ФАС в СМИ: ФАС ломает картели
Служба привлекает к ответственности ряд федеральных органов и региональную администрацию
Россельхознадзор, Росрыболовство и администрация Кемеровской области заподозрены в ограничении конкуренции и участии в антиконкурентных соглашениях. В результате повысились цены на минтай, красную рыбу, а с рынка поставок вагонов для перевозки угля были устранены сотни его участников. На недобросовестных участников рынка наложены административные штрафы, а действия чиновников Россельхознадзора теперь проверяет Следственный комитет. О раскрытии наиболее крупных картелей последнего времени, способах сбора доказательств и о том, зачем антимонопольщикам использовать результаты оперативно-розыскной деятельности - в нашем интервью с начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Андреем Тенишевым.
- Андрей Петрович, начну с упреков в адрес ФАС, которые нередко звучат от представителей делового сообщества, которые говорят, что вы мало занимаетесь крупными компаниями и незаслуженно «кошмарите» малый бизнес. И вообще, просьба подробнее остановиться на методике сбора улик, поскольку считается, что картели труднее всего доказывать.
- Что касается выявленных картельных соглашений, то мы ориентируемся не столько на количество, сколько на качество таких дел. За первое полугодие 2013 их было возбуждено всего 43. По нашей инициативе с 2012 года в рамках «третьего антипонопольного пакета» в законодательстве было определено понятие «картель», разграничены понятия соглашения и согласованные действия. Для квалификации согласованных действий были введены дополнительные ограничения: публичное объявление о планируемых антиконкурентных действиях и наличие у участников согласованных действия не менее 20% доли на рынке. Мы специально ввели ограничения для применения нормы о согласованных действиях, поскольку тут всегда есть риск для объективного вменения. Мы нацелили антимонопольные органы на необходимость доказывания соглашений и, прежде всего, крупных картелей. В результате такой вполне целенаправленной политики Федеральной антимонопольной службы стало меньше дел о картелях, число дел о иных антиконкурентных соглашениях сократилось в разы, а ранее очень распространенные дела о согласованных действиях стали единичными. Но, при этом существенно возросло количество компаний, привлекаемых к административной ответственности, и размеры применяемых штрафов.
- Как такое может быть?
- Мы стали выявлять картели, которые охватывают целые отрасли экономики, действуют на территории всей страны или нескольких регионов. Это, например, «содовый» картель, в деятельность которого были вовлечены почти все производители и трейдеры на рынке жидкой каустической соды. Сумма штрафов более 1,6 миллиардов рублей. В деятельности «минтаевого» картеля принимали участие 26 компаний. Сумма штрафов составила более 113 миллионов рублей. Деятельность картеля по поставке вещевого имущества для нужд МВД охватывала 9 регионов России, в нем участвовало 32 компании – это почти все участники рынка. «Кемеровское» антиконкурентное соглашение – 18 участников. Это показательное дело с точки зрения защиты интересов добросовестного бизнеса – целью этого соглашения было вытеснить с рынка перевозок угля более 200 операторов. Стоит отметить, что одной из целей деятельности большинства картелей является ограничение состава участников рынка кругом «избранных». При этом страдают интересы добросовестных предпринимателей. От раздела рынка, роста цен страдают и интересы потребителей: как граждан, так и бизнесменов. Один из примеров: расследуя деятельность «содового» картеля, столкнулись с таким фактом – потребитель не мог покупать каустическую соду на заводе, расположенном в том же городе, а вез ее более чем за 5 тысяч километров – вот последствия раздела рынка.
Распад любого картеля – благо для рынка, где восстанавливается конкуренция, для участников этого рынка и потребителей.
Искренне сочувствую нашим оппонентам, которые трясут пыльными архивными делами, вроде пресловутого дела о «сговоре на рынке батутов». Выглядят они смешно.
А что касается малого и среднего бизнеса, то мне все равно кто участвует в картеле. Критерий – масштабы картеля, кто в нем участвует – вторично. И стая мосек может загрызть слона, если стая будет достаточно велика и хорошо организована.
- Как вы доказываете сговоры?
Во многом, благодаря тому, что на Западе называют «рейды на рассвете» - внеплановым проверкам, в ходе которых мы в офисе компаний можем скопировать документы и электронные файлы. Находим массу интересных документов: соглашения, переписку, таблицы и даже инструкции как противодействовать проверкам антимонопольной службы. Вот, к примеру, документ, который скопировали в ходе осмотра у одной из компаний химической отрасли. Протокол совещания работников предприятий хлорно-щелочной подотрасли. Черным по белому: «Пункт 1. Создать совет директоров… для выработки единой ценовой политики. Пункт 2. Создать рабочую группу по разработке картельного соглашения...». И подписи всех участников.
Кроме того, у нас действует программы освобождения от ответственности и смягчения ответственности. Первый, кто заявил о картеле, предоставил антимонопольной службе доказательства, освобождается от наказания, остальным, если они признали нарушение, способствовали административному расследованию, выполнили предписания антимонопольного органа – существенно снижаются размеры штрафов. Десятки компаний воспользовались этими программами и картели, в которых они участвовали, попросту, распались.
- Вообще-то за картели статья в уголовном кодексе есть, а эти ребята сами себе приговор подписали. Все равно, что написать: создать рабочую группу киллеров по физической ликвидации конкурента. Это что – элементарная безграмотность?
- Чаще всего об этом просто не задумываются. В конце концов, если в тех же США с картелями борются с конца 19 века, то наше управление работает всего пять лет. Конечно, статьи в Законе о защите конкуренции и Уголовном кодексе появились намного раньше, но практика их применения проходит становление сейчас, у нас с вами на глазах. Правовая культура хозяйствующих субъектов и стандарты конкурентного поведения только начинают формироваться.
- Можно ли договариваться на электронных торгах?
- Введение системы электронных аукционов кардинально изменило ситуацию со сговорами на торгах: сговариваться стало гораздо труднее, а выявлять соглашения намного проще. Один запрос на электронную торговую площадку и вся деятельность картеля как на ладони – все ходы умной машиной записаны. Существенно возрастают риски быть пойманными. Это оказывает серьезное превентивное влияние на правонарушителей. Но, тем не менее, отдельные «умельцы» умудряются договариваться. Одно из первых дел ФАС России по поддержанию цен в ходе электронных торгов. Компании «Сириус», «Блиц» и индивидуальный предприниматель согласовывали действия в ходе электронных аукционов на поставку продуктов питания для силовых структур. Эту схему участники торгов называют «таран»: двое активных членов картеля максимально снижают цену, так что добросовестные участники торгов теряют интерес к аукциону и перестают торговаться. Потом под формальным предлогом эти двое снимаются с аукциона, а организатор вынужден заключать контракт с единственным оставшимся участником картеля по максимальной цене. В итоге рассмотрения антимонопольного дела на компании наложены административные штрафы, а МВД России возбудило уголовное дело по ст. 178 УК РФ.
- Вы говорили о картеле на поставку вещевого имущества для нужд МВД, в этом случае – поставка продуктов питания для силовых структур. Скажите, а сотрудники силовых структур в этом замешаны?
Если есть какие – то подозрения, то мы всегда проверяем на причастность должностных лиц, но в этих случаях нет. Участники картелей действовали самостоятельно.
- В каких случаях установили участие чиновников?
- К сожалению, такое бывает. Соглашения, где участвуют органы власти, самые опасные. Негативное влияние картеля на рынок подкрепляется еще и административным ресурсом. Одно из показательных дел – картель на рынке поставок лососевых из Норвегии. Компании, входящие в группу «Русское море», группа «Северная Компания» и ЗАО «Атлант - Пасифик» образовали картель по разделу рынка, Ассоциация производственных и торговых предприятий рыбного рынка координировала деятельность этого картеля. В свою очередь Россельхознадзор и Ассоциация заключили соглашение, которое вело к ограничению доступа на товарный рынок поставок норвежской рыбы в Россию и устранению с него хозяйствующих субъектов.
- Наверное, соглашения с органами власти, тоже трудно доказывать?
- Все зависит от конкретной ситуации. Так, например, администрация Кемеровской области по запросу ФАС России предоставила все протоколы совещаний и соглашения. С подписями и печатями. Доказывание участия Россельхознадзора в антиконкурентном соглашении было несколько сложнее. Здесь мы использовали достаточно большой набор прямых и косвенных доказательств.
- Насколько я помню, в рыбной отрасли сговоры вообще не редкость.
- Да, мы рассмотрели целый ряд дел. Это и упомянутое уже дело о картеле на рынке поставок норвежской рыбы, это – картель на рынке поставок пангасиуса из Вьетнама. Это - картель на рынке минтая. Сейчас мы проводим проверки в отношении российских компаний, добывающих рыбу в водах Королевства Марокко. Возбуждено антимонопольное дело по сговору при проведении «крабовых» аукционов.
- В чем же цель всех рыбных картелей? И каковы результаты раскрытия этих картелей?
Общее у всех рыбных картелей – установление и поддержание цен на продукцию. Я думаю, что рядовому потребителю тут, что - либо доказывать особо не надо. Зайдите в любой продуктовый магазин – цена на рыбу примерно равна, а то и выше цены на мясо. Такого просто не может быть. Способы для поддержания цен разные: это и раздел рынка, позволяющий быть монополистом в своем сегменте, это и создание дефицита на рынке, следствием которого является поддержание цен на продукцию.
Так, при увеличении квот на вылов минтая, компании-участники картеля по соглашению ограничивали объем его вылова, а из выловленного на российский рынок попадало всего 5-10%. В это же время, чтобы удовлетворить спрос потребителей, компании-продавцы вынуждены были импортировать минтай и продукцию из него в Россию.
Правонарушители заплатят большие штрафы, но наказать компанию не самоцель. Главное – восстановить конкуренцию на рынке. Поэтому, штраф, это - не только наказание за противоправное поведение, это еще и своего рода инструмент для восстановления конкуренции на рынке. Он должен стимулировать компанию к правомерному поведению.
Так, ликвидация «минтаевого» картеля уже дала положительные результаты: минтай появился на прилавках, цена на него снизилась.
По норвежской рыбе и вьетнамскому пангасиусу мы решения приняли недавно и только ожидаем положительных результатов.
Ряд ответчиков уже исполнили предписания антимонопольной службы и это, несомненно, должно оказать благоприятное воздействие на состояние конкуренции. Участникам картеля, исполнившим предписание, размер штрафа будет снижен – это предусмотрено КоАП.
- Странно, не выбирали квоты, ведь увеличение объема дает больше выручки.
- По логике участников картеля увеличение вылова и реализации минтая, могло привести к возникновению конкуренции и снижению цен.
Вот один из документов, которым мы доказывали наличие картеля – соглашение между компаниями «О распределении объемов вылова минтая…»
- А эти зачем подписали себе приговор?
- Трудно объяснять действия участников картеля. Зачастую мотивом подписания различных соглашений может служить необходимость друг друга контролировать. Вдруг кто-то начнет «играть» не по правилам и начнет ловить больше.
- Андрей Петрович, с какими законодательными инициативами ФАС выступает для повышения эффективности раскрытия картелей? Много шума наделало ваше намерение использовать результаты оперативно-розыскной деятельности.
- Эта законодательная инициатива уже получила одобрение правительства и сейчас рассматривается в Госдуме. Речь идет о поправках в Закон об ОРД, мы просим разрешить оперативникам передавать нам результаты розыскной деятельности для использования их в доказывании по делам о картелях.
- Речь идет о прослушке, негласном досмотре помещений, использовании агентурных данных и других способах добычи улик?
- Речь идет обо всем спектре оперативно-розыскных действий, предусмотренных Законом об ОРД. Хочу еще раз подчеркнуть, что заниматься проведением оперативно-розыскных мероприятий будет МВД, ФАС России не претендует на получение таких полномочий. Взаимодействие с МВД позволит нам более эффективно раскрывать именно крупные картели, которые по своей сути являются организованными преступными группами со сложной иерархической структурой, системами конспирации, противодействия правоохранительным и контролирующим органам. При этом, почти половина выявленных картелей – сговоры на торгах. И там есть группы, которые организованы и зачастую успевают совершить множество правонарушений, прежде чем мы их выявим. Ущерб бюджету государства от сговоров на торгах наносится колоссальный.
Для раскрытия мелких картелей, выявления иных антиконкурентных соглашений мы не сможем привлекать сотрудников полиции. Объясню почему. «Третьим антимонопольном пакетом» декриминализирована значительная часть антиконкурентных соглашений – уголовная ответственность осталась только за самые опасные – картели. Сегодня мы предлагаем в разы повысить порог для наступления уголовной ответственности по 178й статье – «Недопущение, ограничение или устранения конкуренции». Сейчас это ущерб более одного миллиона рублей и доход в размере более пяти миллионов. Увеличение пороговых значений приведет к тому, что полиция будет ориентирована не на мелкие сговоры на локальных рынках (там хватит и административных штрафов), а больше внимания будет уделять крупным делам.
В уголовно процессуальный кодекс мы также предлагаем норму о том, что поводом для возбуждения уголовных дел по ст. 178 УК РФ могут быть только решения антимонопольных органов. Это поставит дополнительный барьер для возможности необоснованного уголовного преследования бизнеса. Логика проста: если ФАС России не установила сговор хозяйствующих субъектов, то тогда за что МВД будет преследовать их менеджеров?
Если в целом, оценивать все законодательные инициативы ФАС в этой сфере, то можно четко и однозначно говорить, что все делается в интересах защиты конкуренции и интересов честного бизнеса.
Если компании не собираются вступать в картельный сговор, то зачем им беспокоиться по поводу поправок? Поэтому меня несколько настораживает иногда излишний, на мой взгляд, ажиотаж некоторых бизнес - сообществ при обсуждении этих законопроектов. Неужели наш российский бизнес настолько болен картельной заразой? Искренне, надеюсь, что это не так.
- Я правильно понимаю, что по всем вашим делам о картельном сговоре и прочим полиция должна возбуждать и уголовное дело?
- Не по всем. Как я уже говорил, только по тем, где ущерб или доход превышают установленные Уголовным кодексом значения. Мы все такие материалы направляем в МВД, но не всегда доходит до возбуждения уголовных дел. Причин тут много, и прежде всего то, что статья 178 УК РФ сложна в доказывании. Но, мы с МВД России налаживаем взаимодействие, уголовные дела о картелях есть. Вполне логично, что такие уголовные дела должны закончиться приговорами.
- Как развивается международное сотрудничество по делам о картелях? Не секрет, что для крупных картелей границы государств не препятствие.
Закон о защите конкуренции позволяет преследовать российские и иностранные компании за заключение соглашений за пределами России, в том случае если они ограничивают конкуренцию на территории нашей страны. Мы сейчас ведем несколько таких расследований. Я думаю, что повод рассказать об их результатах у нас еще будет.
В 2009-2012годах ФАС России подписала 8 соглашений «нового уровня»: Мексика, Венгрия, Австрия, Италия, Испания, Сербия, Директорат по конкуренции Еврокомиссии, Многосторонний договор с участием России, Беларуси и Казахстана. Соглашения предусматривают консультации по конкретным случаям, запросы информации, поручения о проведении отдельных процессуальных действий и координацию деятельности при расследовании конкурентных дел. Мы сейчас делаем только первые шаги по совместному расследованию международных картелей. Кстати, в начале декабря в Учебно-методическом центре ФАС впервые в России пройдет семинар «Расследование картелей. Международное сотрудничество». Приедут представители антикартельных ведомств из десятков зарубежных стран. Это, несомненно, показатель того, что у наших зарубежных коллег есть интерес к тому, как у нас расследуются дела о картелях и нам есть, что им рассказать.
Я уверен, что назрела необходимость в более глубоком и многогранном сотрудничестве при расследовании международных картелей. Здесь, конечно, надо найти определенный баланс между необходимостью такого сотрудничества и соблюдением национальных интересов. Нужна прочная правовая база для такого сотрудничества, нужна международная организация по борьбе с картелями (условно ее можно было бы назвать Global Antitrust), аналог существующего Интерпола органа международного сотрудничества в сфере борьбы с уголовной преступностью.
