Рынок жилищно-коммунальных услуг: административная практика
Наиболее типичными нарушениями антимонопольного законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства (как показывает мониторинг процессов демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг за период с 1997 г. по 2002 г.) являются:
– по договорным отношениям – навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него и не относящихся к предмету договора (зачастую субъекты естественных локальных монополий при выполнении работ по прокладке сетей в стоимость работ включают не только стоимость той части сетей, которая является собственностью контрагента-заказчика, но и стоимость некоторой части собственных сетей; для выявления данного нарушения необходимо тщательно анализировать документы к договору, в которых отражена калькуляция работ и материалов);
– по конкурсам – с одной стороны, дискредитирование данного рыночного механизма, когда выигравшим в конкурсе отказывается в своевременной и полной оплате работ, услуг; с другой стороны, лоббирование в процессе проведения конкурса интересов муниципальных предприятий;
– по товариществам собственников жилья (ТСЖ) – создание дискриминирующих условий деятельности для ТСЖ, выражающееся, в частности, в установлении для них тарифов на жилищно-коммунальные услуги на уровне промышленных предприятий.
Распространенным нарушением антимонопольного законодательства является наделение хозяйствующего субъекта функциями органов исполнительной власти, функциями и правами органов государственного надзора. Так, например, отмечались факты, когда местные органы власти наделяли муниципальные предприятия «Водоканал» различного рода функциями метрологических служб. Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации предусматривают право организации водопроводно-канализационного хозяйства осуществлять контроль за правильностью учета объемов водопотребления абонентами и субабонентами, но упомянутый контроль организация ВКХ вправе осуществлять в рамках своей компетенции.
Показательным в этом отношении является дело, рассмотренное в декабре 2000 г. Комиссией территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о нарушении статьи 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Комитетом по энергетике и инженерному обеспечению Администрации Санкт-Петербурга.
ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» в августе 2000 г. направило ряду абонентов (в частности, жилищно-строительным кооперативам) предписания об обязательной установке в месячный срок приборов учета сбрасываемых сточных вод, ссылаясь на «Правила пользования системами коммунальной канализации Санкт-Петербурга», утвержденные распоряжением Комитета по энергетике и инженерному обеспечению от 01.06.2000 №11 (далее – Правила). Пункт 4.21 (абз.2) указанных Правил наделял организацию водопроводно-канализационного хозяйства (далее - организация ВКХ) полномочиями определять обязательные для иных хозяйствующих субъектов сроки установки приборов учета сточных вод и выдавать предписания об их установке. За несоблюдение сроков предусматривалось применение санкции в виде увеличения оплаты: расчеты за принятые сточные воды в этом случае производятся по пропускной способности устройств и сооружений канализации при их круглосуточном действии полным сечением и скорости движения воды, принимаемой исходя из минимального уклона прокладки трубы данного диаметра.
Поскольку право выдавать предписания формирует между сторонами по договору отношения властного подчинения, нарушая принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях, а статья 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции) запрещает наделять хозяйствующие субъекты функциями и правами органов власти, было установлено наличие нарушения указанной статьи со стороны Комитета, издавшего Правила.
Кроме того, п.8.4 Правил устанавливал право организации ВКХ «требовать от абонентов систем коммунальной канализации Санкт-Петербурга соблюдения настоящих Правил». Организация ВКХ является хозяйствующим субъектом - стороной по договору, Правила обязательны для соблюдения обеими сторонами. Наделение одной стороны правом требовать соблюдения единых для сторон правил также нарушило принцип равенства сторон и противоречит статье 7 Закона о конкуренции.
Комитету по энергетике и инженерному обеспечению было выдано предписание о прекращении нарушения ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», выразившееся в наделении организации ВКХ функциями органа власти и в ущемлении интересов хозяйствующих субъектов.
Во исполнение предписания, в Правила были внесены требуемые изменения. Комитет установил предельный срок установки приборов учета сточных вод – в течение 9 месяцев, однако, ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» предъявляет жесткие требования установить дорогостоящие приборы учета сточных вод к негосударственным жилищным организациям – ЖСК, ТСЖ, кондоминиумам, но не требует этого от городских жилищных организаций. По этому вопросу проводится дополнительное расследование.
В августе 2001 г. Комиссией по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области МАП России было рассмотрено дело о нарушении ОАО «Ленэнерго» ст. 5 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – навязывание невыгодных условий договоров энергоснабжения, заключаемых с ЖСК.
С конца 2000 г. ОАО «Ленэнерго» проводит кампанию по перезаключению договоров энергоснабжения. ОАО «Ленэнерго» разработало и предлагает к заключению разные формы договоров для различных организаций, обслуживающих жилые дома.
С июня 2000 г. в территориальное управление поступали обращения ЖСК города (ЖСК № 1139, ЖСК № 1173, ЖСК № 696) о принуждении со стороны ОАО «Ленэнерго» к заключению новых договоров энергоснабжения, предусматривающих авансовую предоплату в безакцептном порядке.
К районным жилищным агентствам (ГУ ЖА), обслуживающим городской жилой фонд и действующим на том же товарном рынке, что и ЖСК, авансовый порядок расчетов не применяется. ЖСК собирают средства на оплату получаемой энергии с жильцов, для которых порядок оплаты установлен Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.09.94 г. № 1099 (оплата производится за фактически потребленный ресурс).
Таким образом, ОАО «Ленэнерго» включало в договоры для ЖСК невыгодные и дискриминирующие их условия, которые ставят ЖСК в неравное положение по сравнению с ГУ ЖА.
ОАО «Ленэнерго» выдано предписание о прекращении нарушения ст. 5 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и устранении нарушения путем обеспечения для всех жилищных организаций равных условий заключения договоров.
Тенденциозным среди нарушений антимонопольного законодательства предприятиями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, является злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением.
Отмечаются нарушения ст.5 Закона о конкуренции в части: включения в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; необоснованного прекращения предоставления услуги при наличии спроса и безубыточной возможности предоставления этих услуг; нарушения установленного нормативными актами порядка ценообразования.
Так, целый ряд дел по указанной статье был рассмотрен в Краснодарском крае.
1. Выдано предписание МУП «Производственное управление водопроводно-канализационного хозяйства» г.Новороссийска о прекращении нарушения ст.5 Закона о конкуренции, выразившегося в необоснованном отказе ООО «Мортранссервис - НХБ» в предоставлении услуг по приему хозяйственно-сбытовых стоков. Предписание исполнено в срок, договор заключен.
2. МУП ВКХ «Водоканал» г.Краснодара неправомерно включило в технические условия на водоснабжение и канализацию жилого дома требования о долевом участии в развитии сетей водопровода и перечислении финансовых средств на расчетный счет МУП ВКХ «Водоканал», а также о приобретении и передаче МУП ВКХ «Водоканал» иного имущества (заявитель – Краснодарский научно-исследовательский институт сельского хозяйства: КНИИСХ им. Лукьяненко). Вынесенное предписание исполнено в срок.
3. Выдано предписание ОАО «Кубаньэнерго» о прекращении нарушения ст.5 Закона «О конкуренции» в части навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него. Предписание исполнено в срок, в договор внесены изменения.
В Республике Марий Эл в 2000 г. и I полугодии 2001 г. рассмотрено 13 дел о нарушении антимонопольного законодательства в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Так, нарушение МУП «Йошкар-Олинская ТЭЦ –1» ст.5 Закона «О конкуренции», выразившееся в навязывании условий договора ОАО «Монолитспецстрой» (понуждение к заключению договора о реконструкции сетей с другим хозяйствующим субъектом), было прекращено на этапе возбуждения дела.
В связи с массовым отключением за неоплату оптовых предприятий-перепродавцов электроэнергии с питающих центров ОАО «Мариэнерго» (заявитель – ГРПЭП «Маркоммунэнерго»)
Комиссией Марийского территориального управления МАП России было возбуждено дело по признакам нарушения ст. 5 Закона о конкуренции в части изъятия товара из обращения, результатом которого явилось создание дефицита на рынке электроснабжения с целью устранения с рынка конкурента в лице оптового предприятия-перепродавца (создание препятствий доступу на рынок услуг по передаче электрической энергии).
На момент рассмотрения дела Комиссией нарушение было устранено. Комиссия рекомендовала ГРПЭП «Маркоммунэнерго» и АО «Мариэнерго» совместно принимать меры по недопущению отключений добросовестных потребителей и объектов стратегического назначения и жизнеобеспечения при введении ограничений на потребление электроэнергии.
Территориальное управление МАП России по Республике Алтай отмечает, что значительная часть нарушений антимонопольного законодательства в части злоупотребления доминирующим положением происходит именно в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Так, в I полугодии 2001 г. территориальным управлением было возбуждено дело в отношении МУП ПЖЭТ (Производственный жилищно-эксплуатационный трест) г. Горно-Алтайск по признакам нарушения ст. 5 Закона о конкуренции. Злоупотребление ПЖЭТ своим доминирующим положением на рынке жилищно-коммунальных услуг выразилось в нарушении установленного нормативными актами порядка ценообразования в части несоблюдения условий снижения оплаты при снижении качества коммунальных услуг (в частности, при снижении температурного режима), предусмотренного постановлением Правительства РФ от 26.09.1994 1099 «Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг», постановлением Правительства Республики Алтай «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Комиссией территориального управления по Республике Алтай выдано предписание ПЖЭТ г. Горно-Алтайска об устранении нарушений, предписание исполнено: заявителю сделан перерасчет квартплаты.
В этот же период территориальным управлением возбуждено дело по признакам нарушения ст.5 Закона о конкуренции в отношении ОАО «Горно-Алтайгаз». Нарушение выразилось в повышении указанным хозяйствующим субъектом цены на сжиженный газ до того, как вступило в силу постановление Правительства РФ от 08.02.2001 № 31, в соответствии с которым предусматривалось указанное повышение. Нарушение устранено добровольно до вынесения предписания.
По признакам нарушения ст. 5 Закона «О конкуренции» территориальным управлением по Республике Алтай в 2001 г. рассмотрено дело в отношении МУП «Горэлектросеть» г. Горно-Алтайска. МУП, имея договорные отношения с непосредственным потребителем своих услуг ООО «Карс», произвело отключение электроэнергии в связи с заявкой указанного хозяйствующего субъекта без учета интересов третьих лиц, а именно – Республиканской стоматологической поликлиники, получающей услуги по электроснабжению через присоединительную сеть. Комиссией территориального управления по Республике Алтай выдано предписание МУП «Горэлектросеть», а также указано на недопущение случаев необоснованного отключения электроснабжения.
Новгородским территориальным управлением несколько дел по признакам нарушения ст. 5 Закона «О конкуренции» рассмотрено только в отношении одного юридического лица – ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство», которое внесено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке услуг по вывозу и размещению твердых бытовых отходов (далее – ТБО) более 35%. По заключению Новгородского территориального управления МАП России ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство» занимает доминирующее положение на указанном рынке в географических границах Великого Новгорода с долей 95,7%.
1. ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство» с 1999 г. направляло потребителям его услуг для заключения два договора: один на предоставление услуг по вывозу твердых отходов с тарифом 25 руб. 47 коп. за куб. метр. В договоре о вывозе твердых бытовых отходов включен п.3.2, предусматривающий осуществление вывоза ТБО только при условии наличия действующего договора о приеме и размещении твердых бытовых отходов, что следует рассматривать как навязывание контрагенту условий договора, не относящихся к предмету договора, и может ущемлять интересы хозяйствующих субъектов. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», понятие «обращение с отходами» включает в себя деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, то есть это единый технологический процесс при оказании соответствующей услуги ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство» (услуги по вывозу и размещению ТБО на полигоне).
Учитывая изложенное, руководствуясь п.1 ст.27 Закона «О конкуренции», Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства решила признать ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство» нарушившим п.1 ст. 5 Закона о конкуренции и выдать предписание о прекращении нарушения.
2. ЗАО «Новгородское спецавтохозяйство» заключило с ЗАО «Алкон-Лада» договор о приеме и размещении твердых отходов, в котором п. 5.1 содержит условие о внесении экологических платежей заказчиком в экологический фонд. Указанное условие договора не имеет отношения к предмету договора. В соответствии с п.1 ст.5 Закона «О конкуренции» запрещается навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора. Выдано предписание о прекращении нарушения, об изменении договора. Предписание исполнено в установленный срок.
