Интервью М.Евраева журналу "Директор"
- Вот уже три года действует Закон № 94-ФЗ. Три года государственные органы пытаются адаптировать свою деятельность к новым правилам игры в сфере госзаказа. Есть ли у вас ощущение, что это им удалось?
Михаил Евраев: - Те, кто хотел, конечно, работу наладили и можно отметить большое число случаев, когда заказчики создали по-настоящему конкурентную среду и получают значительную экономию бюджетных средств. И таких заказчиков много. Но не мало и тех, кто этого делать не стремится или просто профессионально не может.
- С теми, кто не хочет, ситуация понятна. А вот почему некоторые заказчики не могут? Настолько существенно поменялось законодательство?
- Более чем. 94-ФЗ принципиально изменил ситуацию в госзаказе. Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло госзаказчикам практически неограниченные возможности как при допуске, так и при оценке. Да и саму информацию о размещаемом заказе получить было не просто. А с 94-ФЗ законодательство стало юридически жестким. Не прописаны заказчиком изначально требования по качеству - высока вероятность получить некачественный товар, работу или услугу; осуществляет заказчик авансовые платежи или не выставляет требования предоставления финансовых гарантий обеспечения обязательств по контракту - имеет все шансы получить проблемного поставщика или подрядчика. Теперь чтобы работать в госзаказе, надо быть профессионалом.
- А если, к примеру, госзаказчик накопил определенный опыт работы с поставщиками и подрядчиками, и уже знает, кто из них добросовестный, а кто нет, то что ему теперь делать с этим опытом - просто забыть?
- Ну почему забыть. Забывать вообще ничего не надо. На конкурсе этот опыт можно учитывать при оценке квалификации участника. Да и при любых других формах размещения заказа отношение заказчика к участнику играет не малую роль - это и вопросы рассмотрения заявок, и процесса приемки исполнения обязательств по контракту. И все - и заказчики, и участники это прекрасно понимают и учитывают в своей работе. Как у нас обычно бывает - нежелательную заявку разглядывают практически под микроскопом, и если участник ошибся с нумерацией на 346 странице - сразу снимают его с торгов. А потом выясняется, что у победителя, с которым заключили контракт, заявка даже близко не соответствует требованиям документации.
Именно поэтому, для исключения двойных стандартов, при рассмотрении жалоб и проведении проверок при отклонении заявок по формальным основаниям мы всегда смотрим, как обстоят дела с оформлением заявок других участников, и особенно, победителя.
- В декабре были приняты определенные поправки в 94-ФЗ, которые касались требований к оформлению заявки?
- Да, был прописан закрытый перечень требований к оформлению заявок и определению правоспособности участников. А именно с этими вопросами и связаны наибольшее количество жалоб, поступающих в федеральную антимонопольную службу. Вообще динамика роста поступающих в ФАС жалоб впечатляет. За 2006г. - 2443 жалобы, за 2007г. - около 10 000, а за 2008г. - уже более 14 000 жалоб. Это хороший показатель, означающий, что предприниматели поняли, что у них появился инструмент защиты своих прав. И надо отметить, что снижается и процент обоснованных жалоб - с 58% изначально до 43% к концу 2008 года, т.е. количество нарушений в целом в стране снижается. В то же время ситуация в конкретном регионе или муниципалитете во-многом пока зависит от качества региональной или местной власти, а также от качества осуществляющих контроль за размещением государственного и муниципального заказа территориальных органов федеральной антимонопольной службы, которые также очень разные.
- Много критики в адрес разработчиков 94-го закона раздавалось со стороны тех, кто занимается строительством. Не один и не два раза я слышал предостережения, что здания, построенные после введение в действие 94-го закона, долго не простоят и вообще потенциально опасны - потому что победители аукционов будут строить их из максимально дешевых материалов и с применением максимально дешевого и, следовательно, неквалифицированного труда...
- Это всегда удивительно слышать. Вообще-то у нас в стране в строительной сфере безопасность обеспечивается не 94-ФЗ, а лицензированием и соответствующим надзором за строительством. Если у нас что-то в данной сфере не так, так давайте это менять, как, например, происходит с отказом от лицензирования строительства и перехода на систему СРО. И, обратите внимание, в СРО закладываются схожие с госзаказом экономические механизмы, такие как гарантийные фонды и страхование ответственности по контрактам. А то как-то странно получается -о безопасности строительства в госзаказе все пекутся, а в коммерческом строительстве это уже не важно? Не думаю, что дольщики жилых комплексов и арендаторы бизнесцентров разделяют такой подход к безопасности строительства.
- А если все-таки посмотреть на это со стороны 94-ФЗ?
- Давайте посмотрим со стороны 94-ФЗ, хотя у нас постепенно получается, что этот закон становится законом о решении всех накопившихся проблем в нашей стране.
Как Вы полагаете, станет ли любая строительная компания экономить на материалах, если она знает, что контроля над ней нет практически никакого? Конечно, станет. Следовательно, вся проблема упирается в контроль качества работ, который необходимо делать всегда. А качество работ определяет сам заказчик в своей документации о торгах. Оно зависит не от того, как определяется победитель - по аукциону или по конкурсу, а от того, какие требования заложил заказчик в свою документацию. Если документация была хорошо разработана, то при заранее заданных заказчиком параметрах качества остается только выбрать того, кто сделает это за наименьшую стоимость. Поэтому качество в принципе меняться не может - оно уже задано. А если участник сделает свою работу некачественно, то он не только не получит денег за такую работу, но и понесет реальные убытки как в виде непокрытых издержек по исполнению контракта, так и от реализации заказчиком гарантии обеспечения обязательств, которую заказчик должен требовать до подписания контракта в размере до 30% стоимости заказа.
- А такой финансовой мотивации достаточно? Ведь если она не сработает, контракт будет не исполнен и дом так и не построят?
- Вообще волшебной палочки, к сожалению, в госзаказе нет. И какой-то процент контрактов всегда был и будет проблемным, поскольку это предпринимательская деятельность с соответствующими рисками.
Но экономическая мотивация - это наиболее сильная мотивация и существенно более эффективная нежели чем все требования к участникам о наличии тракторов, складов и докторов наук в штате, не говоря уже о злоупотреблениях при таких схемах.
А предпринимателей, которые идут на госзаказ получать убытки, у нас в стране нет. И за границей их тоже нет. Все идут получать прибыль. Так что в законе заложен рабочий конкурентный экономический механизм, который по понятным причинам может не всем нравиться, но за три года он доказал свою состоятельность.
И кстати, также в госзаказе в строительстве есть и специальная объективная предквалификация в случае превышения начальной стоимости контракта более чем на 50 млн.рублей.
- А кроме этого?
А кроме этого просто авансирования делать не надо и тогда все будет хорошо даже при отсутствии надлежащего качества финансового обеспечения. Заказчики ведь хотят иметь дело с надежным поставщиком - а это, в первую очередь, экономически надежная компания. Если у компании нет собственных средств и она не может привлечь заемные средства - видимо, рано такой компании выходить на госзаказ, надо еще на рынке поработать. И не должно государство покрывать кассовые разрывы такой компании бюджетными средствами. В корпоративном секторе стоимость денег считают и государство должно их также считать. А авансовые платежи - это, по сути, приглашение экономически несостоятельным компаниям принимать участие в госзаказе. И чего тогда потом заказчику удивляться проблемам при исполнении контракта, если он сам же их и создал?
- А как же тогда подрядчику стройматериалы закупать?
- А как поставщикам закупать тесто для пирожков при госзаказе на продукты питания или приобретать лекарства при поставках в медицинские учреждения? Там тоже ничего с неба не падает. Также и в строительстве. Стройка разбивается на этапы. Сделал подрядчик этап - получил за него деньги. Не сделал - не получил деньги. Сделал плохо - устраняет недостатки и получает деньги за минусом штрафных санкций. Понятная, прозрачная и эффективная экономическая схема, применение которой особенно актуально во время финансового кризиса.
Государство в целом должно обратить серьезное внимание на необходимость развития конкуренции и рачительного расходования бюджетных средств, что в последнее "время больших доходов" стало забываться.
- А как обстоит дело с экономией на госзаказе?
- Давайте на цифрах посмотрим. В 2006 - 106 млрд.руб., в 2007 - уже 168 млрд., а по итогам 2008 года - 220 млрд. руб. Всего за три года - 494 млрд. руб., т.е. почти пол триллиона. Динамика говорит сама за себя. При этом главных факторов экономии три:
1) замена произвольной предварительной квалификации на экономические гарантии обеспечения обязательств со стороны поставщиков, что сделало обязательным допуск к государственному заказу компаний вне зависимости от субъективных предпочтений сотрудников госзаказчика и обеспечило саму возможность предпринимателям участвовать в госзаказе;
2) твердая цена контрактов;
3) введение аукционов.
- То есть наведение порядка в сфере госзаказа свершилось?
- Да нет, до этого уже не как до луны, но еще совсем не близко. Во многих случаях размещение заказа носит такой "домашний" характер, когда собирается несколько компаний муниципалитета или региона, а остальным "по-доброму" советуют не соваться. Поэтому будущее системы госзаказа - электронные торги. Думаю, что экономия бюджетных средств при переходе на электронные торги составит в ряде случаев до 50% и более.
- Нередко приходится слышать о том, что жесткие процедуры закона мешают нормально работать.
- Вообще любой закон - это ограничение. Надо просто решить - надо нам иметь конкурентные процедуры в стране или нет. Если мы считаем, что конкуренции в той или иной сфере быть не должно - тогда, пожалуйста, давайте примем такое решение и запишем эти случаи в 55 статью - "размещение заказа у единственного поставщика". Но точно не приемлема ситуация, когда мы хотим иметь возможность произвольного выбора поставщика, но при этом пытаемся сделать видимость конкуренции. А такие предложения поступают постоянно. Достаточно посмотреть, сколько людей начинают свои выступления со слов "Мы полностью поддерживаем 94-ФЗ, только давайте вернем субъективную предквалификацию, отменим аукционы, допустим возможность произвольного изменения контрактов, и т.д.". По сути такие предложения означают просто возврат к 2005 году, т.е. к абсолютно коррупционной системе, существовавшей в нашей стране до 94-ФЗ.
Наглядно посмотреть существовавшую ранее систему можно и сейчас на примере крупных компаний с государственным участием. Во многих из них сейчас принято иметь свое внутреннее положение о торгах, "как у всех приличных людей". При этом в подавляющем числе случаев правила таких торгов практически исключают реальную конкуренцию, оставляя решение о допуске к торгам и определение победителя на них полностью на субъективное мнение сотрудников заказчика, который к тому же потом может произвольно менять условия контракта. Какие же это торги? Это что-то другое, но точно не торги.
- А заказчики вообще сами-то мотивированы на такую конкуренцию?
- Не очень. И это одна из ключевых проблем в сфере государственного заказа. Если заказчик получит экономию, то сразу перед ним встает вопрос, что с этой экономией делать. Перекинуть ее на другие статьи расходов крайне затруднительно - а практически невозможно, и на следующий год эти лимиты сохранить тоже нельзя. А если средства останутся не израсходованными, возникнут вопросы у финансовых органов, почему они не освоены и как минимум срежут бюджет на следующий год. В результате у заказчика сплошные проблемы. "И какая мне польза", - думает заказчик - "от такой экономии и конкуренции?".
У нас даже термин такой есть - "освоить средства". Я никогда не понимал, что это означает. Представьте себе ситуацию, когда Вы идете в магазин и думаете: "Главное - "освоить" все деньги. Как их потратить, дорого купить или дешево - не важно. Главное - вернуться домой без денег". И такая странная философия заложена сегодня в бюджетно-финансовую политику на всех уровнях власти. Во многом именно поэтому необходимость проведения конкурентных процедур воспринимается заказчиками как никчемная и тяжкая обязанность, от которой только одни проблемы и неприятности.
- И что же делать?
- Модернизировать бюджетное законодательство. Надо создавать у заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию. И не только у заказчика как у юридического лица, но и у тех людей, которые работают в комиссиях или делают документацию торгов. Тогда у людей будет создана необходимая мотивация, без которой вся работа во многих случаях строится исключительно на голом энтузиазме или на страхе применения санкций.
- В целом Вы довольны ходом реформы?
- Я доволен тем, что она в принципе есть. А так, конечно, нам всем все хочется быстрее и с меньшим количеством ошибок. При проведении опроса предпринимателей выяснилось, что среди них 74 % поддерживает проводимую реформу. И это для нас оценка. Наверное, самая главная оценка.
«Директор», выпуск №3
