Статья Андрея Цыганова и Анны Атанасян о конкурентном нейтралитете для РЦК ОЭСР

Принцип конкурентного нейтралитета в России заложен уже в основном законе страны, Конституции Российской Федерации, в которой указано, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»³⁰. Установление равных принципов и правил конкуренции для хозяйствующих субъектов всех форм собственности и категорий является основным принципом работы и целью ФАС России.

ФАС России является мультирегулятором, осуществляющим свою деятельность по множеству направлений. Помимо антимонопольного регулирования ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о государственных закупках, в том числе в сфере обороны и безопасности, о рекламе, об иностранных инвестициях в стратегические хозяйственные общества, о торговле, в части соблюдения антимонопольных требований, контроль за предоставлением государственной помощи, за антиконкурентными действиями органов государственной власти, а также осуществляет тарифное регулирование.

Стоит также отметить, что ФАС России осуществляет свою деятельность в сотрудничестве с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным бан-ком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными органами власти, общественными объединениями и другими организациями³¹. В данной связи принцип конкурентного нейтралитета выражается в оценивании ФАС России отраслевых политик и разработке заключений о влиянии их на конкуренцию, которые представляются в Правительство Российской Федерации к моменту их принятия.

Для борьбы с антиконкурентными практиками, оказывающими негативное влияние на состояние конкурентного нейтралитета, ФАС России в своем распоряжении имеет ряд инструментов.

Российское конкурентное законодательство не имеет исключений для контроля государственных действий на рынке. Процедуры доказывания нарушений антимонопольного законодательства одинаковы для компаний всех форм собственности, поскольку предприятия на территории Российской Федерации ведут бухгалтерский и налоговый учет по одним и тем же формам.

В качестве примера можно привести рассмотрение ФАС России в 2008-2011 годах трех волн дел по признакам злоупотребления доминирующим положением в отношении нефтяных компаний, каждая из которых имела различную форму собственности: ОАО «Роснефть» (государственная компания), ОАО «Газпромнефть» (компания с государственным участием), ОАО «Лукойл» (коммерческая компания) и ТНК-BP (частная компания с иностранным капиталом). Дела рассматривались в соответствии с российским антимоно-польным законодательством вне зависимости от формы собственности и структуры капитала. По итогам их рассмотрения был наложен суммарный штраф в размере более 470 млн евро³².

Как уже упоминалось ранее, ФАС России осуществляет государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления или иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами и физическими лицами, в частности по использованию земель, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

ФАС России и ее территориальные органы могут проводить антимонопольные расследования в отношении органов власти в случае, если они принимают меры и издают нормативные правовые акты, негативно влияющие на конкуренцию.

Статья 15 Закона о защите конкуренции³³ запрещает органам власти осуществлять действия или бездействия, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. К таким действиям относятся введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, установление необоснованных требований к хозяйствующим субъектам, введение ограничений свободного перемещения товаров, предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке, создание дискриминационных условий и другие действия.

Кроме  того,  статьей  16  данного  Закона  запрещаются  соглашения  между  органами  власти  между  собой  и  между  ними  и  хозяйствующими  субъектами,  если  они  могут  привести   к   недопущению,   ограничению,   устранению   конкуренции,  в  частности,  к  повышению,  снижению  или  поддержанию  цен,  необоснованному  установлению  разных  цен  на  один и тот же товар, разделу товарного рынка, установлению барьеров для выхода на рынок новых игроков.

За нарушение данных норм для должностных лиц наступает  административная  ответственность  в  виде  наложения  штрафа либо дисквалификация на срок до трех лет.

ФАС России также осуществляет контроль за соблюдением  принципа  конкурентного  нейтралитета  при  проведении  торгов. Если торги или запросы котировок осуществляются органами  власти,  запрещается  ограничение  или  недопущения хозяйствующих субъектов к участию в торгах.

На  конкурентный  нейтралитет  также  может  повлиять  неправомерное предоставление государственных преференций.  Антимонопольное  законодательство  определяет  порядок  предоставление  государственных  преференций  и  приводит   закрытый   перечень   допустимых   государственных   преференций.

При  выявлении  антиконкурентных  практик  со  стороны  органов  власти  ФАС  России  использует  механизм  предупреждения, что является достаточно быстрой реакцией на такие нарушения и способно эффективно их устранять.

Например,  ФАС  России  выдала  предупреждение  Министерству  просвещения³⁴  и  обязала  отменить  ранее  внесен-ные  изменения  в  Федеральный  перечень  учебников.  Такие  изменения  повлекли  за  собой  необоснованное  исключение  из  списка  большого  количества  учебников  отдельных  издателей,  невозможность  участия  в  государственных  закупках  и ограничение конкуренции.

Превентивной мерой сокращения количества нарушений со стороны органов власти стало принятие в соответствии с Национальным планом развития конкуренции на 2018-2020 годы³⁵  Методических  рекомендаций  по  антимонопольному  комплаенсу  для  органов  власти³⁶,  которые  определяют  основные  цели,  задачи  и  принципы  создания  и  организации  органами  власти  антимонопольного  комплаенса,  содержание и порядок принятия соответствующих правовых актов, а  также  порядок  создания  и  функционирования  уполномо-ченного подразделения, ответственного за разработку и внедрение в органе власти антимонопольного комплаенса.

Нельзя не отметить, что в настоящее время ФАС России проводит  активную  политику,  направленную  на  снижение  доли  государственных  предприятий  и  поэтапном  выведении их с конкурентных рынков.

ФАС России полагает, что государственные предприятия должны  оставаться  в  тех  секторах  экономики,  где  нет  сти-мулов  или  целесообразности  развивать  конкуренцию.  Особенно это касается секторов, важных для обороны и безопасности  государства,  таких  как  оборонная  промышленность,  космическая  отрасль,  ядерная  энергетика  и  геологическое  изучение недр.

Создание  государственных  предприятий  в  конкурент-ных  секторах  экономики  негативно  влияет  на  конкурентный нейтралитет. Как показывает практика ФАС России, государственные  предприятия  являются  одними  из  наиболее  частых  нарушителей  антимонопольного  законодательства,  поскольку компании пользуются преимуществом в виде покрытия  убытков  из  федерального  бюджета.  Также  нередки  случаи, когда государство стремится «подыграть» собственным компаниям при проведении торгов.

Участие  унитарных  предприятий  в  экономической  деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на рынках и замедляет развитие отрасли. Это связано с тем, что они фактически имеют неограниченный доступ к бюджетным средствам через своих владельцев, с одной стороны, а также «обеспеченный спрос» на продукты компании, которые  гарантированы  ее  владельцами,  с  другой  стороны.  Учитывая это, унитарные предприятия могут быть легко вовлечены в вытеснение конкурентов или другие дискриминационные действия. Наличие унитарного предприятия обычно создает высокие барьеры для входа на рынок.

Большая  часть  унитарных  предприятий  в  России  осуществляет свою деятельность в сферах с развитой конкуренцией  -  в  теплоснабжении,  водоснабжении,  водоотведении,  управлении жилым фондом, торговле и оказании услуг.

При выявлении у ряда унитарных предприятий в хозяйственном  ведении  значительного  количества  разнородных,  не  связанных  объектов  в  большинстве  случаев  прослежи-вается,  что  такие  предприятия  не  осуществляют  какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи соответствующих объектов в аренду.

Ликвидация  таких  предприятий  во  всех  конкурентных  секторах экономики является одной из необходимых мер по устранению избыточного государственного регулирования.

В связи с этим ФАС России разработала поправки³⁷ в Закон  о  государственных  и  муниципальных  унитарных  предприятиях³⁸  и  Закон  о  защите  конкуренции,  в  соответствии  с  которыми  ФАС  России  наделяется  полномочиями  на  выдачу  предупреждения  о  ликвидации  или  принятии  мер  по  прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований антимонопольного законодательства.

Помимо этого, ФАС России уполномочена осуществлять контроль  в  отношении  сделок  экономической  концентрации. В данной связи для государственных предприятий так же не существует преференциального режима согласования, все  сделки  по  слияниям  рассматриваются  в  соответствии  с  общими   правилами   антимонопольного   законодательства.   Единственным  исключением  из  данного  правила  является  ситуация, когда сделки о слиянии могут быть выведены из-под  антимонопольного  контроля  соответствующим  постановлением  Президента  или  Правительства  Российской  Федерации.

Отдельно стоит упомянуть о недавних изменениях, произошедших  в  российском  финансовом  секторе.  В  2019  году  в  рамках  реализации  мероприятий  по  развитию  конкуренции  на  рынке  банковских  услуг³⁹  Правительством  Российской  Федерации  были  поддержаны  разработанные  Минфином  России  при  непосредственном  участии  ФАС  России  подходы к соблюдению конкурентного нейтралитета при допуске кредитных организаций к оказанию некоторых видов банковских услуг и участию в программах льготного финан-сирования.

В  России  при  отборе  кредитной  организации  для  участия  в  программах  субсидирования  льготного  кредитования ей необходимо иметь определенный объем собственных средств (капитала). По мнению ФАС России, данный критерий не отражает в необходимой степени финансовой устойчивости  такой  организации  и  приводит  к  отбору  исключительно крупных кредитных организаций.

Также у кредитной организации должен быть определенный уровень кредитного рейтинга, который связан с участием Российской Федерации и (или) Банка России в поддержании ее деятельности.

Участие государства в данном случае неоправданно приводит  к  сокращению  количества  кредитных  организаций,  допущенных  к  участию  в  соответствующих  отборах,  и,  как  следствие, к ограничению конкуренции между ними. Получение  группой  кредитных  организаций  с  государственным участием нерыночных преимуществ перед конкурентами практически исключает возможность конкурентной борьбы с ними.

По мнению ФАС России, в качестве основного и единственного требования к кредитным организациям для получения ими доступа к привлечению во вклады средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и отдельных видов юридических лиц, а также доступа к выдаче банковских гарантий необходимо использовать критерий определенного уровня кредитного рейтинга, присвоенного независимыми кредитными рейтинговыми агентствами.

В настоящее время ведется работа по внесению изменений в соответствующие нормативные правовые акты федерального и регионального уровней.

Несмотря на обширные функции ФАС России в отношении действий государства на рынке и поддержания конкурентного нейтралитета, в Российской Федерации остается ряд проблем. В частности, существует проблема оказания административного давления на антимонопольные органы при рассмотрении дел в отношении государственных предприятий. Тем не менее, в практике ФАС России данная проблема никогда не оставалась неразрешенной. Помимо этого, существует проблема судебного уменьшения штрафов для государственных компаний, а также нежелание судов применять такие формы санкций как дисквалификация высших должностных лиц компаний или чиновников.

При этом ФАС России видит в контроле за деятельностью государства не столько вызов, сколько стимул для улучшения собственной деятельности. При рассмотрении дел в отношении государственных компаний, компаний с государственным участием или органов власти ФАС России необходимо провести более тщательный анализ рынка, детально обосновать выводы, а значит вынести справедливое законное решение, основанное на всестороннем глубоком изучении.

ссылка на материал

Примечание:

³⁰ Часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации: http://www.constitution.ru/
³¹ В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»: https://rg.ru/2004/07/31/fas-doc.html
³² Справка о трех волнах дел ФАС России в отношении нефтяных компаний: http://en.fas.gov.ru/documents/documentdetails.html?id=14678
³³  Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: https://legalacts.ru/doc/FZ-o-zawite-konkurencii/

³⁴ Предупреждение ФАС России NoИА/31216/19 от 16.04.2019: https://br.fas.gov.ru/ca/upravlenie-kontrolya-sotsialnoy-sfery-i-torgovli/84b49405-921e-4b26-b4b1-e54d8e807f78/

³⁵ Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2017 No 618: http://kremlin.ru/acts/bank/42622

³⁶ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.10.2018 No 2258-р «Об утверждении методических рекомендаций по созданию и организации федеральными органами исполнительной власти системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства»: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201810220005

³⁷ Статья 2 Федерального закона от 27.12.2019 No 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции»: https://rg.ru/2019/12/31/konkurenciya-dok.html

³⁸ Федеральный закон от 14 ноября 2002 года No 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: https://rg.ru/2002/12/03/unitar-dok.html

³⁹ Во исполнение пункта 1 раздела XIV «Финансовые рынки» Плана мероприятий («дорожной карты») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 – 2020 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 No 1697-р