ПРОТОКОЛ №2 заседания Экспертного совета по железнодорожному транспорту при ФАС России

ПРОТОКОЛ №2 заседания Экспертного совета по железнодорожному транспорту при ФАС России г. Москва от 14 октября 2006 г. Председательствовал - Председатель Экспертного совета, Замести-тель руководителя ФАС России А.Н. Голомолзин Присутствовали: А) члены совета: Евпаков В.В. - начальник отдела ФАС России; Голополосов Д.В. - зам. начальника отдела ФАС России; Прокофьев В.Н. - генеральный директор ООО «Балттранссервис», президент Ассоциации перевозчиков и операторов подвижного состава же-лезнодорожного транспорта (АСКОП); Давыдов Г.Е. - президент Национальной ассоциации транспортников; Козловский М.Ю. - эксперт АСКОП; Поддавашкин Э.С. - президент ассоциации собственников подвижно-го состава; Еремин М.А- эксперт Совета Федерации; Агеева И.М. - начальник отдела правового регулирования ОАО «РЖД»; Ермоленко Д.В. - коммерческий директор ООО «Агенство Рефпере-возки». Б) Приглашенные: Лапидус Б.М.- старший вице-президент ОАО «РЖД»; Бабаев С.М. - вице-президент ОАО «РЖД»; Талипов Р.З. - 1-й заместитель начальника корпаративного строитель-ства и реформирования ОАО «РЖД»; Обломов В.А. - начальник отдела департамента пассажирских собще-ний ОАО «РЖД»; Винаков С.А. - эксперт сотрудник правового департамента ОАО «РЖД»; Марков В.Н. - заместитель генерального директора ОАО «ТрансКон-тейнер»; Иванов М.Ю.- управляющий директор ЗАО «Евросиб ТС» Щегрова Л.А. - начальник Правовой службы Ассоциации «Промжел-дортранс». 1. О ходе реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте и комплексе мер, направленных на создание полноценной конкуренции в сфере железнодорожных перевозок. (А.Н. Голомолзин, С.М., Бабаев, В.Н. Прокофьев, Г.Е. Давыдов, В.Н. Марков, Д.В. Ермоленко, М.Ю. Козловский, М.А. Еремин, И.М. Агеева). 1.1. О ходе реформы железнодорожного транспорта. По итогам первого и второго этапа реформирования железнодорожно-го транспорта сформировались конкурентные отношения в сфере перево-зочной деятельности на железнодорожном транспорте, характеризующиеся использованием при перевозках грузов вагонов и контейнеров различной принадлежности (перевозчика, ОАО «РЖД», компаний - операторов под-вижного состава, иных собственников). В настоящее время железнодорожными вагонами (наряду с ОАО «РЖД») владеют более 2100 компаний, которым принадлежат более 300 тыс. вагонов (примерно треть всего вагонного парка). Доля перевозок гру-зов, осуществляемых в вагонах, не принадлежащих ОАО «РЖД», устойчиво растет в течение 2001 - 2006 г.г. Этот рост отмечается по грузам всех та-рифных классов, в том числе и низкостоимостных (уголь, руда железная, руда цветная и т.п.). Среди собственников вагонов выделяются те из них, кто приобретает и эксплуатирует вагоны не для перевозок собственных гру-зов, а для участия в перевозочном процессе в качестве операторов подвиж-ного состава. В 2001 - 2002 г.г. этот статус был присвоен МПС России 85 компаниям. Операторы подвижного состава сыграли ведущую роль в ос-воении прироста объема перевозок и грузооборота на железных дорогах за последнюю пятилетку, восполнив своими инвестициями старение и выбы-тие вагонов инвентарного парка ОАО «РЖД» (МПС России). В ходе первого и второго этапов реформирования железнодорожного транспорта не сформированы в полном объеме правовые, тарифные и орга-низационные условия для успешного развития конкуренции в сфере желез-нодорожных перевозок. В частности I-й этап структурной реформы железнодорожного транс-порта предусматривал: а) реструктуризация кредиторской задолженности предприятий феде-рального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уров-ней, иным обязательным платежам и договорным обязательствам - выпол-нено; б) разработку проектов законодательных и иных нормативных право-вых актов, необходимых для реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте - выполнено не в полном объеме; в) развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перево-зок, в том числе создание грузовых компаний - операторов, владеющих собственным подвижным составом - выполнено не в полном объеме, про-цесс тормозится не принятием нормативных правовых актов; г) создание условий для недискриминационного доступа к инфра-структуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте - выполнено частично; д) осуществление мероприятий по обеспечению взаимного доступа организаций федерального железнодорожного транспорта и организаций, владеющих инфраструктурой железнодорожного транспорта, к инфраструк-туре железнодорожного транспорта друг друга - не выполнено; e) инвентаризация имущества предприятий железнодорожного транс-порта - выполнено; ж) разделение на железнодорожном транспорте функций государст-венного регулирования и хозяйственного управления, создание ОАО «РЖД» - выполнено; з) продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с ор-ганизацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор - частично выполнено; и) формирование в рамках ОАО «РЖД» самостоятельных структур-ных подразделений для осуществления отдельных видов предприниматель-ской деятельности на железнодорожном транспорте и введение раздельного учета по этим видам деятельности - выполнено частично; к) разработка механизма финансовой поддержки пассажирских пере-возок на железнодорожном транспорте - выполнено частично; л) подготовка и представление в установленном порядке отраслевой подпрограммы федеральной целевой программы «Содействие занятости на-селения Российской Федерации на 2002-2005 годы» в части , касающейся железнодорожного транспорта - выполнено; м) определение механизма внешнего и внутреннего контроля прове-дения структурной реформы на железнодорожном транспорте, предусмат-ривающего минимилизацию риска потери активов и других возможных рисков - выполнено частично. II-й этап реформирования железнодорожного транспорта должен был включить в себя: а) создание акционерных обществ на базе имущества, которым в ус-тановленном порядке наделены самостоятельные структурные подразделе-ния ОАО «РЖД», осуществляющие отдельные виды деятельности на же-лезнодорожном транспорте путем: Учреждения дочерних акционерных обществ ОАО «РЖД» - выполне-но частично. Реорганизации ОАО «РЖД» в форме выделения акционерного обще-ства, осуществляющего деятельность в сфере пассажирских перевозок в дальнем следовании - не выполнено. б) поэтапное сокращение перекрестного субсидирования - выполнено частично; в) создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере гру-зовых и пассажирских перевозок - выполнено частично; г) переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах - не выполнено; д) создание условий для приобретения компаниями - операторами ма-гистральных локомотивов - выполнено частично; е) привлечение инвестиций для развития железноджорожного транс-порта - выполнено частично; ж) проработку организационно-правовых механизмов и последствий создания дочерних акционерных обществ ОАО «РЖД», осуществляющих грузовые перевозки, и рассмотрения вопроса о целесообразности такого создания - не выполнено. Только после создания всех предусмотренных Программой структур-ной реформы железнодорожного транспорта условий можно говорить о за-вершении 2-го этапа реформирования и переходе к третьему этапу рефор-мирования 2. Вопросы формирования нормативной правовой базы необхо-димой для реализации структурной реформы железнодорожного транс-порта на III-м этапе, в частности комплекса мер направленных на раз-витие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок. (А.Н. Голомолзин, С.М.Бабаев, В.Н.Прокофьев, Г.Е.Давыдов, В.Н.Марков, М.Ю. Козловский, М.А.Еремин, И.М.Агеева). Восполнение пробелов реформирования железнодорожного транспор-та, отмеченных в п. 2, является важнейшей задачей III этапа реформирова-ния отрасли, что отражено, в частности, в Распоряжении Правительства РФ № 1094 от 10.08.2006. В этой связи экспертный совет считает первоочеред-ными следующие мероприятия, направленные на развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта: - завершение согласования и принятие постановления Правительства РФ об основах правового регулирования деятельности операторов железно-дорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками; - внесение изменений в постановления Правительства РФ №703 от 20.11.2003 и № 710 от 27.11.2003; - разработку и утверждение тарифов на услуги по использованию ин-фраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, поэле-ментный состав которых должен соответствовать перечню услуг, установ-ленному Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры же-лезнодорожного транспорта общего пользования и отнесенных к категории естественно-монопольных; - завершение согласования и принятие Перечня критериев отказа в со-гласовании заявок на перевозки грузов железнодорожным транспортом; - разработку и утверждение актов, включенных в Перечень докумен-тов, необходимых для создания нормативной правовой базы, обеспечиваю-щей взаимодействие владельцев инфраструктуры железнодорожного транс-порта и перевозчиков, утвержденный Межведомственной комиссией по во-просам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте в 2005 г. 3. Влияние на ход реформы, развитие конкуренции деятельности дочерних обществ ОАО «РЖД», созданных/осуществляющих хозяйст-венную деятельность в статусе оператора подвижного состава (ОАО «ТрансКонтейнер», ОАО «Рефсервис», ООО «ТрансЛес») (А.Н. Голомолзин, С.М.Бабаев, В.Н.Прокофьев, Г.Е.Давыдов, В.Н. Марков, Д.В.Ермоленко, М.Ю.Козловский, М.А.Еремин, И.М.Агеева, М.Ю.Иванов). ОАО «ТрансКонтейнер», ОАО «Рефсервис», ООО «ТрансЛес» не яв-ляются публичными перевозчиками и оказывает грузовладельцам лишь «ус-луги по организации перевозок» и, согласно действующему законодательст-ву, взаимодействует с перевозчиком - ОАО «РЖД» в статусе грузоотправи-теля либо плательщика по перевозке, как и все прочие собственники и опе-раторы подвижного состава. Передача перевозчиком ОАО «РЖД» специализированного подвиж-ного состава данным компаниям, лишила грузоотправителя предусмотрен-ного действующим законодательством права воспользоваться для перевозки подвижным составом перевозчика по тарифным схемам предусмотренными прейскурантом № 10-01 для подвижного состава перевозчика. Отсутствие утвержденного федеральным органом власти в области же-лезнодорожного транспорта перечня критериев технических и технологиче-ских возможностей осуществления перевозки еще более усугубляет сло-жившуюся ситуацию. Условия взаимодействия перевозчика и ОАО «ТрансКонтейнер», ОАО «Рефсервис», ООО «ТрансЛес» установлены распорядительными актами перевозчика ОАО «РЖД» (телеграммами, распоряжениями, указаниями, разъяснениями и т.д.), действие данных актов не распространяется на иных собственников аналогичного подвижного состава. Исходя из опыта работы дочерних обществ ОАО «РЖД» необходимо: разработка универсальных (примерных) договоров о взаимодействии ОАО «РЖД» (перевозчика железнодорожным транспортом общего пользо-вания, собственника инфраструктуры общего пользования) и третьих лиц участвующих в перевозочном процессе (в том числе в статусе оператора подвижного состава) и их доведение до заинтересованных лиц (операторов подвижного состава); для развития конкуренции в сфере железнодорожных перевозок необ-ходима разработка системы договорных отношений между всеми участни-ками перевозочного процесса, определения правил рынка осуществления хозяйственной деятельности в сфере железнодорожных перевозок, правил недискриминационного доступа участников перевозочного процесса к услу-гам, оказываемым в сфере железнодорожных перевозок в условиях естест-венной монополии; модель рынка должна содержать не только целевое состояние рынка ус-луг железнодорожного транспорта, но и условия эффективного взаимодей-ствия при осуществлении перевозочного процесса всех его участников (гру-зоотправителей/грузополучателей, собственников инфраструктур, операто-ров подвижного состава, перевозчиков, экспедиторов и т.д.), этапность и соответствующие правила рынка переходного периода, формирование ин-фраструктуры рынка в сфере железнодорожных перевозок. 4. О создании ОАО «РЖД» дочернего зависимого общества ОАО «Грузовая компания ОАО «РЖД» (А.Н. Голомолзин, С.М., Бабаев, В.Н. Прокофьев, Г.Е. Давыдов, В.Н. Марков, М.Ю. Козловский, М.А. Еремин, И.М. Агеева) В связи с намечаемым созданием дочернего акционерного общества «Грузовая компания», которой планируется передать весь инвентарный парк грузовых вагонов ОАО «РЖД», экспертный совет отмечает, что с точ-ки зрения развития конкуренции в сфере грузовых перевозок железнодо-рожным транспортом этот процесс может сыграть важную и положитель-ную роль. Однако с ним также связан ряд существенных рисков. Эти риски для развития конкуренции на рынке железнодорожных пе-ревозок грузов, в основном, связаны с условиями снятия государственного регулирования с вагонной составляющей провозного тарифа. Поддержка ФАС России создания ОАО «Грузовая компания «ОАО «РЖД» в статусе дочернего общества - оператора подвижного состава воз-можна только при 1) соблюдении условий исключающих дестабилизацию сформировавшегося конкурентного рынка предоставления операторских услуг и его дальнейшего развития, а также 2) обеспечения права выбора пользователями услуг железнодорожного транспорта гарантированных ус-луг по регулируемым тарифам. Для развития конкурентных отношений в сфере предоставления операторских услуг такими принципиальными условиями являются наличие нормативной базы регулирующей правовые отношения между оператором и перевозчиком при осуществлении перевозочного процесса с использовани-ем подвижного состава оператора и единообразие договорных отношений между оператором и перевозчиком при осуществлении перевозочного про-цесса. При этом для сохранения условий, позволяющих эффективно рабо-тать на железнодорожном транспорте операторам подвижного состава, не-зависимо от их принадлежности к группе лиц ОАО «РЖД», необходимо обеспечить выполнение ряда предварительных условий обособления ваго-нов общего парка, оперирование которыми будет осуществлять «Грузовая компания ОАО «РЖД». В том числе: - утверждение Правительством РФ постановления о правовых основах деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаи-модействия с перевозчиком; - утверждение ведомственным актом или корпоративным актом ОАО «РЖД» и доведение до всех заинтересованных организаций примерных до-говоров по основным видам технологического взаимодействия между пере-возчиком ОАО «РЖД» и компанией - оператором подвижного состава (аренда вагонов, принадлежащих операторской компании, контроль техни-ческого состояния вагонов, принадлежащих операторской компании, и про-ведение их текущего отцепочного и безотцепочного ремонтов, выполнение отдельных операций перевозочного процесса и др.); - установление определенного периода для проведения подготови-тельных мероприятий ОАО «РЖД», «Грузовой компанией ОАО «РЖД» и другими операторскими компаниями, включая заключение договоров с пе-ревозчиком ОАО «РЖД» и отработку согласованных действий по выполне-нию этих договоров; - установление ФАС России определенных требований (поведенче-ских условий) по отношению к ОАО «РЖД» и к его «Грузовой компании», которые призваны обеспечить равный недискриминационный доступ к ус-лугам по перевозке грузов и эксплуатации вагонов для всех грузоотправите-лей и операторов подвижного состава, независимо от того, прибегают ли они к услугам «Грузовой компании ОАО «РЖД» или нет. Антимонопольный контроль за деятельностью группы лиц ОАО «РЖД», включая «Грузовую компанию ОАО «РЖД», будет направлен, в том числе, на соблюдение долей вагонного парка на рынке перевозок гру-зов, установленных в Программе реформирования железнодорожного транспорта для III этапа реформирования: 40% - у группы лиц ОАО «РЖД» и 60% - у остальных собственников. Превышение доли вагонного парка группы лиц ОАО «РЖД» может при этом рассматриваться как фактор, вле-кущий меры по недопущению установления монопольно низких и(или) мо-нопольно высоких тарифов в части вагонной составляющей тарифа. Целесообразно возобновить практику оперативного взаимодействия между перевозчиком и операторскими компаниями, которая существовала в МПС России в 2001 - 2002 г.г. в период функционирования Центра взаимо-действия с компаниями - операторами (т.н. ЦВКО МПС). В целях защиты интересов потребителей услуг железнодорожного транспорта необходимо следующее. Передача вагонного парка в уставной капитал дочерних обществ должна сопровождаться обеспечением соблюдения требований ст. 12 Феде-рального закона от 10.01.2003 «О железнодорожном транспорте в Россий-ской Федерации» в части обязанности перевозчика владеть железнодорож-ным подвижным составом для осуществления перевозок на праве собствен-ности или ином праве, иметь квалифицированных работников. В тех случаях, когда конкретный род вагонов имеется у перевозчика ОАО «РЖД», «Грузовой компании ОАО «РЖД» и у иных операторов, необ-ходимо обеспечить для грузоотправителей возможность выбора принад-лежности подвижного состава, что предусмотрено Уставом железнодорож-ного транспорта РФ (ст. 11). При этом у ОАО «РЖД» вагонная составляю-щая тарифа будет по-прежнему регулируемой, а у ОАО «Грузовая компания ОАО «РЖД» и у иных операторов подвижного состава - дерегулированной. При этом Экспертный Совет принимает к сведению и считает важной информацию ОАО «РЖД», что начальном этапе планируется работа в кон-курентном режиме с другими операторами подвижного состава порядка 10 тыс. вагонов, а на последующих - порядка 100 тыс. вагонов ОАО «Грузовая компания ОАО «РЖД» (что примерно в 3 раза меньше, чем у других собст-венников вагонов). Из хода реформы необходимо сделать следующие выводы: Регулирование хода реформы федеральными органами исполнитель-ной власти (министерствами и ведомствами) существенно отстает от сло-жившейся практики и мало эффективно, что, зачастую, приводит не к структурной реформе отрасли как таковой, а к структурному реформирова-нию субъекта естественной монополии ОАО «РЖД». Саморегулирование процессов реформы железнодорожного транспорта преждевременно и не-сет существенные риски. В целях развития взаимовыгодного сотрудничества перевозчиков, владельцев инфраструктур и операторов подвижного состава, а также обес-печения развития рыночных отношений целесообразно консолидировать деятельность коммерческих организаций - участников рынка услуг на же-лезнодорожном транспорте, а также представителей основных федеральных органов исполнительной власти (Минтранс, МЭРТ, ФАС, ФСТ) и законода-тельной власти. В вопросе создания конкурентных отношений на железнодорожном транспорте полезно обратиться к опыту проведения железнодорожных Та-рифных съездов, а также к опыту реформирования электроэнергетики, в частности деятельности Администратора торговой системы в электроэнер-гетике. Используя наработанный опыт можно, создать механизм эффектив-ного взаимодействия между участниками рынка услуг в сфере железнодо-рожных перевозок, касающийся как хозяйственных взаимоотношений, так и участия в разработке «правил игры», в т.ч. путем разработки предложений и документов, касающихся правил и регламентов функционирования рынка в сфере железнодорожных перевозок. Таким образом, механизм сорегулирование при создании и дальней-шем функционировании рынка услуг в сфере железнодорожных перевозок позволит наиболее эффективно и оперативно реагировать на ход реформы железнодорожного транспорта, обеспечения достижения ее целей и задач - повышения устоичивости работы железнодорожного транспорта, безопас-ности и качества оказываемых услуг, формирования единой эффективной транспортной системы страны, снижения совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом и удовлетворения растущего спроса на услуги, оказываемые на железнодо-рожном транспорте. А.Н. Голомолзин Управление по контролю и надзору на транспорте и в области связи