Стенограмма выступления Евраева Михаила Яковлевича, начальника Управления по контролю за размещением государственного заказа ФАС России на форуме "Госзаказ 2009"

У нас сегодня полный зал и я, коллеги, хотел бы начать с того, что на круглом столе мы сегодня будем вести профессиональный разговор, потому что в зале собрались профессионалы, люди, которые понимают, разбираются в государственном заказе, занимаются этим каждый день с утра до позднего вечера и поэтому я остановлюсь только на наиболее ключевых моментах в реформе государственного и муниципального заказа, и расскажу, куда мы движемся в этой реформе.
Первое, что хотелось бы сказать - у нас прошло три года с момента начала реформы размещения государственного и муниципального заказа, и посмотрите, как все изменилось в этой сфере. Если бы три года назад кто-то начал бы обсуждать такие проблемы, которые мы сейчас обсуждаем - про электронные торги или нюансы документации, все на него посмотрели бы с большим удивлением и подумали бы, наверное, что у него что-то со здоровьем не в порядке, это совершенно точно. Я могу сказать, что за те три года, которые прошли с момента введения в действие с 1 января 2006 года 94-ФЗ, пройден огромный путь. И даже то, что мы сегодня жарко спорим, обсуждаем какие-то проблемы, уровень этих проблем, уровень обсуждения показывает, какая на самом деле большая дорога была пройдена за эти три года. Это первое, что я хотел отметить, потому что как раз вчера на пленарном заседании, когда все выступали, я себя поймал на мысли о том, что мы очень далеко продвинулись и уже говорим совсем о других вещах, нежели чем те, о которых мы говорили в 2005-2006 годах.
Дальше хотел бы обратить ваше внимание: у нас сейчас, вы знаете, есть определенная проблема с финансовыми гарантиями обеспечения обязательств и, конечно, мы все хотели бы видеть четкие требования к банковским гарантиям и страховкам, на что они распространяются, что они покрывают, что такое убытки и т.д. Чтобы все это было четко прописано. Я думаю, мы в этом году сумеем эту работу завершить. В ближайший месяц-два или три этого точно не будет и не буду вас обманывать. Но я думаю, что к концу года мы сможем выйти на четкие правила по финансовому обеспечению. Это очень важно, потому что именно финансовые гарантии пришли на смену той произвольной предварительной квалификации, которая у нас была до 1 января 2006 года, и, конечно, этот инструмент должен быть инструментом действенным, должен быть инструментом эффективным.
Мы на сегодняшний день внимательно посмотрели все ситуации, когда банковские гарантии либо страховые полисы предъявлялись к оплате, посмотрели все те случаи, когда они оплачивались, когда они не оплачивались. И пришли к выводу о необходимости на законодательном уровне четко определить требования к этим инструментам, также, как, например, у нас с вами есть требования по ОСАГО, и все знают, когда и на что они могут рассчитывать, что такое страховой случай и что он покрывает. Но на сегодняшний день даже при несовершенстве финансовых инструментов, которые заложены в 94-ФЗ, система размещения государственного муниципального заказа работает на другом инструменте. Этот инструмент называется "оплата по факту".
Когда у нас заказчики начинают осуществлять авансовые платежи, то они очень сильно рискуют, рискуют тем, что к ним придет экономически, финансово несостоятельная компания. А если в контракте установлена оплата по факту, то, заказчики, как правило, обеспечивают себе надлежащего поставщика. Почему? Потому что если поставщик знает, что он не сделает работу вовремя, в срок, он не получит денег, и ему все равно придется некачественную работу доделывать, то это само по себе даже без финансовых инструментов, даже без гарантии обеспечения обязательств очень сильно стимулирует поставщиков, подрядчиков выполнять свои обязательства. Мы всегда и до финансового кризиса подчеркивали и во время финансового кризиса говорим о том, что авансовые платежи необходимо минимизировать. И там, где в субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях заказчики отказались от авансовых платежей, там получили более качественных поставщиков, подрядчиков. Потому что как заказчики рассуждают? Заказчики всегда хотели бы видеть надежных контрагентов, что понятно и вполне обосновано. А кто такой надежный контрагент? Это финансово устойчивая, т.е. экономически надежная компания. Но если у компании нет собственных средств и она не может привлечь заемные средства? Почему государство должно рисковать и иметь дело с такой компанией? Значит такая компания просто пока должна поработать на рынке. И оплата по факту в совокупности с неосуществлением авансовых платежей как раз приводит ситуацию к тому, что заказчики имеют дело с более надежными, с более экономически сильными компаниями. Этот момент очень важный, так как прошло целых три года, и примерно, в 50% случаев у нас не выставляются гарантии обеспечения обязательств, и осуществляются авансовые платежи. Конечно, это провоцирует компании, которые несостоятельны и профессионально, и экономически, приходить на процедуру размещения заказа. В данном случае все зависит от заказчика, от того, как он формирует документацию.
При этом понятно, что если мы с вами соберем большой зал поставщиков и спросим, хотят ли они, чтобы у них были авансовые платежи, все поднимут руки и скажут: "Да, конечно, мы очень хотим, чтобы у нас были авансовые платежи". И с точки зрения бизнеса это вполне понятно, но это не значит, что это правильно, что так надо делать. И я могу сказать, что там, где отказались от авансовых платежей, конкурентная среда ничуть не ухудшилась. И все те компании, которые приходили на торги с авансовыми платежами, все они продолжают приходить и без авансовых платежей, потому что если компании предлагаемый заказ в принципе интересен, то она в любом случае придет. А если такой заказ ей не интересен, то она и не придет, с авансовым платежом это будет происходить или без него.
Теперь хотелось бы сказать несколько слов о таком распространенном мифе или в ряде случаев проблеме, как демпинг. Про это много сейчас говорят, и действительно, проблемой это является тогда, когда есть авансовый платеж и нет гарантии обеспечения обязательств. Вот тогда это большая проблема. Тогда же, когда заказчик все делает грамотно - не осуществляет авансовые платежи, когда оплату по факту заказчик сочетает вместе с требованиями по предоставлению гарантии осуществления обязательств, то тогда демпинга не бывает, тогда он становится мифом. А экономика у каждой компании своя. И у каждого своя себестоимость. У нас даже есть норма, внесенная 218-ФЗ, пока по финансовым услугам, о том, что если компания доходит до нуля, она может переходить ноль и идти в плюс с тем же самым шагом. И такие случаи уже не редкость, таких случаев на практике я знаю порядка десяти, это нормально и естественно, и мотиваций тому может быть несколько. По финансовым услугам, например, преимущество кредитной организации заключается не в том, что она какие-то деньги получает, а в том, что она получает дешевые ресурсы, дешевые пассивы. Другая мотивация участников торгов в том, что предприниматели хотят выйти на рынок. Как у нас предприниматели рассуждают - "Меня заказчик не знает". А когда предпринимателя не знают, что происходит? Заказчик смотрит его заявку под микроскопом, правильно? Наконец на странице 346 участник размещения заказа ошибается, его отклоняют, все облегченно вздыхают и говорят: "Ну и, слава Богу, все, теперь мы будем иметь дело только с теми, кого мы знаем". Так вот предприниматели это все тоже понимают, и, естественно, они размышляют, что лучше они сейчас сделают эту работу, окажут услугу, поставят товар ниже себестоимости, пусть даже себе в убыток, может быть даже они какие-то деньги за это заплатят, но зато они выйдут на рынок, заказчик увидит, что с этой компанией можно работать, с ней можно иметь дело, и, соответственно, потом у них будут уже нормальные долгосрочные отношения с этим заказчиком. И поэтому участники размещения заказа идут на понижение и даже на то, чтобы в ряде случаев доплачивать по контрактам.
Еще одна понятная мотивация - это реклама. Многие компании хотят работать с тем или иным заказчиком или органом государственной власти, чтобы потом иметь возможность в своем резюме, в резюме компании сказать, что я работал с таким органом власти. Это тоже понятная и объяснимая экономическая мотивация. Мы же не удивляемся с вами, когда рекламные биллборды размещают по городу, или, например, люди дают рекламу по телевидению или в газетах, не удивляемся, потому что это инвестиции - люди тратят деньги и они понимают, ради чего они это делают. И здесь ровно такая же ситуация. Поэтому у каждого своя экономика. Я хочу сказать, коллеги, что, конечно же, такие ситуации, когда опускаются ниже нуля, бывают не только при финансовых услугах. Это встречается и при других услугах, и при работах, и при поставке товаров. И в данном случае, пока это четко не прописано в законе, эта норма по финансовым услугам применяется к таким ситуациям по аналогии.
В дальнейшем мы планируем изменить закон и прописать данную норму для любых случаев. Что же касается тех случаев, когда участники размещения заказов предлагают на торгах стоимость ниже, потому что они предполагают потом осуществлять некачественную работу по контракту, я вам так скажу: либо заказчик сопровождает контракт, либо нет. Если он контракт не будет сопровождать, у него в любом случае с высокой степенью вероятности все здорово не будет. А если он будет сопровождать контракт, то, соответственно, добьется того, чтобы контракт был исполнен с надлежащим качеством. В законе все не пропишешь, многие вещи остаются за его рамками, и мы с вами это прекрасно понимаем. Но в данном случае здесь нет каких-либо проблем, все зависит от заказчика.
Дальше надо сказать по поводу того, что некоторые компании участвуют в торгах, а потом контракты, которые они выиграли, перепродают. На самом деле, коллеги, ну и что в этом страшного? Почему те, кому они перепродают, не могут сами участвовать в торгах и выигрывать? Видимо потому, что они к этому не готовы. У нас многие производители, крупные заводы, не умеют свою продукцию реализовывать, и это большая проблема. Но это не значит, что надо менять закон, а значит, что надо учиться уметь реализовывать свою продукцию, уметь участвовать в торгах, уметь конкурировать. Это первое. А второе - в любом случае, если компания несет ответственность перед заказчиком, то с нее и будет спрос, финансовый спрос, который реализуется при помощи тех самых гарантий обеспечения обязательств, о которых мы сегодня с вами уже говорили.
Теперь давайте перейдем к такой теме, как конкурс и аукцион. У нас нет с Вами сейчас постановления правительства по порядку оценки на конкурсах. И понятно, что это не здорово, но я надеюсь, что это постановление мы с Вами скоро будем иметь. У него такая судьба тяжелая, у этого постановления, - несколько раз оно было внесено в аппарат правительства, несколько раз вынесено. А в настоящее время оно находится в той стадии, когда оно, наверное, будет принято, потому что, в общем-то, к нему уже особых вопросов нет. В постановлении мы закладываем прямые пропорции по всем количественно измеряемым критериям, а у нас количественно измеряемые критерии все, за исключением одного критерия, это качество и - или квалификация. В количественных критериях не может быть никаких балльных оценок, там не может быть такого, что члены комиссии посмотрели на срок в пять дней, и один поставил один балл, а другой за тот же срок поставил другой балл, а дальше комиссия выводит среднеарифметическое. Такого быть не может. Там, где количественно измеряемые критерии, там работают не члены комиссии, а работает только математика. 2 + 2 всегда будет 4, чтобы по этому поводу не думали бы члены комиссии. Комиссия работает там, где есть субъективный критерий качества и-или квалификации. И именно эти принципы заложены в постановлении о порядке оценки.
Кроме того, у нас целый ряд критериев в законе, которые имеют серьезные недостатки. Например, сейчас может прийти участник размещения заказа и сказать: "Вы знаете, я хотел бы предложить вам тысячу лет гарантии на товар". И заказчик должен будет рассчитывать ему балл, исходя из тысячи лет. Понятно, что это бредовая ситуация, и такого быть не должно.
Какие механизмы предусматриваются в порядке оценки? Пожалуйста, можно будет предложить тысячу лет гарантии, и в контракте будет записано про тысячу лет, только дополнительный балл за это идти не будет, потому что, если заказчик, например, написал, что ему требуется срок гарантии четыре года, то до 6 лет, т.е. до 50% превышения того, что он написал, при оценке будет идти прямая пропорция, а дальше константа. И тогда такие злоупотребления, которые сейчас есть, просто будут нивелированы изначально. Вот те механизмы, которые закладываются в порядок оценки. Также устанавливается минимальная значимость такого критерия, как цена контракта. Сейчас у нас есть обязательство этот критерий использовать, но нет минимальной значимости. И в принципе, можно поставить и 0,001% и сказать, что, пожалуйста, - мы его используем. Конечно, это неправильно и минимальная значимость у критерия цена контракта должна быть.
Теперь про аукционы. Ясно, что аукцион имеет свои плюсы и свои минусы, о которых мы все с Вами знаем. Плюсы аукциона то, что это открытая, прозрачная процедура, когда качество установлено изначально. Дальше критерий один - только цена. И когда у нас проходят конкурентные аукционы, то сразу же видно, насколько аукцион это конкурентная процедура. У нас цены падают и в 20, и в 40 раз. И падают они по-настоящему, и потом эти контракты исполняются. И таких примеров не мало. По лекарствам мы часто приводим такие примеры, по вакцинам, когда начальная цена была 3,5 миллиарда рублей, конечная - миллиард. Когда начальная цена была 1,2 миллиарда, конечная просто 200 миллионов уже без миллиарда. Другой лот: 40 миллионов начальная - 900 с лишним тысяч конечная. Или 65 миллионов начальная - 8 миллионов конечная. Есть такие примеры и на стройке, и на поставке продуктов, и в других сферах.
Но на аукционах есть проблема - это сговор. И эта проблема принципиально решается введением электронного аукциона. Когда у нас будет введен электронный аукцион, тогда мы во-многом забудем о сговоре.
Я понимаю, коллеги, остроту проблемы по поводу электронных площадок. Но при этом совершенно определенно могу сказать, что количество площадок должно быть жестко ограничено. Не может быть неограниченного количества площадок. Почему сейчас по электронным аукционам планка в один миллион? Потому что мы не можем сделать так, чтобы у нас проходили электронные аукционы, а потом непонятно куда уходили контракты стоимостью в миллиард, в пять или десять. Это вопрос технологической безопасности, ведь и у электронного аукциона свои недостатки. Это очень хорошее средство, электронный аукцион, когда он четко, хорошо работает. И никакие требования к миллиону площадок не изменят ситуации с технологической безопасностью, и это совершенно определенно. Конечно, количество площадок должно быть жестко ограничено, я полагаю, что их должно быть минимальное количество, порядка пяти штук. И еще это вопрос стоимости участия в таких электронных аукционах, это вопрос ликвидности на таких электронных аукционах, это вопрос их открытости и прозрачности.
Мы просто должны сами себе ответить на один вопрос: какую страну мы строим? Мы строим страну с единым экономическим пространством? Или у нас удельные княжества, и каждое муниципальное образование, каждый регион будет организовывать свои "домашние" торги. Мне кажется, что ответ на этот вопрос уже был дан неоднократно, в том числе руководством страны. Так же понятно, что это вопрос и определенного бизнеса тех, кто делает и продает электронные площадки.
Когда мы отменяли печатные СМИ, это тоже был вопрос бизнеса тех, кто владел печатными СМИ, размещающими информацию. Так что теперь, печатные СМИ оставлять, чтобы не портить настроение людям? Это неправильно. Да, конечно, может быть, изначально нужно было сразу же четко прописать, еще в 2006 году, что у нас будет пять площадок с тем, чтобы все изначально понимали, куда мы идем. Но здесь волшебников нет, все хорошие мысли тоже приходят в свое время, и очень многое зависит от того, как складывается практика, как развивается реформа размещения государственного муниципального заказа у нас в стране.
То же самое касается портала, который, конечно, должен быть общероссийский. Вы знаете, что 308-ФЗ была введена отсрочка в один год. И общероссийский портал у нас с вами начнет работать с 1 января 2011 года. И понятно, что многие регионы, многие муниципальные образования имеют свои сайты, и эти сайты разные. Есть очень хорошие сайты, есть очень плохие. Потому что сайт - это не просто название, а в первую очередь, универсально работающий поисковик. Плюс это невозможность изменения информации задним числом, с чем у нас большая проблема, так как в регионах и муниципальных образованиях это делается очень часто. Это означает, что не может информация тем или иным образом меняться, поэтому, конечно же, общероссийский портал - это прозрачность информации, это поисковик, это возможность предпринимателям получать информацию о торгах из одного места. Это принцип одного окна в госзаказе. При этом понятно, что многие муниципальные образования, регионы имеют свои сайты, которые встроены в систему, например, казначейства или встроены в систему финансового планирования. И, конечно же, когда речь сейчас будет идти об общероссийском портале, мы будем предусматривать там функцию выгрузки региональной части на региональные или местные порталы, то есть там будет функция технической совместимости с тем, чтобы в дальнейшем вся информация, региональная или местная, как и сейчас ложилась в планирование бюджетного процесса в регионах и ложилась в их аналитику. Это понятно и мы, соответственно, это будем делать.
Над такой же формой, аналогичной форме по порталу, как только что я рассказал, мы думаем и по электронным площадкам. Это значит, что сервер электронной площадки один, но, пожалуйста, региональная часть может быть видна отдельно. Просто другое дело, что повлиять на ход проведения торгов не сможет никто. Причем и сама площадка не сможет повлиять. Требования, которые будут предъявляться к электронным площадкам, будут крайне жесткими. У нас сейчас ни одна площадка даже близко не соответствует подобным требованиям. Это будут со стороны площадок серьезные финансовые вложения, жесткие требования по информационной безопасности, это контроль исключительно со стороны центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы, и отсутствие каких-либо возможностей у самой площадки повлиять на ход торгов. То есть технологическая безопасность закладывается таким образом, что программисты площадки не смогут влиять на процесс, и нельзя будет сказать, что участник размещения заказа отправил информацию, а непонятно, куда она делась. Таких споров у нас происходить не будет. Эти вещи продуманы и технологически решены, осталось их только внедрить.
Дальше надо сказать про ключевой момент, который у нас есть в законодательстве - это твердая цена контракта. Это одна из тех новелл, которую принес 94-ФЗ, одно из тех очень серьезных достижений, которые были сделаны в 2006 году и развиты в 53-ФЗ и в 218-ФЗ. Потому что если у нас не было бы твердой цены контракта, все остальное было бы абсолютно бессмысленно. Какой нам смысл было бы обсуждать с Вами, как проводить торги, какие требования должны быть к документации и выстраивать всю процедуру до мелочей, если потом можно менять условия контракта? Подвести ту или иную основу, почему необходимо изменить условия контракта можно всегда, можно взять любую строительную компанию, она Вам обоснует любые изменения в контракте, все это прекрасно знают, и дело это не хитрое. Правило твердой цены очень сильно дисциплинировало и предпринимателей, в первую очередь, и заказчиков. Да, бывают разные ситуации, цена на цемент иногда резко растет, а иногда резко падает. Инфляция меняется. Прогнозы тоже разные бывают, иные никогда на практике и не сбываются. В любом случае, госзаказ - это предпринимательская деятельность, и понятно, что предпринимательская деятельность всегда в себе содержит предпринимательские риски. И твердая цена контракта принесла очень серьезное понимание тем же самым поставщикам и строительным компаниям, что нужно свои силы рассчитывать, потому что потом никто не придет и не добавит денег из бюджета, а если добавит, то будут очень серьезные проблемы.
Дальше я хотел бы сказать, что, конечно, есть много моментов, которые необходимо было бы в законодательстве поправить. И это не только вопросы, связанные с финансовыми гарантиями обеспечения обязательств, конечно же, нет. Это и такие вопросы, как, например, длительная судебная процедура. У нас с Вами, обращаю ваше внимание, коллеги, одностороннее расторжение контракта не допускается. Именно потому, что по стране складывалась разная судебная практика, в 308-ФЗ были внесены определенные изменения, у нас добавилось слово "исключительно", контракт может быть расторгнут исключительно по соглашению сторон или по решению суда. В одностороннем порядке контракт расторгаться не может, иначе сразу же у нас пойдут неприятные ситуации и не только со стороны заказчиков, но и со стороны предпринимателей. Ведь если у нас одностороннее расторжение со стороны заказчиков, то и со стороны предпринимателей тогда можно одностороннее расторжение контракта предусматривать. И представьте себе школу, в которую вместо продуктов питания к 15 марта поступает документ об одностороннем расторжении контракта со стороны поставщика.
Это ненормальная ситуация для обеих сторон и поэтому, конечно же, одностороннего расторжения контракты быть не может, но судебная процедура, которая длится у нас 4-5-6 месяцев, это тоже ненормально. Очевидно, что в госзаказе, особенно с учетом того, что у нас в основном все бюджеты годовые, то 4-5-6 месяцев рассмотрение судебных споров, я имею в виду первую и вторую инстанцию, это очень и очень долго. Мы сейчас подготовили редакцию по сокращению судебной процедуры. Это непростое дело, потому что надо менять арбитражно-процессуальный кодекс, прописать специальную процедуру и попробовать уложить ее, примерно, в полтора месяца, первую и вторую инстанцию. Если мы сумеем выйти на судебные разбирательства, которые будут длиться полтора месяца, я имею в виду первую и вторую инстанцию в совокупности, то это будет уже очень серьезный прогресс в госзаказе.
Да, коллеги, я еще один момент забыл сказать про электронные площадки, которые будут отобраны в ограниченном количестве. Это, естественно, требует определенного времени. В то время, когда они будут запускаться, в это время не должны прекратить работать те небольшие электронные аукционы, которые у нас проходят в ряде регионов, это понятно, поэтому срок 1 июля 2009 год, скорее всего, будет сдвинут на 1 июля 2010. Пока не заработают крупные электронные площадки, серьезные, надежные электронные площадки, на которые смогут заходить заказчики, и пока мы все не будем уверенны в том, что они работаю качественно, то, конечно, не будет отмены тех электронных процедур, которые идут в регионах, муниципальных образованиях. Это важный момент, который хотелось бы отметить отдельно.
Так же хотелось бы обратить Ваше внимание на поправку, внесенную 308-ФЗ в отношении требований к оформлению заявки, которые должны быть прописаны в документации. У нас 80% рассмотрения дел в Федеральной антимонопольной службе связаны с тем, что заказчик выставил требования по оформлению и эти требования в той или иной части не были соблюдены. Дело доходит до совершенно разных сюжетов, в том числе и до смешных, когда, допустим, участник размещения заказа поставил нумерацию страниц не в нижнем левом углу, а в верхнем правом, и ему говорят: "Видите, вы требования по оформлению не выполнили, нумерацию страницы в нижнем левом углу должны были поставить, а вы в верхнем правом поставили". Очень разные сюжеты бывают, и очень разносторонняя практика, именно поэтому специально ввели нормы 308-м законом о том, какие должны быть требования в документации установлены к оформлению заявок, и других требований по оформлению в документации к участникам размещения заказа предъявляться не может. Причем обратите внимание, сразу пару тонкостей скажу, если нумерация сбита, то это не является основанием для отказа, и это четко прописано в законе. Так же, если, допустим, перечень документов не совпадает с той описью, которая дана, это тоже не является основанием для отказа. Это означает, что если перечень документов нормальный, то есть представлен в полном объеме, соответственно, такая заявка должна быть допущена. Если ненормальный перечень документов, не хватает что-то из того, что должно было там быть, значит, такая заявка подлежит отклонению. Это по 308-ФЗ.
Есть многое, конечно, коллеги, что надо поправить не только в 94-ФЗ, но и в смежном законодательстве и мы с Вами об этом знаем. Например, бюджетное законодательство, это вообще серьезная, большая проблема. Вчера она уже затрагивалась, и я хотел бы тоже несколько слов по ней сказать. В настоящее время у нас, к сожалению, система размещения государственного и муниципального заказа работает не столько на мотивации заказчиков, сколько на нормах принуждения. Потому что и 94-ФЗ, и Кодекс об административных правонарушениях - это нормы принуждения. И сейчас многие заказчики, многие органы власти воспринимают 94 закон как такую тяжелую обязанность, которую хочешь, не хочешь, а приходится нести. Не очень понятно зачем, но вот приходится ее соблюдать, и при этом, естественно, они пытаются эту обязанность всяческими способами обойти, разбитием заказа по 100 тысяч рублей, по 500 тысяч рублей, идут долгие большие споры, что считать одноименными, что не считать и так далее. Я могу сказать, коллеги, что, конечно же, по одноименности вектор будет направлен на увеличение конкурентных процедур, а не на уход от них, т.е. на укрупнение номенклатуры.
Например, вся мебель должна быть, конечно, одноименной продукцией. И дело не в словах, одно имя или не одно. Если смущает одно имя, значит, надо поправить в законе и написать группы, вот и все. Дело не в одном имени, а в функциональном предназначении. Мебель - это одна группа, и мы не должны стремиться не к тому, чтобы уходить от процедуры размещения государственного муниципального заказа, а к развитию конкурентных процедур. А когда мы с вами долго обсуждаем вопрос, как уйти от той или иной процедуры, это совсем не то, честно говоря, на что направлена реформа размещения заказа. И я могу сказать, что у нас разная ситуация в субъектах Российской Федерации. Например, меня очень серьезно в свое время удивил пример Алтайского края, когда они сказали, что у них даже до 100 тысяч рублей не может каждый заказчик пойти и самостоятельно разместить заказ, что существуют определенные правила, когда даже до 100 тысяч рублей это нужно делать при помощи конкурентных процедур. Этого требования нет в законе, это просто субъект Российской Федерации у себя принял решение, потому что он понимает, что конкуренция и торги это благо, а не что-то плохое, от чего надо избавиться тем или иным образом.
Конечно же, на сегодняшний день бюджетное законодательство, бюджетный кодекс не способствует тому, чтобы у заказчиков создавать мотивацию, получать экономию, развивать конкуренцию. Это большая проблема, Вы сами знаете, что происходит у нас под конец года, когда тем или иным способом все пытаются по бюджету обнулиться. У нас даже термин такой есть - "освоить" бюджетные средства, меня всегда это удивляло, я этого термина никогда не понимал. Мы же с вами как люди, когда идем в магазин, не рассуждаем такими понятиями - "пойду освою 20 тысяч", никто так не рассуждает. Странно, что у нас бюджетно-финансовая политика устроена таким образом, и это касается и муниципального уровня, и регионального уровня, и федерального уровня. И все думают - "главное, чтобы вернуться к 1 января без денег", все рассуждают примерно так. Потому что если мы вернемся с деньгами, что у нас будет? У нас срежут лимиты, финансовый орган скажет: "Как здорово, что вы сэкономили, поэтому мы с вас срежем на следующий год". И какая мотивация у заказчиков получать экономию? Да у него мотивация только одна - потратить все деньги тем или иным образом. И это ненормально.
У нас сейчас можно перекинуть средства на другие виды расходов по Бюджетному кодексу, только там есть одна маленькая приписка: требуется согласование у руководителя финансового органа. На федеральном уровне это министр финансов. И всем сразу понятно, насколько реалистично это сделать. Очень тяжелая процедура, малодоступная. Примерно тоже самое происходит на региональном и местном уровне.
Такая же ситуация с членами комиссии. Очевидно, что не должны быть только санкции. У нас должна быть и мотивация. И мы сейчас всерьез думаем о том, чтобы определенный процент экономии шел бы на увеличение фонда оплаты труда, но не прямо членам комиссии, это понятно, чтобы не было, что чем выше начальная цена, тем больше члены комиссии получают, а на фонд оплаты труда заказчика, юридического лица с определенной верхней границей, т.е. не более такой-то суммы. Да, понятно, что есть определенные издержки, но… (объявление по громкой связи) Но лучше пусть у нас будет мотивация с издержками, чем не будет никакой мотивации. (объявление по громкой связи). Прослушав рекламную паузу, давайте продолжим дальше. Я хотел бы отметить, что, конечно, отсутствие какой-либо мотивации в настоящее время существенно хуже, нежели, чем мотивация с определенными издержками. Поэтому мы планируем, что сможем вместе с Министерством финансов выйти на изменение бюджетного законодательства в этом году, и сделать так, чтобы заказчикам было интересно развивать конкуренцию и получать экономию бюджетных средств.
Далее необходимо сказать про Кодекс об административных правонарушениях. Есть что поправить и там. Конечно, мы предполагаем сделать санкции более справедливыми. Я обращу ваше внимание: не ниже их сделать и не выше, а сделать их более справедливыми. Сейчас как получается: при размещении заказа на сумму 120 000 рублей, к примеру, запросом котировок, санкция составляет 50 000 рублей на каждого члена комиссии, и ясно, что это ненормально. И та же санкция в 50 000 рублей применяется при размещении заказа на 20 млрд. рублей, что крайне странно. Поэтому мы планируем привязаться процентовкой к начальной цене контракта и, соответственно там, где речь будет идти о небольших контрактах, там и санкции будут существенно ниже. А там, где речь будет идти о серьезных контрактах, там санкции будут выше.
Так же мы планируем сделать ступеньки, не вилки, потому что это ни к чему хорошему не приводит, как только к злоупотреблениям уже со стороны контролирующих органов, а ступеньки по санкциям по несоблюдению сроков. Понятно, что на один-два дня при размещении извещения можно ошибиться и если оно будет размещено на один-два дня позже, то это будет какая-то небольшая санкция, к примеру, 3 000 рублей. Я сейчас цифры называю условно. А если речь будет идти о том, что извещение размещено с более поздним сроком, следовательно, это будет уже высокая санкция, к примеру та, которая сейчас установлена в КОАПе. То есть мы планируем серьезно совершенствовать КОАП. И в т.ч. по пути расширения составов. У нас сейчас административный кодекс покрывает примерно половину, около 50% всех составов, которые у нас встречаются в жизни в государственном и муниципальном заказе, поэтому, конечно, КОАП будет существенно расширен.
Необходимо сказать и про 135 закон "О защите конкуренции". Сейчас в Госдуме готовится к принятию второй антимонопольный пакет, т.е. изменения в 135 Закон. И в первую очередь надо сказать, конечно, о 18 статье закона. Это отбор финансовых организаций. Сейчас вы знаете, что у нас органы власти по целому ряду позиций: 11 пунктов, обязаны проводить торги, открытые конкурсы или открытые аукционы в независимости от стоимости контракта. И на самом деле в подавляющем числе случаев под этим просто нет экономики. Почему надо проводить торги на страхование от нуля, на самом деле, никому не понятно: экономики под этим нет.
Мы планируем на весенний сессии Госдумы внести изменения в 18 статью 135 Закона. И убрать оттуда практически все виды страхования, оставить там только три-четыре пункта, где речь идет о передаче финансовых средств - рассчетно-кассовое обслуживание или размещение депозитов. Все остальное будет убрано. Это по 18 статье 135 Закона.
Отдельно несколько слов надо сказать по ОСАГО. Вы знаете, что у нас по ОСАГО в Постановлении правительства - твердый тариф. И поэтому все с этим мучаются очень серьезно, потому что никто не понимает: какие должны быть критерии. По себе точно могу сказать: я не понимаю, какие должны быть критерии на конкурсе по ОСАГО, с тем, чтобы это было действительно как-то конкурентно. Потому что, когда мы делаем систему бинарную, например, по квалификации - имеете ли вы филиал там то или нет, как правило, все крупные компании дают в заявке предложение "да, имеем". Следовательно, получается, что все набирают одинаковые баллы. Что происходит дальше? Тот, кто первый, тот, соответственно, и победил. У нас, коллеги, целые драмы разыгрываются в связи с этим. Приведу пример - Федеральная миграционная служба проводила конкурс на ОСАГО, начальная цена контракта была около 28 млн. рублей. Одна компания в пять часов утра пришла, очередь заняла. Другая - в шесть, третья к 9 подошла. В 9 часов открылись двери. Все ввалились внутрь, там охрана, дальше уже с заявками не пробежишь. Все ждали около одной двери, что выйдут принимать заявки. А вышли из другой двери. Кто-то успел первый всучить эту заявку. Те, кто пришел в пять часов утра, говорят: "У нас была видеозапись. Пожалуйста, мы пришли первыми". И т.д. Очевидно, что это ненормально. Поэтому на весенней сессии мы планируем сделать тариф на ОСАГО не фиксированным, а предельным. С тем, чтобы можно было проводить по нему аукционы, запросы котировок при неизменности, обращаю ваше внимание, объема обязательств, который берет на себя страховая компания по ОСАГО. Это будет, я думаю, такое большое подспорье всем в работе.
Теперь что касается контроля. Первое: надо сказать о том, что, конечно, мы планируем по-другому выстраивать нашу региональную политику. У нас до определенного момента не было возможности выстраивать ее полноценным образом ровно потому, что все упирается в физические возможности и, конечно, у нас разная ситуация в регионах. Разная ситуация в регионах как с точки зрения заказчиков, т.е. органа власти субъектов РФ, муниципальных образований, так и разная ситуация с точки зрения наших территориальных управлений. Они у нас тоже все очень разные. Есть хорошие, а есть совсем даже наоборот. И не нормальна ситуация, когда по одним и тем же жалобам принимаются разные решения. Мы эту ситуацию будем исправлять. Я могу сказать, что мы планируем провести ряд проверок территориальных управлений и субъектов РФ одновременно. У нас есть такие возможности. Это внеплановые проверки, которые заложены в законодательство. Более того, мы планируем провести проверки со стороны Центрального аппарата не только федеральных и региональных заказчиков, но и местных заказчиков в тех или иных регионах. Мы обязательно это будем делать. У нас не должно быть такого, что госзаказ в одной части страны - один, а в другой части страны совсем другой. Или что на федеральном уровне происходит одно, а на региональном или местном уровне происходит другое. Такой пилотный проект мы сейчас сделали.
У нас была большая проверка в Калининградской области. Мы проверяли одновременно и субъект РФ и наше территориальное управление. Я могу сказать, что я не думаю, что у нас есть много таких субъектов РФ, у которых таким, действительно конкурентным образом организовано размещение государственного заказа. То есть тому, что мы увидели в Калининградской области на уровне субъекта РФ, мы дали высокую оценку. И в то же самое время мы увидели, что есть масса муниципальных образований, в которых происходят действительно серьезные нарушения. Именно поэтому мы планируем в дальнейшем обращать внимание не только на то, что происходит на федеральном уровне в регионах, не только на то, что происходит на региональных уровнях в субъектах РФ, но и на то, что происходит у нас на уровне муниципальных образований. Естественно, это будет сделано одновременно с проверкой наших территориальных управлений. Понятно, что мы знаем, какие территориальные управления у нас проблемные, а какие нет. И я думаю, что мы начнем, в первую очередь, с проблемных территориальных управлений, проблемных субъектов РФ, чтобы исправить ситуацию. Мы вот посетили хороший субъект РФ, а теперь мы планируем поехать в те, где у нас проблемы. Потому что к нам в Центральный аппарат приходит много жалоб, много писем о том, как рассматриваются жалобы, какие решения принимаются на госзаказе. И ясно, что в таких случаях просто необходимо вмешательство Центрального аппарата ФАСа.
Я могу сказать, что у нас, конечно же, разная реакция при разных нарушениях. Всегда понятно, когда заказчик ошибается, а когда что-то делается преднамеренно. Не ошибается тот, кто ничего не делает. Здесь все нормальные люди, все прекрасно понимают. Но бывают ситуации просто грубейшие, когда огромные заказы таким вот совершенно старым способом, знаете, который существовал еще до 1 января 2006 года, так или иначе раздаются тем или иным компаниям. Это ненормально. В таких случаях мы реагируем жестко и это не только Кодекс об административных правонарушениях. Это, конечно, не только иски в суд по признанию заказа недействительным, естественно сразу с обеспечительными мерами о приостановке реализации данного контракта, это еще и передача сразу же материалов в правоохранительные органы.
Я имею ввиду генеральную Прокуратуру, я имею ввиду следственный комитет, я имею ввиду Министерство внутренних дел, где создано специальное подразделение, которое занимается как раз вопросами нарушений в сфере антимонопольного законодательства и в сфере государственного и муниципального заказа. И у нас есть такие примеры. В качестве такого негативного примера я всегда привожу те торги, которые у нас недавно, уже относительно недавно, несколько месяцев назад прошли в Нижегородской области, когда компания, которая предложила на 470 млн. рублей меньше на торгах по строительству должна была стать победителем. И был сделан протокол, что по сути два-плюс-два-равно-одному. Все под ним расписались. И эта компания победителем не стала. Решение и предписание Федеральной монопольной службы не исполнено. Я могу сказать, что такие ситуации мы будем доводить до логического завершения, потому что это вопрос принципиальный. И такие ситуации не должны оставаться просто так. У нас, кстати, есть приказ по Федеральной антимонопольной службе. Вы его знаете, он размещен на нашем сайте. Вообще, мы стараемся, все, что мы делаем, размещать на нашем сайте www.fas.gov.ru. Слева есть колонка - "контроль за размещением заказа". Там есть и аналитика, и административная практика, и судебная практика. В том числе приказ, который находится в разделе "Свод правил в сфере контроля". В этом приказе сказано о Федеральной антимонопольной службе, что все жалобы на размещение заказов свыше одного млрд. рублей рассматриваются исключительно в Центральном аппарате федеральной антимонопольной службы. Я могу сказать, что эта практика себя зарекомендовала с очень хорошей стороны. Мы эту цифру приказом по ФАСу в ближайшее время понизим до 500 млн. После этого мы посмотрим, как будет развиваться практика по рассмотрению жалоб, какое количество жалоб будет приходить. Я думаю, в дальнейшем опять-таки продолжим понижать эту цифру.
Я говорю о том, что все разбирательства по крупнейшим заказам будут проходить в центральном аппарате федеральной антимонопольной службы с тем, чтобы у нас по крупнейшим процедурам размещения заказа не было разных решений в регионах и Центральном аппарате.
Дальше нужно сказать, что сейчас несколько поменялась система проверок, которые мы проводим. Пока только на уровне Центрального аппарата. И мы планируем в ближайшее время путем издания соответствующего внутреннего акта по ФАСу сделать это обязательной практикой в наших территориальных управлениях. О чем я говорю? Я говорю о том, что когда мы приходим на проверку, то проверка делится на два этапа. Первый этап: мы сразу смотрим текущие процедуры размещения заказов, сразу по ним выносим решения, если есть предписания, в те же сроки - пять рабочих дней на рассмотрение, три рабочих дня на изготовление. И потом только мы переходим к проверке тех контрактов, которые уже заключены. Это первое.
Второе, у нас создана комиссия по камеральным проверкам. Что это означает? Это означает, что мы создали специальный отдел, который смотрит официальные сайты. Вы знаете, что существуют программы, которые анализируют ситуацию на муниципальных, региональных, федеральных сайтах. Соответственно, если мы при помощи этих программ выявляем грубейшие нарушения на любом уровне власти, мы просто приглашаем заказчиков к себе, отправляем телеграмму о том, что такого-то числа, через пять дней состоится камеральная проверка. Заказчик приезжает, можно дать любые объяснения по ситуации, высказать все аргументы, дальше сразу же выносится решение, если есть нарушения, то предписание. Это называется камеральная проверка. И вот такую камеральную проверку мы сейчас делаем постоянно. И распространяем эту практику в том числе и в наших территориальных управлениях.
В ближайшее время, коллеги, мы планируем создать экспертный совет при федеральной антимонопольной службе и этот экспертный совет будет включать в себя комиссии по направлениям, где у нас серьезные проблемы. Эти проблемы заключается в том, что большое количество документаций изначально затачиваются под конкретный товар конкретного поставщика или производителя. С тем, чтобы решить эту проблему в целом, мы создаем такие специальные экспертные комиссии, куда мы будем приглашать всех, и "Опору России", и торгово-промышленную палату, и ассоциации, союзы, в том числе и отдельные компании с тем, чтобы когда мы производим разбирательство по жалобам, мы выносили решения на основании мнения экспертов. Потому что понятно, что мы не являемся экспертами во всех отраслях экономики и не разбираемся, чем одна вакцина отличается от другой, или медицинское оборудование одно отличается от другого. Этим должны заниматься профессионалы. Мы планируем, что эти комиссии, при создании которых изначально закладывается конфликт интересов участников, чтобы там не была представлена только одна сторона, чтобы там были разные точки зрения, эти комиссии, будут самостоятельными, и в том числе сами будут отсматривать те документации, которые у нас размещаются на сайтах. Потому что в первую очередь, конечно, сами производители и их дилеры, бизнес заинтересованы в том, чтобы документация не формировалась таким образом, чтобы было ущемление их продукции. Поэтому мы и планируем в ближайшее время создание такого экспертного совета.
Следующий вопрос - это проблема рейдерства. Часто звучит сейчас про рейдерство слова, о том, что такое явление есть. Да, коллеги, это есть. Кого мы имеем в виду? Мы говорим о тех компаниях, которые приходят к заказчику и говорят, либо Вы сделаете нам что-либо хорошее, к примеру, деньги перечислите или заказ отдадите, либо мы подадим жалобу в федеральную антимонопольную службу. И я хотел рассказать, как мы к этому относимся. Если заказчик добросовестный, то опасаться рейдеров оснований просто нет. Да, конечно, пять рабочих дней потерять на рассмотрение жалобы придется, это понятно. Второй раз, третий раз уже при рассмотрении жалобы мы не приостанавливаем размещение заказов, потому что иначе можно просто парализовать работу заказчика. Это тоже ясно. Но это все издержки, которые понесет добросовестный заказчик. А что касается заказчика, у которого документация сделана с нарушениями, так и хорошо, что такие рейдеры существуют. И это будет означать, что таких документаций, в которых есть нарушения, просто будет меньше. Потому что рейдеры не приходят к заказчикам, у которых все хорошо. Они приходят к заказчикам, у которых все плохо. Понимаете? И именно это я хотел отметить, говоря про рейдерство.
Отдельно надо сказать в отношении наших территориальных управлений. Мы обдумываем в ряде случаев сделать систему обжалования решений территориальных управлений ФАСа, похожую на систему Высшего арбитражного суда. В чем она заключается? Президиум высшего арбитражного суда к своему рассмотрению может взять обжалуемые дела, решения по которым приняты нижестоящими судами. Но это какой-то небольшой процент дел, около пяти процентов, которые он решает рассмотреть. Вот над такой системой мы и думаем. Когда мы видим, что решение нашим территориальным управлением принято, например, с нарушениями законодательства, то в этих случаях мы должны рассматривать и отменять такие решения. Это, конечно, не с сегодняшнего, и не с завтрашнего дня. Требуется изменение законодательства, но если это правильно, такие изменения надо делать.
Второй момент. У нас есть большая проблема со сроками размещения информации контролирующими органами. Я имею в виду не только федеральный контролирующий орган, я имею в виду региональные контролирующие органы, и, естественно, местные. Так вот, мы планируем в Кодекс об административных правонарушениях ввести санкции за своевременное размещение информации для контролирующих органов. Поступила жалоба, информация о ней на официальном сайте должна быть размещена в течение двух рабочих дней. Информация о решении и предписании размещается в течение трех рабочих дней с момента рассмотрения жалобы. И штраф будет точно такой же, как у заказчиков. Тоже высокий.
Дальше я хотел, коллеги, рассказать про цифры по жалобам. Количество жалоб резко растет. И если в шестом году их было 2 400, то в седьмом году это 10 000 жалоб, а в восьмом году это уже порядка 14 тысяч жалоб. Сейчас у нас комиссия начинает работу в 10 утра и заканчивает поздно вечером. И так практически каждый день. Т.е. резкое увеличение количества жалоб. По большому счету, конечно, мы на это смотрим положительно. Это просто означает, что предприниматели видят, что появился действенный эффективный механизм защиты их прав. И при этом мы отмечаем снижение количества обоснованных жалоб. Если в начале реформы количество обоснованных жалоб в среднем у нас составляло 58%, то сейчас количество обоснованных жалоб у нас уже 43%. Это показатель того, что нарушений становится существенно меньше. И я хотел бы обратить на это Ваше внимание.
Что касается судов, то, конечно судебная практика разная, коллеги, но я могу сказать, что по центральному аппарату федеральной антимонопольной службы те цифры, которые мы имеем, они, в общем, нас радуют. У нас по арбитражным делам сейчас 70-80% выигранных дел, по судам общей юрисдикции, т.е. по санкциям КОАПа, мы выигрываем порядка 60% дел. Это очень серьезные, высокие показатели. И, конечно, наша задача - сделать из федеральной антимонопольной службы единый организм, чтобы бы не было ситуаций, когда по схожим жалобам принимаются противоречивые решения. Я думаю, что в течение этого года нам надо серьезно переломить ситуацию в регионах.
Относительно государственного и муниципального заказа в целом, коллеги, я хотел бы отметить, что та динамика по экономии, которую мы наблюдаем, она очень много показывает. 2006 год - 66 млрд. рублей, 2007 год - 168 млрд. рублей и 2008 год - 220 млрд. рублей. Если взять с муниципальными образованиями, всего за три года больше 500 млрд.руб. Это цифры, которые говорят сами за себя. И это при том, что я думаю, в 2008 году заказчики стали существенно более взвешенно устанавливать начальные цены контрактов. Я думаю, если бы начальные цены контрактов в 2008 году устанавливались бы так, как они устанавливались в 2006, цифра экономии была бы в 1,5 раза больше. И если бы не было конкурентных процедур, конечные цифры контрактов всегда оставались бы недалеко от начальных, вне зависимости от того, корректно установлена начальная цена или нет. Как у нас бывает, когда нет конкурентной процедуры? Из вежливости отступают максимум на 0,5% и этим все заканчивается.
И последний момент. 74% предпринимателей по опросу, который был проведен, поддерживают ту реформу, которая сейчас ведется. Это очень серьезная оценка. Оценка, очень значимая для нас. Я думаю, в дальнейшем мы сможем совместно, и заказчики, и предприниматели, и контролирующие органы, довести эту реформу до логического завершения. Все, коллеги, спасибо! На вопросы, я понимаю, мы будем позже отвечать, в конце уже всех выступлений. Еще раз спасибо!