Госзаказ в строительстве

Госзаказ в строительстве
Строительство всегда было деятельностью, наиболее значимой для государственных и муниципальных заказчиков. Данная статья посвящена важным требованиям законодательства, касающимся размещения заказа в этой сфере.

(М.Н. Кашина, заместитель начальника отдела проверок Управления ФАС России по контролю за размещением государственного заказа ФАС России; М.Я. Евраев, начальник Управления ФАС России по контролю за размещением государственного заказа)

С 1 июля 2010 г. федеральные заказчики при размещении заказов на строительные работы (вне зависимости от суммы контракта) обязаны проводить вместо обычного “молоточного” аукциона открытый аукцион в электронной форме. Исключение составляют заказы на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, размещение заказов на которые разрешается проводить путем открытого конкурса. В случае нарушения данной нормы закона выдается предписание об аннулировании торгов, а должностное лицо заказчика, принявшее решение о способе размещения заказа, привлекается к административной ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 30 тыс. руб.
У региональных и муниципальных заказчиков обязанность размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг из Перечня, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р, а также на выполнение работ по капитальному строительству, капитальному ремонту или реконструкции (за выше обозначенным исключением) путем проведения электронного аукциона появляется с 1 января 2011 г. До этого времени региональные и муниципальные заказчики имеют право выбора – они могут размещать заказы на строительство в форме электронных аукционов или обычных открытых аукционов.
ФАС России постоянно проводит проверки соблюдения данного требования. В частности, только за последний месяц центральным аппаратом ФАС России (по федеральным заказчикам) были аннулированы 21 закупка (торги) по строительству, проведенные не в форме электронного аукциона. Причем проверки вызваны не жалобами предпринимателей, а инициированы самим центральным аппаратом ФАС России по всей территории страны. Для проведения таких проверок в Управлении контроля размещения госзаказа ФАС России создано специальное подразделение, отслеживающее все торги от Калининграда до Владивостока на предмет соблюдения способа размещения заказа, а также случаи “затачивания” документации под конкретного участника. Также в обязанности данного подразделения входит постоянный контроль за всеми торгами, организуемыми “проблемными” заказчиками, к которым относятся постоянные нарушители Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон № 94-ФЗ) или заказчики, не исполнившие предписаний центрального аппарата ФАС России, выданных по результатам рассмотрения жалобы или проведенной проверки.
Также необходимо обратить внимание на то, что при размещении заказов на выполнение работ по строительству, заказчики обязаны размещать на официальных сайтах проектно-сметную документацию в полном объеме, поскольку она содержит исчерпывающие требования к работам. Реализовать данное требование на практике несложно, поскольку проектно-сметная документация изначально готовится в электронном формате и представляет собой совокупность отдельных файлов, размещение которых на официальных сайтах не является технически сложной задачей.
Еще одним важным аспектом законодательства о размещении заказов является право заказчика на установление требований к предыдущему опыту выполненных работ участников размещения заказа за последние пять лет в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 50 млн. рублей. Стоимость таких работ должна составлять не менее, чем 20% начальной цены контракта (цены лота). Это означает, что требование заказчика о стоимости строительных работ, выполненных участниками размещения заказа, не может составлять 30%, 40% или 60% от начальной (максимальной) цены контракта, поскольку максимальный уровень в 20% жестко зафиксирован в законе.
При этом следует иметь в виду, что заказчик вправе устанавливать требование о выполненных работах не на аналогичных объектах, а на объектах, относящихся к той же группе. По данному вопросу Минэкономразвития России, ФАС России, Росавтодором и Росстроем в 2007 г. были даны соответствующие разъяснения, ознакомиться с которыми можно как на сайте www. zakupki.gov.ru, так и на сайте www.fas.gov.ru в разделе “Контроль госзаказа”. Фактически все объекты разделены на две группы – особо опасные и обычные. Таким образом, если предприниматель уже имеет опыт выполнения строительных работ на обычном объекте, то он может претендовать на строительство любого другого обычного объекта.
В подтверждение своей квалификации участник размещения заказа представляет в составе заявки следующие два документа:
копию разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;
копию акта приемки объекта капитального строительства.
Необходимо обратить внимание, что участник размещения заказа должен представить сведения именно о своем опыте выполнения работ. Участнику, представившему сведения о работе на объектах, где он выступал в качестве субподрядчика, должно быть отказано в допуске к участию в торгах.
Часто у заказчиков возникают вопросы, связанные с тем, что и как учитывать для определения у участника размещения заказа необходимого опыта работ. С этой целью необходимо смотреть бот, которая указана в копии разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию. Иные расходы в данном случае не учитываются. Однако, если в копии разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию стоит итоговая сумма (а сумма строительно-монтажных работ не указана), то заказчик должен учитывать общую стоимость работ.
При рассмотрении заявок участников размещения заказов важным также является вопрос о необходимости предоставления в составе заявки свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее – допуск СРО).
Обратите внимание, что допуск СРО можно требовать только в том случае, если планируемый к строительству объект относится к “капитальным” и требуется разрешение на его строительство. Кроме того, не допускается требовать от участников размещения заказа предоставления в составе заявки допуска СРО на те виды работ, для выполнения которых он не нужен в соответствии с действующими приказами Минрегиона России.
Здесь важно отметить, что в связи с недавно внесенными изменениями в Градостроительный кодекс РФ, все государственные и муниципальные заказы в сфере строительства разделены на две группы. Первая – это заказы, которые были размещены до 2 сентября 2010 г., вторая – заказы, которые были размещены после этой даты.
По заказам, размещенным до 2 сентября 2010 г., участник размещения заказа мог подавать в составе заявки допуски СРО, указанные в документации об аукционе, или допуск СРО на осуществление функций генерального подрядчика в связи с тем, что наличие такого допуска свидетельствует о его праве привлекать субподрядчиков для выполнения определенных предметом торгов работ при возложенной на генподрядчика ответственности за их качественное выполнение.
По торгам, размещенным после 2 сентября 2010 г., ситуация совершенно иная. Участник размещения заказа для участия в торгах обязан иметь допуск СРО на осуществление функций генерального подрядчика. Это необходимое и достаточное условие. В случае, если такой допуск у участника размещения заказа отсутствует, он не допускается к участию в торгах вне зависимости от наличия у него обычных допусков. Таким образом, предпринимателям для участия в госзаказе на строительные работы необходимо получить допуск на генподряд. Его наличие позволяет участвовать в торгах и привлекать к работе по контракту субподрядчиков, но не позволяет генеральному подрядчику самостоятельно выполнять данный контракт, если у него нет необходимых допусков СРО.
Много вопросов вызывает оформление снижения цены на аукционе. Делается это следующим образом. По итогам торгов участник размещения заказа не делает новую смету, а в сметe заказчика под итоговой графой указывает начальную цену контракта минус процент ее снижения на аукционе, а также новую итоговую цену. Если этапов оплаты по контракту было несколько, то такая запись делается после каждого этапа. При этом стоимость всех этапов снижается прямо пропорционально. Необходимо иметь в виду, что снижается не стоимость каждого вида работ, а именно стоимость этапов. Полученная таким образом смета и будет являться частью заключаемого контракта, на основании которого происходит оплата работ подрядчика.
Соответствующие разъяснения по данному вопросу были даны в августе 2009 г. Минэкономразвития России и ФАС России, ознакомиться с ними можно на сайте www.zakupki.gov.ru или на сайте www.fas.gov.ru в разделе “Контроль госзаказа”.
Завершающим этапом торгов после определения их победителя является заключение контракта. Здесь необходимо отметить, что дополнительные соглашения (например, изменения условий контракта, цены или сроков выполнения работ) заключать не допускается. За это установлена административная ответственность как для должностных лиц заказчика, так и для второй стороны контракта – подрядчиков. При этом в случае дополнительного расходования бюджетных средств, штраф исчисляется в двойном размере от суммы таких израсходованных средств. Данная норма носит жесткий характер, что было сделано специально для исключения подобных случаев.
В то же время важным остается вопрос о пропорциональном изменении цены контракта и объема работ не более чем на 10% при изменении потребности в работах или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, не предусмотренных контрактом, но связанных с предусмотренными им работами. Как известно, такая возможность предоставлялась сторонам по контракту до 1 января 2010 г. и была исключена в связи с отсутствием понимания как у заказчиков, так и у контролирующих и правоохранительных органов, каким образом можно рассчитать изменения цены, которое будет пропорционально изменению объема работ.
В настоящее время с точки зрения дальнейшего совершенствования законодательства данный вопрос остается открытым. С одной стороны, действительно, при осуществлении строительства довольно часто появляется необходимость в проведении дополнительных работ, не предусмотренных контрактом, и в таком случае необходима законодательная норма, позволяющая заключать дополнительные соглашения в рамках упомянутых выше 10%. С другой стороны, непонятно, каким образом заказчик и поставщик должны устанавливать стоимость дополнительных работ пропорционально их объему, и это может привести как к понятным злоупотреблениям со стороны заказчика, так и к субъективной оценке его действий контролирующими или правоохранительными органами.
При этом необходимо отметить, что речь здесь идет именно о дополнительных расходах (т. е. о дополнительных желаниях заказчиков), а не о непредвиденных расходах, которые в любом случае при осуществлении капитального строительства включаются в начальную цену контракта в размере 2, 3 или 10% в зависимости от строящегося объекта. Поэтому все непредвиденные расходы покрываются исключительно за счет собственных средств подрядчиков, что должно быть прямо указано в условиях проекта контракта. Если непредвиденных расходов не будет, то подрядчик получит больший доход, а если они будут превышать изначально заложенные суммы – меньший доход по сравнению с планируемым.
В заключение хотелось бы отметить, что электронные аукционы в ближайшее время кардинально изменят сферу госзаказа, во многих случаях исключив возможность сговора подрядчиков или давления на предпринимателей со стороны заказчиков. Мы рассчитываем получить понастоящему конкурентную среду при жесткой финансовой ответственности предпринимателей за качество выполняемых работ. И это качество должно обеспечиваться не только детально проработанными требованиями к конечному результату и безусловным выставлением обязательств по предоставлению гарантий обеспечения по контракту, но и сопровождением (контролем этапов) контракта по строительству со стороны заказчика.