалобы, рассмотрение которой предусмотрено гл. 8 Закона № 94-ФЗ, – наличие нарушения любыми действиями (бездействием) заказчика прав и законных интересов участника размещения заказа.
Часть 2 ст. 57 Закона № 94-ФЗ устанавливает специальное правило для подачи в порядке гл. 8 Закона № 94-ФЗ жалобы на действия (бездействие) заказчика, совершенные после начала рассмотрения заявок на участие в торгах, – наличие поданной заявки на участие в торгах лицом, обжалующим действия (бездействие) заказчика.
Таким образом, положения документации о торгах, информация о размещаемом заказе, размещенная на официальном сайте в сети Интернет, порядок направления участнику размещения заказа разъяснений положений документации, порядок пред-ставления документации, нарушающие нормы Закона № 94-ФЗ, могут быть обжалованы в установленном законом порядке любым лицом.
Необходимо обратить внимание, что обжалование действий заказчика, уполно-моченного органа, согласно ч. 2 ст. 57 Закона № 94-ФЗ, не связано со временем подачи жалобы, а определяется исходя из времени совершения действий, являющихся предметом обжалования.
Общее правило ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ обусловлено также нормами ГК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 23, ч. 7 ст. 34, ч. 1 ст. 41.7 Закона № 94-ФЗ при проведении торгов заказчик обеспечивает размещение документации о торгах в открытом доступе для любого субъекта.
В соответствии с положениями ст. 22, 34, 41.6 Закона № 94-ФЗ документация о торгах должна содержать все существенные условия исполнения государственного или муниципального контракта.
На основании ч. 2 ст. 437 ГК РФ размещенная заказчиком на официальном сайте в сети Интернет информация о размещаемом заказе является публичной офертой, т. е. предложением, содержащим все существенные условия исполнения государственного или муниципального контракта, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в нем условиях с любым, кто отзовется.
Вместе с тем документация о торгах, составленная с нарушением требований Закона № 94-ФЗ, может содержать условия, ограничивающие количество участников размещения заказа, путем установления непредусмотренных Законом № 94-ФЗ требований, как к участнику размещения заказа, так и к составу подаваемой им заявки на участие в аукционе. Установление вышеуказанных требований нарушает права и законные интересы лиц, претендующих на заключение контракта, но не имеющих возможности подать заявку на участие в торгах с целью заключения такого контракта.
Таким образом, положения Закона № 94-ФЗ не предусматривают для подтверждения статуса участника размещения заказа таких условий, как наличие поданной лицом заявки на участие в торгах или поданного запроса на разъяснение положений документации о торгах, а лишь устанавливают обоснованную возможность его участия в торгах путем подачи им соответствующей заявки.
Необходимо также отметить, что понятие “участник размещения заказа” также используется в иных нормах Закона № 94-ФЗ, в которых признание участника размещения заказа в каче¬стве лица, подавшего заявку на участие в торгах, лишает их всякого смысла.
Так, согласно ч. 1 ст. 24 Закона № 94-ФЗ любой участник размещения заказа вправе направить в письменной форме заказчику запрос о разъяснении положений конкурсной документации. Вместе с тем право подачи разъяснения положений документации о торгах не связано с необходимостью наличия на указанный момент поданной заявки на участие в торгах от лица, подающего указанный запрос.
Статья 41.3 Закона № 94-ФЗ устанавливает условия аккредитации оператором электронной площадки участников размещения заказов для подачи ими впоследствии заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме.
Часть 5.1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ определяет особый порядок подачи участниками размещения заказа, подавшими заявку на участие в торгах, жалоб на действия (бездействие) заказчика при размещении заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме.
Специфика осуществления контролирующим органом своих функций
При решении вопроса о правомерности установления “неограниченного” круга субъектов обжалования представляется интересным применение практики рассмотрения арбитражными судами обращений, в т. ч. о признании торгов недействительными, действий (бездействия) заказчиков, их комиссий незаконными.
Так, и ст. 57 Закона № 94-ФЗ, и ст. 198 АПК РФ предусматривают целью подачи жалобы (заявления) защиту нарушенных прав и законных ин¬тересов лица, подавшего такое обращение.
Следствием схожести формулировок законов без учета специфики полномочий органов, принимающих решения при рассмотрении вышеуказанных обращений, становится проведение аналогии между рассмотрением жалобы уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказа органом исполнительной власти и заявления арбитражным судом.
Так, в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 14.01.2010 по делу № А70- 5143/2009 указывается следующее:
“…Государственный контроль осуществляется в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав.
Вместе с тем закон предусматривает ограниченный круг субъектов обжалования (по определенному юридическому интересу в исходе дела), что позволяет исключить необоснованные жалобы, способные внести неоправданную дезорганизацию в правоотношения, породить те или иные злоупотребления в сфере размещения заказов. Статус подателя жалобы, его соответствие определенным требованиям закона и четкий юридический интерес добросовестного участника хозяйственного оборота имеют прин-ципиальное значение при решении вопросов о наличии правовых и фактических оснований для соответствующего обжалования и о законности его последствий”.
При анализе вышеуказанной правовой позиции следует обратить внимание на ряд обстоятельств, опровергающих подобные выводы.
Проведение аналогии между рассмотрением дел арбитражными судами и рассмотрением жалоб уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органами исполнительной власти на основе определения юридического интереса в исходе дела сделано без учета целей осуществления деятельности на первый взгляд схожих по функции органов.
Согласно ст. 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства является защита и восстановление нарушенных прав и законных интересов лиц, обращающихся в арбитражный суд.
Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 17 Закона № 94-ФЗ уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов заказчиками, уполномоченными органами, комиссиями и т. д.
Условиями удовлетворения заявленных в арбитражный суд требований согласно ст. 4 АПК РФ является наличие и доказательства нарушенного права, законного интереса заявителя, истца. Ограничения круга подателей обращений в арбитражный суд по указанному принципу является первопричиной не только установленных процессуальных принципов (диспозитивности, равноправия, состязательности сторон), но и сущности принимаемого судом решения (в пользу истца либо ответчика).
Вместе с тем функции уполномоченного органа, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов, состоят не в защите прав и законных интересов конкретного лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, или защите заказчика от так называемых злоупотреблений недобросовестных участников размещения заказа, а исключительно в определении соответствия совершенных действий при размещении заказов нормам законодательства.
Уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов, в т. ч. для реализации принципа ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ: расширение участия физических и юридических лиц в размещении заказов. Учитывая тот факт, что ограничение количества участников размещения заказа может осуществляться заказчиком на стадии формирования документации о торгах, принятие и рассмотрение жалоб лиц, чьи права и законные интересы нарушены действиями заказчика, является обязанностью контролирующего органа и преследует цель восстановления публичного порядка. Статьей 59 Закона № 94-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований возврата лицу жало¬бы на действия заказчика при проведении торгов, среди которых нет указаний как на то, что лицом, обжалующим действия (бездействие) заказчика, не подана заявка на участие в торгах, так и на то, что его права и законные интересы не были нарушены.
Кроме того, положения Закона № 94-ФЗ не предусматривают такого условия для признания уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом жалобы обоснованной, как наличие собственного юридического интереса. Обоснованность жалобы определяется, исходя из подтверждения сведений, изложенных в ее содержании.
Таким образом, рассмотрение жалобы лица на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, комиссий не носит характер установления “правоты” одной из сторон, а преследует цель подтверждения или опровержения информации, содержащейся в жалобе о наличии нарушений положений Закона № 94-ФЗ.
Необходимо также отметить, что оправдание допущенных нарушений отсутствием “юридического интереса” лица, подавшего жалобу, не отменяет совершение таких нарушений. Следовательно, установление такого условия для осуществления контрольных функций в сфере размещения заказов, как наличие прямого “юридического интереса” лица, представляющего сведения о допущенных нарушениях, нивелирует в целом их существование.
Вопрос необходимости определения добросовестности лица, подающего жалобу
В рамках исследования указанной проблематики остается также актуальным вопрос добросовестности лиц, обращающихся с жалобами на действия заказчиков, уполномоченных органов, комиссий при размещении заказов. Не редки случаи злоупотребления подателями жалоб сво¬им правом на обращение в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган, которые приобретают формы, как осуществления постоянной предпринимательской деятельности, так и коррупционных элементов в сфере размещения заказов путем реализации механизма отзыва поданной жалобы.
Безусловными аргументами в пользу добросовестности лица, подающего жалобу, могут служить следующие факты:
поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг при размещении заказа, являющегося предметом жалобы, входят в уставную деятельность лица, подавшего жалобу. Указанные сведения могут быть установлены как на основании сведений, полученных из учредительных документов, так и выписки из единого государственного реестра юридических лиц;
лицо, подавшее жалобу, соответствует требованиям законодательства РФ, предъявляемым к лицам, осуществляющим поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом обжалуемых торгов (имеет лицензии, сертификаты соответствия, регистрационные удостоверения, разрешения, допуски и т. д.), и подало жалобу до истечения срока подачи заявок на участие в торгах.
Установление вышеуказанных фактов позволяет с достаточной достоверностью установить наличие интереса того или иного юридического лица к участию в торгах, заключению контракта и получению прибыли.
Указанная позиция подтверждается следующими актами.
В постановлении ФАС Дальневосточного округа от 20.01.2010 № Ф03-7609/2009 по делу № А59-1938/2009 указано, что по смыслу ч. 4 ст. 17 Закона № 94-ФЗ ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов при получении любой информации о допущенных нарушениях в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав неограниченного круга лиц. Применительно к рассматриваемому случаю суд также отметил следующее: «Обладая лицензией на строительство и обжаловав в рамках настоящего дела действия заказчика, ООО “Рострой” подтвердило намерение на участие в аукционе, в связи с чем у УФАС России имелись законные основания для рассмотрения жалобы ООО “Рострой”».
Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 08.02.2010 по делу № А31-3978/2009 установлено, что правило о том, что обжалование действий (бездействия) лиц, указанных в ч. 2 ст. 57 Закона № 94-ФЗ, может осуществляться только участником размещения заказа, подавшим заявку на участие в конкурсе (аукционе) либо котировочную заявку, распространяется лишь на случай, когда обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала соответственно вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, аукционе либо после начала рассмотрения и оценки котировочных заявок.
В завершение необходимо отметить, что вопрос полномочности принятия уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом обращения, обладающего признаками жалобы, находит однозначный ответ при рассмотрении указанного обращения путем проведения внеплановой проверки. Частью 5 ст. 17 Закона № 94-ФЗ уполномоченному на осуществление контроля в сфере размещения заказов органу исполнительной власти предоставляется право на проведение внеплановой проверки на основании любой поступившей к нему информации о нарушении указанного законодательства вне зависимости от юридической заинтересованности подателя обращения.
